Diritto amministrativo: guida di studio per i concorsi pubblici

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Come usare questa guida

Il diritto amministrativo è quasi sempre una delle materie di un concorso, non l'unica. Prepararlo leggendo centinaia di pagine, mentre bisogna studiare anche il resto del programma, non è soltanto difficile: fa perdere tempo su questioni che nelle prove non compaiono quasi mai.

Questa dispensa parte da qui. Raccoglie gli argomenti che i concorsi chiedono davvero, quelli che si ripetono con poche variazioni da una selezione all'altra, e li tratta fino al punto in cui la domanda si decide: le eccezioni e i casi limite.

La brevità non è una rinuncia, è il metodo. Un testo che si legge in poche ore si può ripassare tre o quattro volte prima della prova, e ripassare più volte è ciò che fissa davvero le nozioni. Un testo di centinaia di pagine, nella migliore delle ipotesi, si legge una volta sola o due.

La guida contiene anche quindici esempi di quiz costruiti come quelli dei concorsi, con la spiegazione della risposta esatta e dei tranelli nascosti nelle altre, e un capitolo dedicato al metodo per affrontare le prove a risposta multipla.

Studiare però non basta: alla teoria va affiancato l'allenamento sulle domande, perché è rispondendo che si impara a riconoscere il modo in cui i quesiti sono costruiti. Sulla piattaforma quiz di Ticonsiglio puoi esercitarti e allo stesso tempo memorizzare: dopo ogni risposta ricevi la spiegazione dell'argomento su cui verteva la domanda, così anche gli errori diventano ripasso.

Come è organizzata. I sedici capitoli seguono il percorso naturale dell'azione amministrativa: si parte dai principi che la governano, si passa al procedimento con cui la decisione viene costruita, poi al provvedimento che ne è il risultato, ai vizi che possono colpirlo, ai poteri con cui l'amministrazione può correggersi alla responsabilità che ne deriva e infine agli strumenti con cui il cittadino può difendersi. Ogni capitolo si aggancia al precedente, così le nozioni si legano tra loro invece di restare isolate.

Ogni argomento parte da una spiegazione semplice, comprensibile anche a chi non ha mai studiato diritto, e nessun paragrafo dà per scontato ciò che è stato detto prima.

Come leggere i riquadri

Durante la lettura trovi cinque tipi di riquadro, riconoscibili dal colore, che segnalano ciò che conviene fissare:

• Definizione, azzurro — la formulazione precisa dell'istituto, quella da saper ripetere con le parole giuste.
• Trappola da quiz, arancio — l'errore che le domande a risposta multipla sfruttano più spesso su quell'argomento.
• Da sapere a memoria, verde — la sintesi di un blocco, da rileggere nei ripassi successivi al primo.
• Numeri chiave, viola — termini, giorni e importi: la parte più chiesta e più facile da dimenticare.
• Attenzione, rosso — distinzioni delicate in cui è facile confondersi.

Le tabelle chiudono i paragrafi di confronto tra istituti simili. Le esercitazioni del capitolo 14 propongono quindici quiz con la risposta commentata.

1. Fondamenti e principi dell'attività amministrativa

1.1 Che cos'è il diritto amministrativo

Il diritto amministrativo è il ramo del diritto pubblico che regola l'organizzazione della Pubblica Amministrazione e i rapporti tra questa e i cittadini. La differenza strutturale rispetto al diritto privato sta nella posizione delle parti: nel diritto privato i soggetti agiscono in condizione di parità, mentre nel diritto amministrativo la PA è dotata di poteri autoritativi, cioè della capacità di incidere unilateralmente sulla sfera giuridica altrui, in vista del perseguimento dell'interesse pubblico.

Questa supremazia non è però illimitata: è attribuita e delimitata dalla legge e sottoposta al controllo del giudice. Tutto il diritto amministrativo può essere letto come l'insieme delle regole che rendono quel potere prevedibile, motivato e sindacabile.

Definizione · Potere autoritativo

Il potere autoritativo è la capacità della PA di produrre effetti giuridici nella sfera del destinatario senza il consenso di quest'ultimo. All'esercizio del potere autoritativo corrisponde normalmente, in capo al privato, una posizione di interesse legittimo.

Quando adotta atti non autoritativi, invece, la PA agisce secondo il diritto privato, salvo diversa previsione di legge (art. 1, comma 1-bis). I privati preposti ad attività amministrative devono rispettare i criteri dell'art. 1, comma 1, con garanzie non inferiori (art. 1, comma 1-ter).

1.2 Su quali leggi si fonda il diritto amministrativo

A differenza del diritto civile o di quello penale, il diritto amministrativo non ha un codice unico. Le sue regole si trovano distribuite in fonti diverse, ma ai fini di un concorso il numero di testi che conta davvero è ristretto: uno di essi copre da solo la maggior parte delle domande.

• La legge 7 agosto 1990, n. 241 — è la legge generale sul procedimento amministrativo e sul diritto di accesso: disciplina come si arriva a una decisione, come il cittadino vi partecipa, quali vizi colpiscono il provvedimento e come l'amministrazione può correggersi. È il testo da cui proviene la gran parte delle domande.
• La Costituzione — fissa i principi fondamentali dell'azione amministrativa (art. 97), il dovere di servizio esclusivo dei pubblici impiegati (art. 98) e la garanzia di tutela giurisdizionale contro gli atti della PA (artt. 24 e 113).
• Il decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33 — il cosiddetto decreto trasparenza: obblighi di pubblicazione delle amministrazioni e accesso civico, semplice e generalizzato.
• Il decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 — il codice del processo amministrativo: azioni e termini per il giudizio davanti a TAR e Consiglio di Stato.
• Il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 — il testo unico sul pubblico impiego: accesso agli impieghi e organizzazione degli uffici.
• Il diritto dell'Unione europea — richiamato dalla legge 241/1990, ne derivano proporzionalità, legittimo affidamento e precauzione.

I regolamenti e le ordinanze

La PA produce essa stessa norme: sono le fonti secondarie, subordinate alla legge. Nei quiz ricorrono soprattutto le tipologie di regolamento dell'articolo 17 della legge 400/1988.

• Esecutivi — danno esecuzione a leggi e decreti legislativi.
• Attuativi e integrativi — completano norme di principio, fuori dalle materie coperte da riserva assoluta.
• Indipendenti — intervengono in materie non disciplinate dalla legge e non coperte da riserva.
• Di organizzazione — regolano il funzionamento degli uffici pubblici.
• Autorizzati o delegificanti — disciplinano una materia dopo che una legge ha autorizzato il Governo e disposto l'abrogazione delle norme preesistenti.

I regolamenti non possono derogare alla legge né disporre per il passato, e il giudice può disapplicarli. Le ordinanze contingibili e urgenti sono provvedimenti atipici per fronteggiare pericoli imprevedibili: temporanee, motivate, rispettose dei principi dell'ordinamento e non derogabili rispetto alle norme costituzionali.

A chi si applica la legge 241/1990

Le disposizioni della legge 241/1990 si applicano alle amministrazioni statali e agli enti pubblici nazionali e, limitatamente all'esercizio delle funzioni amministrative, alle società con totale o prevalente capitale pubblico. Alcune specifiche disposizioni della legge si applicano invece a tutte le amministrazioni pubbliche. Regioni ed enti locali disciplinano le materie di propria competenza nel rispetto dei principi e delle garanzie stabiliti dalla legge.

Alcune disposizioni costituiscono però livelli essenziali delle prestazioni ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione: fra queste quelle relative alla partecipazione dell'interessato, al responsabile del procedimento, ai termini di conclusione, all'accesso alla documentazione amministrativa, nonché alla presentazione di istanze, segnalazioni e comunicazioni, alla SCIA, al silenzio assenso e alla conferenza di servizi. Su questi standard regioni ed enti locali non possono prevedere garanzie inferiori, mentre possono introdurre livelli ulteriori di tutela.

1.3 I principi costituzionali (art. 97 Cost.)

L'articolo 97 della Costituzione è la norma da cui discende tutto l'impianto dell'azione amministrativa: fissa il modo in cui gli uffici pubblici devono essere organizzati e i vincoli a cui l'amministrazione è sottoposta quando agisce. Tra i principali principi e precetti costituzionali rilevanti per l'organizzazione e l'attività amministrativa, con particolare riferimento all'articolo 97 della Costituzione, occorre ricordare:

• Principio di legalità — l'amministrazione può fare solo ciò che la legge le consente, nei modi da essa indicati. Si distingue tra legalità formale, per cui basta una norma attributiva, e sostanziale, per cui la norma predetermina anche contenuti e limiti del potere.
• Buon andamento — l'azione amministrativa deve essere efficiente, tempestiva ed economica, raggiungendo i risultati con il minor dispendio di risorse.
• Imparzialità — obbligo di trattare in modo eguale situazioni eguali, senza favoritismi né discriminazioni. Da qui discendono l'obbligo di astensione in caso di conflitto di interessi e la regola del pubblico concorso per l'accesso agli impieghi (art. 97, comma 4, Cost.).
• Riserva di legge sull'organizzazione — i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge.
• Equilibrio di bilancio e sostenibilità del debito pubblico — inserito nell'art. 97, comma 1, dalla legge costituzionale n. 1 del 2012.

Vanno ricordati inoltre l'art. 98 Cost. ("i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione") e gli artt. 24 e 113 Cost., che garantiscono sempre la tutela giurisdizionale contro gli atti della PA, senza che essa possa essere esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione.

1.4 I principi della legge 241/1990 (art. 1)

Prima del 1990 non esisteva una disciplina unitaria del procedimento: l'amministrazione decideva secondo regole proprie, spesso non conoscibili dall'esterno. Con la legge 241 il rapporto tra cittadino e PA viene per la prima volta regolato in modo generale: ogni procedimento deve avere un responsabile, un termine, una motivazione e la possibilità per l'interessato di partecipare e di conoscere gli atti.

L'articolo 1 della legge 241/1990 apre il testo fissando i criteri ai quali l'intera attività amministrativa deve conformarsi. È il punto su cui si concentra il maggior numero di domande, e anche quello in cui si annida l'errore più diffuso: occorre tenere distinti due gruppi di principi.

I cinque criteri di legge

L'attività amministrativa si basa sui seguenti cinque criteri:

• Economicità — uso razionale ed efficiente delle risorse, evitando sprechi di denaro, tempo e mezzi. Esempio: se una procedura può essere gestita interamente online con minori costi, non vanno mantenuti passaggi burocratici superflui.
• Efficacia — capacità di raggiungere concretamente l'obiettivo prefissato. Mentre l'economicità guarda alle risorse impiegate, l'efficacia guarda al risultato ottenuto.
• Imparzialità — trattamento uniforme di situazioni analoghe e perseguimento esclusivo dell'interesse pubblico. È il ponte con l'art. 97 Cost.
• Pubblicità — possibilità di rendere conoscibili atti, informazioni e decisioni.
• Trasparenza — possibilità di comprendere e controllare come la PA opera e utilizza le risorse pubbliche. Insieme alla pubblicità previene arbitrii e fenomeni corruttivi.

I principi di derivazione europea

Accanto ai cinque criteri espressi, l'art. 1 richiama i principi dell'ordinamento europeo. Da questo rinvio derivano altri principi che vincolano la PA pur non essendo scritti nella norma.

• Proporzionalità — la misura adottata deve essere idonea, necessaria e non eccessiva rispetto allo scopo. Tra più soluzioni possibili va scelta quella ugualmente idonea ma meno gravosa per il destinatario.
• Legittimo affidamento — tutela della fiducia che il privato ha ragionevolmente riposto in una situazione creata dall'amministrazione. L'aggancio testuale è oggi l'art. 1, comma 2-bis.
• Precauzione — la PA può adottare misure cautelative anche senza certezza scientifica sul pregiudizio, quando è in gioco un interesse primario come salute o ambiente.

Trappola da quiz · I criteri espressamente elencati sono cinque

L'art. 1, comma 1, stabilisce che l'attività amministrativa è retta da criteri di economicità, efficacia, imparzialità, pubblicità e trasparenza, nonché dai principi dell'ordinamento comunitario.

Proporzionalità e legittimo affidamento non fanno parte dei cinque criteri elencati dal comma 1: sono principi di derivazione europea, applicabili in forza del richiamo finale della norma. Il legittimo affidamento trova però oggi un importante fondamento interno nel principio di collaborazione e buona fede del comma 2-bis. Se la domanda chiede "quali criteri indica il comma 1", la risposta sono i cinque, non sette.

Nota testuale: la legge dice ancora "principi dell'ordinamento comunitario", formula mai aggiornata dopo il Trattato di Lisbona; oggi si legge come rinvio al diritto dell'Unione europea.

Le altre regole dell'art. 1

Oltre ai criteri, l'art. 1 contiene due disposizioni che vincolano il modo di procedere dell'amministrazione nei confronti del cittadino.

• Divieto di aggravamento (comma 2) — il procedimento non può essere aggravato se non per straordinarie e motivate esigenze istruttorie.
• Collaborazione e buona fede (comma 2-bis) — i rapporti tra cittadino e amministrazione sono improntati a collaborazione e buona fede. Comma introdotto nel 2020: è la base normativa del legittimo affidamento.

Da sapere a memoria · Art. 1 in dieci secondi

Cinque criteri di legge: E-E-I-P-T (economicità, efficacia, imparzialità, pubblicità, trasparenza); due principi europei da non confondere: proporzionalità e legittimo affidamento; due regole aggiuntive: divieto di aggravamento e buona fede. Imparzialità e trasparenza sono state aggiunte dalla legge n. 15 del 2005.

2. L'organizzazione della Pubblica Amministrazione

Prima di studiare come agisce la Pubblica Amministrazione occorre sapere com'è fatta: quali soggetti la compongono, attraverso quali strutture manifesta la propria volontà e come si distribuisce fra queste il potere di decidere. Nelle prove compaiono poche nozioni ricorrenti, ma servono più avanti, perché dalle regole sulla competenza dipende uno dei vizi del provvedimento.

2.1 Enti, organi, uffici

La PA non è un blocco unico ma un insieme di soggetti, ciascuno con una propria struttura interna. Per orientarsi servono tre nozioni, che descrivono livelli diversi.

• Ente pubblico — soggetto dotato di personalità giuridica, titolare di poteri e di un proprio patrimonio, che persegue finalità di interesse generale.
• Organo — struttura attraverso cui l'ente manifesta la propria volontà verso l'esterno; l'atto dell'organo è imputato direttamente all'ente (rapporto organico o di immedesimazione).
• Ufficio — unità organizzativa interna, priva di rilevanza esterna autonoma.
• Rapporto organico e rapporto di servizio — il primo riguarda l'imputazione degli atti all'ente, il secondo il rapporto di lavoro del funzionario.

2.2 La competenza

La competenza è la misura del potere attribuito a ciascun organo e si distingue per materia, territorio, grado e valore. La sua violazione dà luogo a vizi di gravità molto diversa: è una distinzione che nei quiz ritorna spesso.

Attenzione · Incompetenza relativa e assoluta

Incompetenza relativa — l'atto è adottato da un organo diverso da quello competente, ma appartenente alla stessa amministrazione e allo stesso plesso. È un vizio di legittimità che produce annullabilità.

Incompetenza assoluta (difetto assoluto di attribuzione) — l'amministrazione esercita un potere che non le appartiene affatto, perché spetta a un'altra branca del potere pubblico. Determina nullità (art. 21-septies).

2.3 Figure organizzative particolari

Sono i meccanismi con cui la competenza, di regola stabile in capo a un organo, viene temporaneamente spostata o esercitata da un soggetto diverso, per garantire continuità quando il titolare non può o non vuole provvedere. Sono quattro.

• Delegazione — trasferimento temporaneo dell'esercizio di una competenza; la titolarità resta al delegante.
• Avocazione — l'organo superiore attrae a sé la competenza dell'inferiore.
• Sostituzione — un organo agisce in luogo di quello inerte, con il potere sostitutivo.
• Reggenza e supplenza — provvedono alla temporanea assenza del titolare dell'organo.

3. Il procedimento amministrativo

Il procedimento è il cuore della legge 241/1990 e la parte più richiesta in assoluto nelle prove concorsuali. L'idea di fondo è semplice: l'amministrazione non può decidere di colpo, ma deve percorrere un cammino fatto di passaggi prestabiliti, ciascuno con un responsabile e un tempo massimo. Questo capitolo segue quel cammino dall'avvio alla decisione, e affronta poi il problema più frequente nella pratica, cioè che cosa accade quando l'amministrazione non risponde affatto.

Definizione · Procedimento amministrativo

Il procedimento amministrativo è la sequenza ordinata di atti e attività, tra loro funzionalmente collegati, preordinata all'adozione del provvedimento finale. È la forma attraverso cui il potere viene esercitato in modo controllabile: senza procedimento il potere sarebbe arbitrio.

3.1 Le fasi del procedimento

Il procedimento amministrativo si compone di quattro fasi, che si susseguono in un ordine fisso. Le prime tre sono sempre presenti e portano dalla richiesta iniziale alla decisione; la quarta è eventuale e serve soltanto a rendere operativa una decisione già presa.

• Iniziativa — può essere d'ufficio, quando è la PA ad avviare il procedimento, oppure a istanza di parte, quando è il privato a presentare la domanda.
• Istruttoria — fase di accertamento dei fatti, acquisizione di documenti, pareri e valutazioni tecniche. È la fase più ampia ed è curata dal responsabile del procedimento.
• Decisoria — adozione del provvedimento finale, con il quale l'amministrazione manifesta la propria volontà.
• Integrativa dell'efficacia — fase eventuale, necessaria perché un atto già perfetto diventi efficace: comunicazione ai destinatari, controlli, pubblicazione.

Trappola da quiz · Atto perfetto e atto efficace

Un atto è perfetto quando ha completato il suo ciclo di formazione ed è integro in tutti i suoi elementi essenziali.

Un atto è efficace quando è idoneo a produrre i propri effetti giuridici.

I due momenti possono non coincidere: un atto può essere perfetto ma non ancora efficace, perché manca la comunicazione al destinatario o un controllo preventivo. Mai il contrario.

3.2 Il responsabile del procedimento (artt. 4-6 della legge 241/1990)

Ogni amministrazione deve individuare per ciascun tipo di procedimento l'unità organizzativa responsabile dell'istruttoria e dell'adozione del provvedimento finale. Il dirigente di ciascuna unità organizzativa assegna a sé o ad altro dipendente addetto all'unità la responsabilità del procedimento. Fino a quando l'assegnazione non è effettuata, è considerato responsabile del singolo procedimento il funzionario preposto all'unità organizzativa.

Il nominativo del responsabile va comunicato ai soggetti destinatari della comunicazione di avvio del procedimento e, a richiesta, a chiunque vi abbia interesse. Fra i suoi compiti rientrano la valutazione dei presupposti, l'accertamento dei fatti, la richiesta di rettifica di dichiarazioni erronee o incomplete, l'indizione della conferenza di servizi e la cura delle comunicazioni. Vale inoltre il divieto di chiedere al cittadino documenti che l'amministrazione già possiede o è tenuta a certificare: i fatti già documentati vanno accertati d'ufficio, secondo il DPR 445/2000.

Attenzione · Chi adotta il provvedimento

Il responsabile del procedimento adotta il provvedimento finale se ne ha la competenza; altrimenti trasmette gli atti all'organo competente.

L'organo competente non può discostarsi dalle risultanze dell'istruttoria del responsabile se non indicandone la motivazione nel provvedimento finale. È una regola spesso chiesta nei quiz.

Il conflitto di interessi (art. 6-bis della legge 241/1990)

Il responsabile del procedimento, i titolari degli uffici competenti ad adottare pareri, valutazioni tecniche e atti endoprocedimentali e chi adotta il provvedimento finale hanno l'obbligo di astenersi in caso di conflitto di interessi, segnalando ogni situazione di conflitto, anche solo potenziale.

Trappola da quiz · Il conflitto potenziale

La norma non richiede che il conflitto sia attuale e concreto: l'obbligo di astensione e di segnalazione scatta anche per il conflitto potenziale. È la formulazione che i quiz mettono alla prova, proponendo come corretta l'affermazione che rileverebbe solo il conflitto effettivo.

3.3 I termini di conclusione (art. 2 della legge 241/1990)

La PA ha l'obbligo di concludere il procedimento con un provvedimento espresso, sia quando il procedimento consegue obbligatoriamente a un'istanza sia quando deve essere iniziato d'ufficio.

• Il termine decorre dall'inizio del procedimento d'ufficio o dal ricevimento della domanda.
• Può essere sospeso una sola volta e per non più di 30 giorni per acquisire informazioni o certificazioni non già in possesso dell'amministrazione.
• La mancata emanazione nei termini è elemento di valutazione della performance individuale e comporta responsabilità dirigenziale, disciplinare e amministrativo-contabile.

Il potere sostitutivo (art. 2, comma 9-bis, della legge 241/1990)

L'organo di governo individua il soggetto cui attribuire il potere sostitutivo in caso di inerzia. Se non lo individua, il potere si considera attribuito al dirigente generale oppure, in mancanza, al dirigente preposto all'ufficio oppure, ancora in mancanza, al funzionario di più elevato livello presente nell'amministrazione. Scaduto il termine, il privato può rivolgersi a lui: concluderà il procedimento entro la metà del termine originario.

L'inefficacia degli atti tardivi (art. 2, comma 8-bis, della legge 241/1990)

Introdotto nel 2020, è uno degli istituti più recenti e più chiesti. Quando opera un meccanismo di semplificazione, il provvedimento adottato dopo la scadenza del termine non è soltanto illegittimo: è inefficace, perché l'amministrazione ha ormai esaurito il proprio potere di decidere.

La regola riguarda le determinazioni rese fuori termine nella conferenza di servizi, nel silenzio assenso tra amministrazioni, nel silenzio assenso dell'articolo 20 e i provvedimenti di divieto di prosecuzione dell'attività adottati oltre i termini della SCIA. Resta ferma la possibilità di intervenire in autotutela con l'annullamento d'ufficio, quando ne ricorrano i presupposti.

3.4 Il silenzio della Pubblica Amministrazione

Si parla di silenzio della Pubblica Amministrazione quando l'amministrazione, pur avendo l'obbligo di concludere il procedimento con un provvedimento espresso, lascia decorrere il termine senza rispondere. Il silenzio non è però sempre la stessa cosa: l'ordinamento gli attribuisce significati diversi a seconda del tipo di procedimento, e da quel significato dipende ciò che il cittadino può fare.

Le principali figure da conoscere sono le seguenti.

• Silenzio-assenso (art. 20 della legge 241/1990) — è la figura più importante. Nei procedimenti a istanza di parte il decorso del termine senza risposta equivale ad accoglimento: la domanda si intende accolta e si producono gli effetti del provvedimento richiesto. Si forma quindi un provvedimento tacito, del tutto equivalente a un provvedimento espresso. L'istante può chiedere all'amministrazione un'attestazione della sua avvenuta formazione, utile da esibire ai terzi.
• Silenzio-inadempimento — il silenzio non ha alcun valore legale: la domanda non è né accolta né respinta e l'obbligo di provvedere resta semplicemente inadempiuto. È l'ipotesi residuale, quella che ricorre ogni volta che la legge non attribuisce al silenzio un significato preciso. Il privato può rivolgersi al titolare del potere sostitutivo oppure proporre al giudice amministrativo l'azione avverso il silenzio.
• Silenzio-rigetto — il decorso del termine equivale a decisione negativa. Si tratta di ipotesi tassative, previste dalla legge: le due più note sono il ricorso gerarchico non deciso entro novanta giorni e l'istanza di accesso documentale non evasa entro trenta giorni. Poiché esiste un diniego, sia pure tacito, il privato deve impugnarlo nei termini.
• Silenzio devolutivo — si manifesta quando l'inerzia di un organo chiamato a fornire un apporto istruttorio consente di superare lo stallo secondo le modalità previste dalla legge. Per i pareri, decorso il termine l'amministrazione procedente può procedere indipendentemente dal parere; per le valutazioni tecniche, decorso il termine la valutazione deve essere richiesta ad altri organi o enti dotati di qualificazione e capacità tecnica equipollenti, secondo l'articolo 17 della legge 241/1990.
• Silenzio assenso tra amministrazioni (art. 17-bis della legge 241/1990) — riguarda i rapporti interni tra pubbliche amministrazioni. Quando per adottare un provvedimento occorre l'assenso, il concerto o il nulla osta di un'altra amministrazione, questa deve pronunciarsi entro 30 giorni dal ricevimento dello schema di provvedimento; il termine sale a 90 giorni per le amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali e della salute. Decorso il termine senza risposta, l'assenso si intende acquisito. Il termine può essere interrotto una sola volta per esigenze istruttorie o richieste di modifica motivate.

Il quadro di sintesi:

Trappola da quiz · Dove il silenzio-assenso non opera

Sono esclusi gli atti e i procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico, l'ambiente, la tutela dal rischio idrogeologico, la difesa nazionale, la pubblica sicurezza, l'immigrazione, l'asilo, la cittadinanza, la salute e la pubblica incolumità.

Sono esclusi anche i casi in cui la normativa europea impone l'adozione di provvedimenti formali e quelli in cui la legge qualifica il silenzio come rigetto.

3.5 Le conseguenze del ritardo (art. 2-bis della legge 241/1990)

Il termine di conclusione del procedimento non è un'indicazione di buona volontà: se l'amministrazione lo supera, il cittadino può ottenere del denaro. L'articolo 2-bis prevede a questo scopo due rimedi economici distinti, che è bene non confondere perché rispondono a logiche opposte.

• Il risarcimento del danno è la reazione a un comportamento colpevole. Presuppone che l'inosservanza del termine sia avvenuta con dolo o colpa dell'amministrazione e che da quel ritardo sia derivato un danno ingiusto, che il privato deve provare insieme al nesso di causa. L'importo lo determina il giudice sulla base del pregiudizio effettivamente subito, quindi non ha un tetto.
• L'indennizzo da mero ritardo non richiede la prova di un danno ingiusto né del dolo o della colpa dell'amministrazione: presuppone il superamento del termine e il rispetto delle condizioni e della procedura previste dalla legge. Non si tratta però di una misura generale: il meccanismo forfettario è previsto dall'articolo 28 del decreto-legge n. 69/2013 per i procedimenti relativi all'avvio e all'esercizio dell'attività di impresa, e ammonta a 30 euro per ogni giorno di ritardo fino a un massimo di 2.000 euro, e spetta nei procedimenti a istanza di parte con obbligo di provvedere, con esclusione dei concorsi pubblici e delle ipotesi di silenzio qualificato. Per ottenerlo l'istante deve prima attivare il potere sostitutivo, entro il termine perentorio di venti giorni dalla scadenza.

I due rimedi non si sommano: le somme già corrisposte a titolo di indennizzo vengono detratte dall'eventuale risarcimento.

Il confronto in sintesi:

Numeri chiave · Termini e importi del capitolo 3

30 giorni: termine residuale, e durata massima della sospensione, ammessa una sola volta · 90 giorni: termine massimo ordinario · 180 giorni: termine eccezionale con DPCM.

Metà del termine originario: tempo del titolare del potere sostitutivo · 20 giorni dalla scadenza per attivarlo ai fini dell'indennizzo · 30 euro al giorno, massimo 2.000: indennizzo da mero ritardo.

4. Partecipazione e contraddittorio

Se il capitolo precedente ha descritto il percorso che l'amministrazione deve seguire, questo riguarda il ruolo che in quel percorso spetta al cittadino. Prima della legge 241/1990 il privato veniva a conoscenza della decisione solo quando era già stata presa; oggi ha diritto di sapere che il procedimento è iniziato, di vedere gli atti, di presentare memorie e, se la risposta sta per essere negativa, di essere avvisato prima.

La partecipazione ha una doppia funzione: difensiva, perché consente all'interessato di far valere le proprie ragioni, e collaborativa, perché arricchisce l'istruttoria di elementi che l'amministrazione non possiede.

4.1 La comunicazione di avvio (artt. 7-8 della legge 241/1990)

L'avvio del procedimento va comunicato ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti, a quelli che per legge devono intervenire e, se individuati o facilmente individuabili, ai soggetti che potrebbero riceverne pregiudizio.

• La comunicazione indica l'amministrazione competente, l'oggetto del procedimento, l'ufficio e la persona responsabile, la data di conclusione e i rimedi in caso di inerzia, l'ufficio dove prendere visione degli atti e, nei procedimenti a istanza di parte, la data di presentazione della domanda.
• La comunicazione può essere omessa per ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità.
• Se per il numero dei destinatari la comunicazione personale è impossibile o particolarmente gravosa, l'amministrazione provvede con forme di pubblicità idonee.

4.2 Intervento e diritti dei partecipanti (artt. 9-10 della legge 241/1990)

Possono intervenire nel procedimento i portatori di interessi pubblici o privati, nonché i portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o comitati, cui possa derivare un pregiudizio dal provvedimento. Chi partecipa ha diritto di prendere visione degli atti e di presentare memorie scritte e documenti, che l'amministrazione ha l'obbligo di valutare se pertinenti all'oggetto.

4.3 Il preavviso di rigetto (art. 10-bis della legge 241/1990)

Il preavviso di rigetto è l'istituto che impedisce all'amministrazione di dire no a sorpresa. Quando il privato ha presentato una domanda e l'istruttoria si sta chiudendo in senso sfavorevole, la PA non può limitarsi a comunicare il diniego: deve prima far sapere all'interessato quali sono gli ostacoli che ha incontrato, dandogli la possibilità di replicare o di integrare la documentazione. È l'ultima occasione di dialogo prima della decisione.

Definizione · Preavviso di rigetto

Il preavviso di rigetto è la comunicazione con cui, ai sensi dell'articolo 10-bis della legge 241/1990, nei procedimenti a istanza di parte e prima della formale adozione di un provvedimento negativo, il responsabile informa tempestivamente gli istanti dei motivi che ostano all'accoglimento della domanda.

• Gli istanti hanno 10 giorni dal ricevimento della comunicazione per presentare osservazioni, eventualmente corredate da documenti.
• La comunicazione interrompe i termini di conclusione del procedimento, che ricominciano a decorrere dalla presentazione delle osservazioni o, in mancanza, dalla scadenza dei 10 giorni.
• Del mancato accoglimento delle osservazioni si dà ragione nella motivazione del provvedimento finale.
• In caso di annullamento in giudizio del provvedimento negativo, nel riesercitare il potere l'amministrazione non può addurre per la prima volta motivi già emergenti dall'istruttoria.

Trappola da quiz · Quando il preavviso di rigetto non si applica

Non si applica alle procedure concorsuali né ai procedimenti in materia previdenziale e assistenziale sorti a seguito di istanza di parte e gestiti dagli enti previdenziali.

Attenzione al verbo: la comunicazione interrompe i termini, non li sospende. Interruzione significa che il termine ricomincia da capo, sospensione che riprende da dove si era fermato.

4.4 Gli accordi (art. 11 della legge 241/1990)

L'articolo 11 della legge 241/1990 consente all'amministrazione di concludere accordi con gli interessati per determinare il contenuto discrezionale del provvedimento finale, oppure in sostituzione di questo.

• Accordi integrativi — determinano il contenuto del provvedimento, che viene comunque adottato.
• Accordi sostitutivi — prendono il posto del provvedimento finale.
• Sono stipulati, a pena di nullità, per atto scritto, salvo che la legge disponga diversamente, e si applicano ove non diversamente previsto i principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti.
• La stipulazione è preceduta da una determinazione dell'organo che sarebbe competente per l'adozione del provvedimento, a garanzia dell'imparzialità e del buon andamento.
• L'amministrazione può recedere unilateralmente per sopravvenuti motivi di pubblico interesse, salvo l'obbligo di indennizzo per gli eventuali pregiudizi.
• Le controversie in materia di formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi sono riservate alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

5. Gli istituti di semplificazione

Un procedimento fatto di molti passaggi è garantito ma lento. Per questo il legislatore ha introdotto strumenti che accorciano i tempi senza rinunciare ai controlli: in alcuni casi l'attività può iniziare subito e la verifica arriva dopo, in altri le amministrazioni coinvolte si esprimono tutte insieme invece che una per volta. Questo capitolo raccoglie quegli strumenti, che nelle prove ricorrono soprattutto sotto forma di confronto fra istituti simili.

5.1 La SCIA (art. 19 della legge 241/1990)

SCIA è l'acronimo di Segnalazione Certificata di Inizio Attività. Per capire a cosa serve conviene partire da prima: per aprire un negozio o eseguire certi lavori edilizi occorreva chiedere un'autorizzazione e attendere che l'amministrazione la rilasciasse, anche quando doveva solo verificare requisiti già fissati dalla legge.

Con la SCIA il rapporto si rovescia. Il privato dichiara sotto la propria responsabilità di possedere quei requisiti e può cominciare subito; l'amministrazione non autorizza più nulla in via preventiva, ma controlla dopo e, se qualcosa non va, interviene per fermare l'attività. Il controllo pubblico non scompare: si sposta dopo l'avvio.

Definizione · Segnalazione certificata di inizio attività

La SCIA, disciplinata dall'articolo 19 della legge 241/1990, è un atto del privato, non della PA, che sostituisce ogni autorizzazione, licenza o permesso il cui rilascio dipenda esclusivamente dall'accertamento di requisiti e presupposti previsti dalla legge, senza che sia previsto alcun limite contingentato o strumento di programmazione settoriale.

• L'attività può iniziare dalla data di presentazione della segnalazione.
• La segnalazione è corredata delle dichiarazioni sostitutive e, se necessario, delle asseverazioni di tecnici.
• L'amministrazione ha 60 giorni per verificare i requisiti e vietare la prosecuzione, rimuovendo gli effetti dannosi. Il termine scende a 30 giorni in materia edilizia.
• Se l'attività può essere resa conforme, l'amministrazione invita a regolarizzare, sospendendola per non meno di 30 giorni.
• Scaduto il termine, si può intervenire solo con i presupposti dell'annullamento d'ufficio (art. 21-nonies).

SCIA unica e SCIA condizionata (art. 19-bis della legge 241/1990)

Quando l'avvio di un'attività richiede più titoli abilitativi, la legge evita al privato di rivolgersi a uffici diversi.

• SCIA unica — si presenta una sola segnalazione allo sportello unico, che la trasmette alle altre amministrazioni interessate. Sono queste a dover far pervenire allo sportello le eventuali proposte di divieto di prosecuzione dell'attività.
• SCIA condizionata — quando l'attività è subordinata anche ad atti di assenso di altre amministrazioni, l'avvio resta sospeso fino al rilascio di quegli atti, che lo sportello unico acquisisce anche indicendo una conferenza di servizi.

5.2 La conferenza di servizi (artt. 14 e seguenti della legge 241/1990)

Molti procedimenti richiedono il via libera di più amministrazioni: per un impianto produttivo servono il parere ambientale, quello paesaggistico, quello sanitario e l'assenso comunale. Chiederli uno alla volta allunga i tempi e rischia risposte contraddittorie: la conferenza di servizi nasce per evitarlo.

Definizione · Conferenza di servizi

La conferenza di servizi, disciplinata dagli articoli 14 e seguenti della legge 241/1990, è il modulo di semplificazione che consente l'esame contestuale dei vari interessi pubblici coinvolti, sostituendo l'acquisizione separata di pareri, intese, nulla osta e assensi.

• Conferenza istruttoria — facoltativa, per un esame contestuale di interessi di più procedimenti connessi.
• Conferenza decisoria — obbligatoria quando la conclusione positiva richiede più pareri, intese o assensi di diverse amministrazioni.
• Conferenza preliminare — può essere indetta per progetti di particolare complessità e per insediamenti produttivi di beni e servizi, su motivata richiesta dell'interessato corredata da uno studio di fattibilità, allo scopo di indicare in anticipo le condizioni necessarie per ottenere gli atti di assenso.
• Forma semplificata e asincrona — è la modalità ordinaria: si risponde per via telematica, senza riunione.
• Forma simultanea e sincrona — riunione, anche telematica, se la complessità lo richiede o la chiede un'amministrazione con interessi sensibili.

I termini e la chiusura della conferenza

Nella conferenza decisoria le amministrazioni devono rendere la propria determinazione entro 30 giorni. Per le amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali, della salute o dell'incolumità pubblica il termine è di 60 giorni, fatti salvi i maggiori termini previsti dalle disposizioni del diritto dell'Unione europea.

• Rappresentante unico — nella conferenza simultanea le amministrazioni statali sono rappresentate da un unico soggetto, che esprime in modo univoco e vincolante la posizione dello Stato.
• Opposizione (art. 14-quinquies) — le amministrazioni preposte a interessi sensibili che abbiano espresso un dissenso motivato possono proporre opposizione al Presidente del Consiglio dei ministri entro 10 giorni. L'opposizione sospende l'efficacia della determinazione conclusiva e, se non si raggiunge un'intesa, la questione è rimessa al Consiglio dei ministri.

Trappola da quiz · Il silenzio in conferenza di servizi

La mancata comunicazione della determinazione entro il termine, o una determinazione priva dei requisiti, equivale ad assenso senza condizioni.

Vale anche per le amministrazioni preposte a interessi sensibili: una delle poche ipotesi in cui il loro silenzio ha valore positivo.

5.3 Pareri e valutazioni tecniche (artt. 16-17 della legge 241/1990)

Durante l'istruttoria servono spesso contributi di altri organi: pareri, per valutazioni giuridiche o di opportunità, e valutazioni tecniche, per competenze specialistiche. La legge fissa termini oltre i quali si procede ugualmente.

• I pareri obbligatori devono essere resi entro 20 giorni dal ricevimento della richiesta. Per i pareri facoltativi l'organo deve comunicare subito il termine entro cui lo renderà, che comunque non può superare 20 giorni. Scaduto il termine, l'amministrazione procede indipendentemente dal parere.
• Per le valutazioni tecniche, se l'organo competente non provvede nel termine fissato o, in mancanza, entro 90 giorni, il responsabile del procedimento deve chiedere la valutazione ad altri organi dell'amministrazione pubblica, a enti pubblici dotati di qualificazione e capacità tecnica equipollenti o a istituti universitari.
• Le deroghe vanno tenute distinte: per i pareri le regole sui termini non si applicano quando devono essere resi da amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistica, territoriale e della salute dei cittadini; per le valutazioni tecniche l'eccezione riguarda le amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale e della salute dei cittadini.

6. Il provvedimento amministrativo

Il provvedimento è l'atto con cui il procedimento si chiude ed è il punto in cui il potere amministrativo produce i suoi effetti sulla vita delle persone: un'autorizzazione concessa o negata, un'espropriazione, una sanzione. Questo capitolo ne descrive i caratteri, gli elementi che lo compongono, l'obbligo di spiegarne le ragioni e la distinzione fondamentale tra i casi in cui l'amministrazione sceglie e quelli in cui la legge ha già scelto per lei.

Definizione · Provvedimento amministrativo

Il provvedimento amministrativo è l'atto unilaterale, autoritativo e tipico, espressione del potere amministrativo, che incide sulla sfera giuridica dei destinatari costituendo, modificando o estinguendo situazioni giuridiche.

6.1 I caratteri del provvedimento

I caratteri sono le qualità che distinguono il provvedimento amministrativo da qualsiasi atto di un privato e ne spiegano la forza. Alcuni riguardano il modo in cui l'atto nasce, altri il modo in cui produce effetti, altri ancora la sua stabilità nel tempo.

• Autoritatività — capacità di incidere unilateralmente, senza il consenso del destinatario.
• Tipicità — il provvedimento può essere solo quello previsto dalla legge, con quel contenuto e per quello scopo.
• Nominatività — a ciascun interesse pubblico da curare corrisponde un tipo di provvedimento nominato dalla legge.
• Imperatività — il provvedimento si impone al destinatario a prescindere dalla sua adesione.
• Esecutività — i provvedimenti amministrativi efficaci sono eseguiti immediatamente, salvo che sia diversamente stabilito dalla legge o dal provvedimento medesimo (art. 21-quater della legge 241/1990).
• Esecutorietà — potere della PA di portare a esecuzione coattivamente il provvedimento, senza rivolgersi al giudice, ma solo nei casi e nei modi previsti dalla legge (art. 21-ter).
• Inoppugnabilità — decorsi i termini di impugnazione il provvedimento non è più contestabile in sede giurisdizionale.

Attenzione · Esecutività ed esecutorietà non sono sinonimi

Esecutività: attitudine del provvedimento a essere eseguito, che riguarda tutti i provvedimenti efficaci.

Esecutorietà: potere di esecuzione coattiva diretta, che esiste solo dove la legge lo prevede espressamente. È un'eccezione, non la regola.

6.2 Elementi essenziali e accidentali

Gli elementi sono le componenti di cui il provvedimento è fatto. Quelli essenziali non possono mancare, perché senza di essi l'atto non esiste come provvedimento e ne deriva la nullità. Quelli accidentali sono invece facoltativi: l'amministrazione può inserirli per adattare il provvedimento al caso concreto, ma solo dove ha un margine di scelta.

• Essenziali — soggetto, oggetto, contenuto, finalità (causa) e forma, di regola scritta. La loro mancanza determina nullità.
• Accidentali — termine, condizione, modo (onere) e riserva. Sono ammessi negli atti discrezionali; negli atti vincolati non possono alterare il contenuto predeterminato dalla legge.

6.3 La motivazione (art. 3 della legge 241/1990)

L'articolo 3 della legge 241/1990 impone che ogni provvedimento sia motivato, indicando i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che ne hanno determinato la decisione, in relazione alle risultanze dell'istruttoria. È l'obbligo che rende il potere verificabile ed è il presupposto stesso del diritto di difesa.

• Se le ragioni della decisione risultano da un altro atto richiamato, questo va indicato e reso disponibile insieme alla comunicazione: è la cosiddetta motivazione per relationem.
• La motivazione non è richiesta per gli atti normativi e per quelli a contenuto generale.
• In ogni provvedimento notificato al destinatario devono essere indicati il termine e l'autorità cui è possibile ricorrere.

6.4 Le tipologie di provvedimento

Provvedimenti ampliativi

Sono ampliativi i provvedimenti che accrescono la sfera giuridica del destinatario, consentendogli di fare qualcosa che prima non poteva. I due tipi principali sono l'autorizzazione e la concessione, che si distinguono per un dettaglio decisivo: se il privato avesse già o meno la titolarità della posizione.

Rientrano tra gli atti ampliativi anche le ammissioni, che consentono l'accesso a un servizio o a uno status, e le dispense, che esonerano da un obbligo.

Provvedimenti restrittivi

Sono restrittivi i provvedimenti che riducono la sfera giuridica del destinatario, imponendogli un obbligo o sottraendogli un bene o un diritto. Si distinguono in base a ciò su cui incidono: un comportamento, un diritto reale o il patrimonio.

• Ordini — impongono un comportamento positivo o negativo.
• Divieti — vietano un determinato comportamento.
• Atti ablatori reali — sottraggono un diritto reale: espropriazione, occupazione, requisizione.
• Atti ablatori personali — impongono obblighi di fare, non fare o pati.
• Atti ablatori obbligatori — impongono obbligazioni pecuniarie, come le sanzioni.

6.5 Discrezionalità e attività vincolata

Non tutti i provvedimenti nascono allo stesso modo. In alcuni casi la legge stabilisce in anticipo ogni elemento e all'amministrazione non resta che verificare i presupposti; in altri le lascia un margine di scelta, che può riguardare la valutazione degli interessi in gioco oppure l'applicazione di regole tecniche. Da questa distinzione dipende quanto in profondità il giudice potrà poi sindacare la decisione.

Trappola da quiz · La distinzione che ricorre di più

Nella discrezionalità amministrativa si scelgono e si pesano interessi. Nella discrezionalità tecnica non si sceglie nulla: si applica una regola tecnica che ammette opinioni diverse.

Il merito amministrativo è l'ambito di opportunità della scelta: di regola è sottratto al sindacato del giudice, che può conoscerlo solo nelle materie di giurisdizione di merito espressamente indicate dalla legge.

7. L'invalidità del provvedimento

Fin qui si è visto il provvedimento come dovrebbe essere. Questo capitolo riguarda che cosa succede quando non lo è. Un provvedimento è invalido quando è difforme dal modello legale, ma non tutte le difformità hanno lo stesso peso: alcune impediscono all'atto di produrre effetti fin dall'origine, altre lo rendono soltanto contestabile entro un termine, altre ancora non incidono affatto sulla sua validità.

La distinzione tra nullità e annullabilità, con le rispettive cause ed effetti, è uno degli argomenti su cui i quiz insistono di più.

7.1 Nullità e annullabilità a confronto

Le due forme di invalidità si distinguono per la gravità del difetto. La nullità colpisce l'atto che manca di qualcosa di essenziale o adottato da chi non aveva alcun potere: non produce effetti fin dall'origine, come se non fosse mai esistito. L'annullabilità riguarda l'atto che esiste ed è efficace ma è viziato: continua a produrre effetti finché qualcuno non lo impugna nei termini e il giudice non lo annulla.

Attenzione · Regola ed eccezione

Nel diritto amministrativo la regola è l'annullabilità, non la nullità: è l'opposto del diritto civile. La nullità è tassativa e ricorre solo nei casi elencati dall'art. 21-septies.

7.2 I tre vizi di legittimità

Quando il provvedimento è annullabile il difetto può essere di tre tipi soltanto: sono i vizi di legittimità dell'articolo 21-octies. Chi impugna deve indicare quale dei tre lamenta.

• Violazione di legge — vizio residuale: ogni contrasto con una norma che non sia incompetenza o eccesso di potere.
• Incompetenza relativa — atto adottato da un organo diverso da quello competente, nell'ambito della stessa amministrazione.
• Eccesso di potere — vizio della funzione: il potere è esercitato per un fine diverso da quello previsto, o in modo illogico o contraddittorio.

Le figure sintomatiche dell'eccesso di potere

L'eccesso di potere non si prova quasi mai in modo diretto: il giudice lo desume da indizi, le figure sintomatiche:

• Sviamento di potere — figura pura: l'atto, formalmente corretto, persegue un fine diverso da quello previsto dalla legge.
• Difetto di istruttoria — decisione assunta senza aver accertato adeguatamente i fatti.
• Difetto o insufficienza di motivazione — le ragioni della decisione non sono comprensibili o non reggono.
• Illogicità o irragionevolezza manifesta — la decisione contrasta con le premesse su cui si fonda.
• Disparità di trattamento — situazioni identiche trattate in modo diverso senza giustificazione.
• Contraddittorietà — tra più atti della stessa amministrazione o all'interno dello stesso atto.
• Travisamento dei fatti — la decisione si fonda su una rappresentazione errata della realtà.
• Violazione di autolimiti — l'amministrazione si discosta senza motivo dalle regole che si è data.

7.3 I vizi non invalidanti (art. 21-octies, comma 2, della legge 241/1990)

Esistono violazioni che, pur essendo reali, non portano all'annullamento: è la cosiddetta dequotazione dei vizi formali, che privilegia la sostanza rispetto alla forma. Il ragionamento è di economia processuale: se l'atto era vincolato e il contenuto non poteva essere diverso, annullarlo per un difetto di forma significherebbe rifare tutto per lo stesso risultato.

Definizione · Vizi non invalidanti

Si parla di vizi non invalidanti quando il provvedimento non è annullabile per violazione di norme sul procedimento o sulla forma, perché la sua natura vincolata rende palese che il contenuto non avrebbe potuto essere diverso.

Vale anche per la mancata comunicazione di avvio, se l'amministrazione dimostra in giudizio che il contenuto non avrebbe potuto essere diverso.

Trappola da quiz · Due distinzioni da non sbagliare

La regola sulla comunicazione di avvio non si applica se il provvedimento è adottato in violazione dell'articolo 10-bis: l'omissione del preavviso di rigetto rende l'atto annullabile anche quando il contenuto non poteva essere diverso. È l'eccezione introdotta nel 2020 e collega due istituti trattati in capitoli diversi.

Da non confondere con l'irregolarità, difformità marginale che non incide sulla legittimità, come un refuso correggibile con rettifica.

8. L'autotutela amministrativa

Quando un provvedimento è illegittimo o non è più opportuno, non è necessario che sia un giudice a intervenire: l'amministrazione può correggersi da sola. È questo il senso dell'autotutela, un potere che non ha equivalenti nel diritto privato e che si giustifica con la cura permanente dell'interesse pubblico. Il capitolo distingue i due strumenti principali, che agiscono su presupposti opposti e producono effetti opposti, e gli strumenti minori con cui l'atto viene invece conservato.

Definizione · Autotutela

L'autotutela è il potere della PA di riesaminare i propri atti e di intervenire su di essi senza rivolgersi al giudice. Si distingue in autotutela eliminatoria (annullamento, revoca) e conservativa (convalida, ratifica, sanatoria, conferma).

8.1 Annullamento d'ufficio e revoca

Sono i due strumenti con cui l'amministrazione elimina un proprio provvedimento, e agiscono su presupposti opposti. L'annullamento d'ufficio interviene su un atto illegittimo, cioè nato viziato, e lo rimuove fin dall'origine. La revoca interviene su un atto perfettamente legittimo che però non è più opportuno, perché nel frattempo sono cambiate le circostanze o la valutazione dell'interesse pubblico: qui l'atto non viene cancellato dal passato, semplicemente smette di produrre effetti da quel momento in avanti. Poiché il privato non ha colpa, la revoca comporta l'obbligo di indennizzarlo.

Trappola da quiz · L'eccezione al termine di 6 mesi

Il limite temporale non opera se il provvedimento è stato conseguito sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive false o mendaci, accertate con sentenza passata in giudicato.

Ricorda la successione: 18 mesi fino al 2021, 12 mesi fino al 2025, 6 mesi dalla legge n. 182/2025. Le domande che citano ancora 12 o 18 mesi sono costruite su testi superati.

Il limite riguarda i provvedimenti autorizzatori e quelli attributivi di vantaggi economici: non tutti i provvedimenti illegittimi.

8.2 L'autotutela conservativa

Non sempre l'amministrazione che rivede un proprio atto vuole eliminarlo: può anche volerlo salvare, correggendone il difetto o confermandone il contenuto. Sono gli strumenti dell'autotutela conservativa, che a differenza di annullamento e revoca lasciano in vita il provvedimento.

• Convalida — l'amministrazione elimina il vizio dell'atto annullabile, con efficacia retroattiva, sussistendone le ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole (art. 21-nonies, comma 2).
• Ratifica — l'organo competente fa proprio l'atto adottato da organo incompetente.
• Sanatoria — sopravviene l'atto o il presupposto che mancava al momento dell'adozione.
• Conferma — l'amministrazione ribadisce la precedente decisione. La conferma propria contiene una nuova istruttoria ed è autonomamente impugnabile; l'atto meramente confermativo si limita a richiamare la decisione precedente e non è impugnabile.
• Rettifica — corregge errori materiali o di calcolo senza incidere sul contenuto sostanziale dell'atto, che resta valido.
• Conversione — l'atto nullo o annullabile produce gli effetti di un atto diverso, del quale possiede i requisiti di forma e di sostanza.

8.3 Sospensione e recesso

Accanto agli strumenti che eliminano o conservano l'atto, la legge prevede due misure ulteriori: una congela temporaneamente gli effetti del provvedimento, l'altra riguarda i rapporti contrattuali dell'amministrazione.

• Sospensione dell'efficacia (art. 21-quater) — l'organo che ha emanato il provvedimento o altro previsto dalla legge può sospenderne l'efficacia o l'esecuzione per gravi ragioni e per il tempo strettamente necessario, indicando esplicitamente il termine.
• Recesso dai contratti (art. 21-sexies) — ammesso solo nei casi previsti dalla legge o dal contratto.

9. L'accesso ai documenti e ai dati

Il principio di trasparenza si traduce concretamente nella possibilità per il cittadino di vedere le carte dell'amministrazione. Questa possibilità è disciplinata da due fonti diverse: la legge 241/1990, che riconosce l'accesso a chi ha un interesse da difendere, e il decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, il cosiddetto decreto trasparenza, che ha introdotto obblighi di pubblicazione a carico delle amministrazioni e ha aperto a chiunque la possibilità di chiedere dati e documenti anche senza avere un interesse personale.

Ne derivano tre forme di accesso che convivono e non si sostituiscono l'una all'altra:

• l'accesso documentale, che serve a chi deve difendere una propria posizione giuridica e per questo richiede un interesse qualificato e una motivazione;
• l'accesso civico semplice, che chiunque può usare per ottenere ciò che l'amministrazione avrebbe dovuto pubblicare e non ha pubblicato;
• l'accesso civico generalizzato, noto come FOIA dall'espressione inglese Freedom of Information Act, che consente a chiunque di chiedere dati e documenti ulteriori, senza dover spiegare perché.

Distinguerle è uno degli argomenti più frequenti nelle prove. Il quadro di confronto:

9.1 L'accesso documentale (artt. 22-25 della legge 241/1990)

È la forma di accesso più antica, disciplinata dalla legge 241/1990. Nasce come strumento di difesa: serve a chi deve tutelare una propria posizione giuridica e ha bisogno di conoscere gli atti dell'amministrazione per farlo. Da questa funzione derivano sia il requisito dell'interesse qualificato sia le regole procedurali che seguono.

• Non sono ammesse istanze preordinate a un controllo generalizzato dell'operato dell'amministrazione.
• L'amministrazione deve pronunciarsi entro 30 giorni; decorso inutilmente il termine, la richiesta si intende respinta (silenzio-rigetto).
• Contro il diniego, espresso o tacito, si può ricorrere al TAR entro 30 giorni, oppure chiedere il riesame al difensore civico o alla Commissione per l'accesso, che si pronunciano entro 30 giorni.
• Il differimento dell'accesso è disposto quando è sufficiente a salvaguardare le esigenze dell'amministrazione; l'esclusione riguarda categorie tassative, come segreto di Stato, procedimenti tributari e attività di polizia giudiziaria.
• Deve comunque essere garantito ai richiedenti l'accesso ai documenti la cui conoscenza sia necessaria per curare o difendere i propri interessi giuridici.
• L'amministrazione deve esibire documenti già esistenti: non è tenuta a elaborare dati o a costruire documenti nuovi per rispondere alla richiesta.
• Le esclusioni dell'articolo 24 riguardano il segreto di Stato e gli altri casi di segreto o divieto di divulgazione, i procedimenti tributari, gli atti normativi, generali, di pianificazione e programmazione, e i documenti contenenti informazioni psicoattitudinali su terzi nei procedimenti selettivi.
• Quando il diniego è motivato dalla riservatezza di terzi, la Commissione per l'accesso deve sentire il Garante per la protezione dei dati personali, che si pronuncia entro 10 giorni.

9.2 I limiti del FOIA

Poiché l'accesso generalizzato è aperto a chiunque e non richiede motivazione, il bilanciamento con gli altri interessi in gioco si sposta interamente sui limiti. Questi si dividono in due categorie, che funzionano in modo diverso.

• Limiti assoluti — sono esclusioni previste dalla legge che non ammettono bilanciamento: segreto di Stato e altri divieti di divulgazione espressamente stabiliti.
• Limiti relativi — richiedono il test del pregiudizio concreto: l'accesso è rifiutato solo se produce un danno concreto alla sicurezza pubblica, alla difesa, alle relazioni internazionali, alla politica monetaria, alle indagini, alla protezione dei dati personali, alla libertà e segretezza della corrispondenza o agli interessi economici e commerciali.
• Il rifiuto deve essere motivato in relazione al caso concreto: non basta richiamare astrattamente una categoria di limite.

Trappola da quiz · Il confronto che cade più spesso

L'accesso documentale richiede legittimazione qualificata e motivazione, ma consente di ottenere documenti anche riservati quando servono a difendersi.

Il FOIA non richiede né legittimazione né motivazione, ma incontra limiti più ampi e non consente il controllo generalizzato quando c'è un pregiudizio concreto a interessi protetti.

In sintesi: più stretta la legittimazione, più ampio l'oggetto ottenibile.

10. La responsabilità della Pubblica Amministrazione

Fin qui si è visto come l'amministrazione decide e come i suoi atti possono essere rimossi. Resta una domanda diversa: quando l'agire della PA provoca un danno, chi ne risponde e con quali conseguenze. La Costituzione, all'articolo 28, stabilisce che i funzionari e i dipendenti pubblici sono direttamente responsabili degli atti compiuti in violazione di diritti, e che la responsabilità civile si estende all'ente di appartenenza. Da qui discende un sistema articolato, in cui la stessa condotta può far scattare più forme di responsabilità contemporaneamente.

10.1 La responsabilità civile verso i terzi

È la responsabilità per il danno causato al privato dall'esercizio illegittimo del potere. Si fonda sull'articolo 2043 del codice civile: chi lamenta il danno deve provarne condotta, entità, nesso di causa ed elemento soggettivo.

• Fino al 1999 era risarcibile solo il danno da lesione di un diritto soggettivo: la sentenza delle Sezioni Unite della Cassazione n. 500 del 1999 ha riconosciuto la risarcibilità anche del danno da lesione di interesse legittimo.
• La competenza a decidere sul risarcimento per lesione di interessi legittimi appartiene al giudice amministrativo, che può conoscere della domanda risarcitoria in via autonoma.
• Non basta l'illegittimità dell'atto: occorre anche la colpa dell'amministrazione, valutata come colpa dell'apparato, cioè come violazione delle regole di imparzialità, correttezza e buona amministrazione.

10.2 La responsabilità precontrattuale e da comportamento

Anche quando non adotta provvedimenti, la PA deve comportarsi secondo buona fede. Se durante una trattativa o una procedura di gara induce il privato a confidare nella conclusione del contratto e poi si sottrae senza giustificato motivo, risponde ai sensi degli articoli 1337 e 1338 del codice civile.

Il fondamento è oggi rafforzato dall'articolo 1, comma 2-bis, della legge 241/1990. Il danno risarcibile è il cosiddetto interesse negativo: le spese sostenute e le occasioni perdute, non il guadagno che sarebbe derivato dal contratto.

10.3 La responsabilità amministrativo-contabile

È la responsabilità del dipendente o dell'amministratore pubblico verso l'ente di appartenenza, per il danno arrecato alle finanze pubbliche. Si chiama comunemente danno erariale ed è la forma di responsabilità su cui i quiz insistono di più, perché ha regole proprie molto diverse da quelle civilistiche.

• Giudice competente: la Corte dei conti, in sede giurisdizionale.
• Chi agisce: non il danneggiato ma il Procuratore regionale della Corte dei conti, nell'interesse dell'ordinamento. Il privato può solo presentare una denuncia.
• Elemento soggettivo: si risponde solo per dolo o colpa grave; la colpa lieve non basta, a differenza della responsabilità civile.
• Presupposto: un rapporto di servizio con l'amministrazione, che può sussistere anche per privati che gestiscono risorse pubbliche.
• Prescrizione: cinque anni dal fatto dannoso, o dalla scoperta in caso di occultamento doloso.
• Potere riduttivo: la Corte può condannare a una somma inferiore al danno accertato.
• Intrasmissibilità: l'obbligazione non passa agli eredi, salvo illecito arricchimento del dante causa.

Trappola da quiz · I punti su cui si sbaglia più spesso

Nella responsabilità erariale si risponde solo per dolo o colpa grave: chi risponde "anche per colpa lieve" sbaglia.

L'azione è promossa dal Procuratore della Corte dei conti, non dall'amministrazione danneggiata né dal privato.

La prescrizione è di cinque anni, non dieci come nella responsabilità extracontrattuale civile.

Il potere riduttivo è una peculiarità del giudizio contabile e non ha equivalenti nel processo civile.

La riforma della responsabilità erariale del 2026

La materia è stata ridisegnata dalla legge 7 gennaio 2026, n. 1, in vigore dal 22 gennaio 2026, che ha modificato la legge n. 20/1994. L'intervento non ha toccato il principio secondo cui si risponde per dolo o colpa grave, ma ha reso molto più stretta la definizione di colpa grave e ha limitato l'importo che può essere posto a carico del responsabile.

La colpa grave è ora definita dalla legge e ricorre nelle seguenti ipotesi:

• la violazione manifesta delle norme di diritto applicabili, da valutare tenendo conto del grado di chiarezza e precisione della norma violata, dell'inescusabilità e della gravità dell'inosservanza;
• il travisamento del fatto;
• l'affermazione di un fatto la cui esistenza è incontrastabilmente esclusa dagli atti del procedimento;
• la negazione di un fatto la cui esistenza risulta incontrastabilmente dagli atti del procedimento.

La legge stabilisce inoltre che non costituisce colpa grave la violazione o l'omissione determinata dal riferimento a indirizzi giurisprudenziali prevalenti o a pareri delle autorità competenti. Sono poi previste specifiche ipotesi di esclusione o limitazione della responsabilità, fra cui quelle connesse agli atti sottoposti al controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti e a determinati accordi conciliativi o deflattivi del contenzioso. È prevista anche una presunzione di buona fede a favore dei titolari di organi politici.

Cambia infine la quantificazione del danno: il giudice deve tenere conto dell'eventuale concorso dell'amministrazione danneggiata e dei vantaggi comunque conseguiti dall'amministrazione o dalla comunità amministrata, e il potere riduttivo è stato tipizzato con limiti quantitativi, con l'obbligo di esercitarlo nei casi previsti dalla legge, salvo il dolo e l'illecito arricchimento. Per chi gestisce risorse pubbliche è stato introdotto l'obbligo di copertura assicurativa per la colpa grave.

Trappola da quiz · La riforma del 2026

Le banche dati aggiornate al 2025 presentano ancora il vecchio “scudo erariale”, il regime temporaneo introdotto nel 2020 che limitava al solo dolo la responsabilità per le condotte attive. Oggi la regola resta dolo o colpa grave, ma con una nozione di colpa grave tipizzata dalla legge 1/2026.

10.4 Responsabilità dirigenziale, disciplinare e penale

• Responsabilità dirigenziale — colpisce il dirigente per obiettivi non raggiunti o direttive non osservate. Non presuppone un illecito ma un risultato mancato, e incide su incarico e retribuzione di risultato.
• Responsabilità disciplinare — deriva dalla violazione degli obblighi di servizio e del codice di comportamento; le sanzioni vanno dal rimprovero verbale al licenziamento.
• Responsabilità penale — riguarda i reati contro la PA, dal peculato alla corruzione. È materia autonoma, di norma indicata a parte nei bandi.

11. I beni pubblici e l'espropriazione

Per svolgere le proprie funzioni la Pubblica Amministrazione dispone di beni, e quei beni non seguono le regole ordinarie della proprietà privata: alcuni non possono essere venduti né usucapiti, altri sì ma solo entro certi limiti. Questo capitolo spiega come sono classificati e con quale procedura la PA può acquisire coattivamente un bene privato quando serve all'interesse generale.

11.1 La classificazione dei beni pubblici

Il codice civile distingue tre categorie, in ordine decrescente di tutela.

• Beni demaniali — appartengono necessariamente allo Stato o agli enti territoriali. Si dividono in demanio necessario, che per sua natura non può che essere pubblico, come il lido del mare, le spiagge, i fiumi, i laghi e le opere di difesa, e demanio accidentale, che è pubblico solo se appartiene a un ente pubblico, come strade, autostrade, aerodromi, immobili di interesse storico e artistico, raccolte dei musei e biblioteche.
• Patrimonio indisponibile — beni destinati a un pubblico servizio, come le foreste, le miniere, le caserme, gli armamenti e gli edifici sede di uffici pubblici con i loro arredi.
• Patrimonio disponibile — tutti gli altri beni dell'ente, soggetti alle regole ordinarie della proprietà privata.

• La tutela dei beni demaniali e del patrimonio indisponibile può essere esercitata dall'amministrazione in via amministrativa, con propri provvedimenti, oltre che con le azioni civilistiche.
• La sdemanializzazione fa perdere al bene la qualità demaniale. Può essere espressa, con un atto formale, oppure tacita, quando emergono comportamenti univoci e concludenti dell'amministrazione incompatibili con la destinazione pubblica: la giurisprudenza la ammette ma con grande rigore, perché il semplice disuso non basta.
• L'uso del bene demaniale da parte di un privato avviene di regola attraverso una concessione, a fronte del pagamento di un canone.

11.2 L'espropriazione per pubblica utilità

È il procedimento con cui la PA acquisisce coattivamente la proprietà di un bene privato per realizzare un'opera di interesse pubblico, corrispondendo al proprietario un indennizzo. La disciplina è contenuta nel testo unico approvato con DPR 8 giugno 2001, n. 327, e trova fondamento costituzionale nell'articolo 42, che ammette l'espropriazione per motivi di interesse generale, salvo indennizzo.

Il procedimento si articola in quattro passaggi:

• Il vincolo preordinato all'esproprio, apposto sull'area con lo strumento urbanistico generale. Ha durata di cinque anni ed è reiterabile, ma la reiterazione richiede una specifica motivazione e comporta un indennizzo.
• La dichiarazione di pubblica utilità, che consegue all'approvazione del progetto dell'opera secondo quanto previsto dalla normativa vigente. Nel provvedimento che comporta la dichiarazione di pubblica utilità può essere stabilito il termine entro il quale deve essere emanato il decreto di esproprio; se il termine non è espressamente indicato, il decreto può essere emanato entro cinque anni dalla data in cui diventa efficace l'atto che dichiara la pubblica utilità. Il termine può essere prorogato, prima della scadenza, per casi di forza maggiore o per altre giustificate ragioni, per un periodo non superiore a due anni.
• La determinazione dell'indennità, provvisoria e poi definitiva, con la possibilità per il proprietario di accettarla o di chiedere la stima di un collegio di tecnici.
• Il decreto di esproprio, che trasferisce la proprietà e va eseguito con l'immissione in possesso entro due anni.

Trappola da quiz · Due istituti sempre chiesti

L'occupazione d'urgenza consente di prendere possesso del bene prima del decreto di esproprio, quando l'avvio dei lavori riveste carattere di urgenza.

La retrocessione è il diritto del proprietario di riottenere il bene: è totale se l'opera non viene realizzata, parziale se restano porzioni non utilizzate.

Mettiti alla prova

Beni demaniali ed espropriazione ricorrono spesso nelle prove degli enti territoriali. Verifica quanto hai memorizzato esercitandoti con i quiz di Ticonsiglio.

Esercitati con i quiz per i concorsi

12. I controlli

Perché l'azione amministrativa resti conforme alla legge non basta che qualcuno possa impugnarla: serve una verifica interna al sistema. I controlli sono gli strumenti con cui l'ordinamento sorveglia atti, attività e organi della PA, e si distinguono per oggetto, momento e parametro di giudizio.

12.1 Le classificazioni

• Per oggetto — sugli atti, per il singolo provvedimento; sull'attività, per la gestione nel complesso; sugli organi, con possibile scioglimento, sospensione o rimozione.
• Per momento — controlli preventivi, che intervengono prima che l'atto acquisti efficacia, e successivi, che intervengono dopo.
• Per parametro — controlli di legittimità, che verificano la conformità alle norme, e di merito, che valutano l'opportunità della scelta. Il controllo di merito è oggi residuale.
• Per posizione dell'organo — controlli interni, svolti dalla stessa amministrazione, ed esterni, affidati a terzi come la Corte dei conti.

Da sapere a memoria · Le tre chiavi di lettura

Preventivo o successivo riguarda il quando; legittimità o merito il parametro; atti, attività o organi l'oggetto.

12.2 I controlli della Corte dei conti

La Corte dei conti è l'organo di controllo esterno per eccellenza, con una posizione garantita dalla Costituzione agli articoli 100 e 103.

• Controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo indicati dalla legge. Se l'atto è legittimo si appone il visto e si registra; altrimenti la Corte lo restituisce. Se il Governo insiste, l'atto è registrato con riserva e la Corte ne informa il Parlamento.
• Controllo successivo sulla gestione del bilancio dello Stato e degli enti pubblici, che valuta efficienza, efficacia ed economicità.
• Giudizio di parificazione del rendiconto generale dello Stato e di quelli regionali.
• Controlli sugli enti locali, affidati alle sezioni regionali, su bilanci preventivi e rendiconti.

12.3 I controlli interni

Introdotti dal d.lgs. 286/1999 e riorganizzati dal d.lgs. 150/2009, sono quattro.

• Regolarità amministrativa e contabile — verifica legittimità e correttezza contabile degli atti.
• Controllo di gestione — verifica il rapporto tra risorse impiegate e risultati ottenuti.
• Valutazione della dirigenza — misura le prestazioni rispetto agli obiettivi assegnati.
• Controllo strategico — verifica l'attuazione degli indirizzi politici da parte della struttura.

13. Le tutele del cittadino

L'ultimo capitolo risponde alla domanda pratica che chiude il percorso: se l'amministrazione sbaglia, che cosa può fare il cittadino. La Costituzione, agli articoli 24 e 113, garantisce che contro gli atti della PA sia sempre ammessa la tutela dei propri diritti e interessi legittimi. Quella tutela può essere chiesta alla stessa amministrazione, con i ricorsi amministrativi, oppure a un giudice; e capire a quale giudice rivolgersi dipende dalla natura della posizione lesa, che è il punto da cui conviene partire.

13.1 Diritto soggettivo e interesse legittimo

È la distinzione da cui dipende a quale giudice rivolgersi. Quando l'amministrazione agisce senza esercitare un potere autoritativo, il privato si trova nella stessa posizione in cui sarebbe di fronte a un altro privato ed è titolare di un diritto soggettivo. Quando invece la PA esercita un potere autoritativo attribuito dalla legge, il privato è normalmente titolare di un interesse legittimo: può pretendere che il potere sia esercitato nel rispetto della legge e delle regole che ne disciplinano l'esercizio. Questa posizione si chiama interesse legittimo ed è una figura propria del diritto amministrativo italiano.

13.2 I ricorsi amministrativi

Prima o in alternativa al giudice, il cittadino può rivolgersi alla stessa amministrazione chiedendole di riesaminare l'atto. Sono i ricorsi amministrativi: costano poco, non richiedono l'assistenza di un avvocato e si propongono con un atto scritto. Se ne distinguono tre, che cambiano a seconda di chi li decide e di quali atti possono colpire.

Trappola da quiz · Alternatività

Il ricorso straordinario al Capo dello Stato e il ricorso al TAR sono alternativi: scelto l'uno, l'altro è precluso.

I controinteressati possono però chiedere la trasposizione in sede giurisdizionale, obbligando il ricorrente a proseguire davanti al TAR.

13.3 I termini davanti al giudice amministrativo

Ogni azione ha un termine di decadenza diverso, e sbagliarlo significa perdere la tutela a prescindere dalle ragioni di merito. Sono fra i dati più chiesti nei quiz.

• 60 giorni dalla notificazione, comunicazione o piena conoscenza: azione di annullamento.
• 180 giorni: azione di accertamento della nullità.
• 1 anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento: azione avverso il silenzio.
• 120 giorni: azione di condanna al risarcimento del danno da lesione di interessi legittimi.
• 30 giorni: rito speciale in materia di accesso.

13.4 I tipi di giurisdizione amministrativa

Il giudice amministrativo non ha sempre gli stessi poteri: l'ampiezza del suo sindacato cambia a seconda della materia. Si distinguono tre tipi di giurisdizione, in ordine crescente di penetrazione.

• Giurisdizione generale di legittimità — riguarda gli interessi legittimi e i tre vizi di legittimità.
• Giurisdizione esclusiva — nelle materie tassativamente indicate dalla legge il giudice amministrativo conosce anche dei diritti soggettivi: fra queste, nei limiti dell'articolo 133 del codice del processo amministrativo, specifiche controversie in materia di pubblici servizi, gli accordi amministrativi e l'urbanistica ed edilizia.
• Giurisdizione di merito — nei casi tassativamente indicati dall'articolo 134 del codice del processo amministrativo il giudice può esercitare poteri più ampi, anche sostitutivi rispetto all'amministrazione; l'esempio principale è il giudizio di ottemperanza.

14. Esercitazioni di autoverifica

Gli esempi che seguono riproducono la struttura tipica dei quesiti a risposta multipla dei concorsi pubblici. Per ciascuno trovi la risposta corretta, la spiegazione del perché le altre sono sbagliate e l'indicazione del meccanismo con cui il distrattore prova a ingannarti. Copri le risposte, scegli, poi controlla: sbagliare qui vale più che rispondere bene per caso.

14.1 Esempi di quiz con la risposta commentata

1Ai sensi dell'articolo 1 della legge 241/1990, l'attività amministrativa è retta dai criteri di:

1. legalità, buon andamento, imparzialità, pubblicità e trasparenza
2. economicità, efficacia, imparzialità, pubblicità e trasparenza
3. economicità, efficacia, imparzialità, proporzionalità e trasparenza

Risposta corretta: B. La risposta esatta riporta i cinque criteri nell'ordine in cui la norma li elenca. L'opzione con la proporzionalità cita un principio realmente applicabile, di derivazione europea, che però nell'elenco dell'articolo 1 non compare. Quella che apre con legalità e buon andamento sposta nell'articolo 1 i principi che stanno invece nell'articolo 97 della Costituzione.

Come non farsi ingannare. Quando una risposta sostituisce un elemento dell'elenco con un principio comunque esistente, l'errore è quasi invisibile. Impara i cinque criteri come una sequenza chiusa.

2Se le disposizioni non prevedono un termine diverso, il procedimento amministrativo deve concludersi entro:

1. 30 giorni
2. 60 giorni
3. 90 giorni

Risposta corretta: A. Il termine residuale è di 30 giorni. I 90 giorni sono il tetto massimo che le singole amministrazioni possono fissare con propri atti, non il termine che si applica in mancanza di previsione. I 60 giorni non corrispondono ad alcun termine dell'articolo 2.

Come non farsi ingannare. I distrattori sono spesso termini veri ma riferiti a un istituto diverso: qui i 90 giorni esistono davvero, solo che rispondono a un'altra domanda.

3Nei procedimenti a istanza di parte, il decorso del termine senza risposta dell'amministrazione:

1. equivale sempre a rigetto della domanda
2. obbliga il privato ad attendere il provvedimento espresso
3. equivale ad accoglimento della domanda, salvo le materie escluse dalla legge

Risposta corretta: C. Opera il silenzio-assenso dell'articolo 20, con l'esclusione delle materie sensibili come ambiente, salute, patrimonio culturale, difesa, pubblica sicurezza, immigrazione, asilo e cittadinanza. Il silenzio-rigetto esiste ma solo in ipotesi tassative, come il ricorso gerarchico e l'accesso documentale. L'opzione che impone di attendere il provvedimento espresso contraddice la funzione stessa dell'istituto.

Come non farsi ingannare. Attenzione alla parola "sempre": una risposta che nega ogni eccezione, in una materia costruita sulle eccezioni, è quasi sempre da scartare.

4Il preavviso di rigetto previsto dall'articolo 10-bis della legge 241/1990:

1. assegna al privato 30 giorni per presentare osservazioni
2. non si applica alle procedure concorsuali
3. si applica a tutti i procedimenti, compresi quelli avviati d'ufficio

Risposta corretta: B. L'istituto è escluso per le procedure concorsuali e per i procedimenti previdenziali e assistenziali gestiti dagli enti previdenziali. Riguarda inoltre i soli procedimenti a istanza di parte, non quelli d'ufficio, e il termine per le osservazioni è di 10 giorni, non 30.

Come non farsi ingannare. Una domanda sola può contenere tre trappole diverse: un'esclusione, un ambito di applicazione e un termine. Verificale una per una invece di fermarti alla prima che ti sembra familiare.

5Quale affermazione distingue correttamente la SCIA dal silenzio-assenso?

1. in entrambi i casi occorre attendere il decorso del termine di legge
2. la SCIA è un provvedimento tacito dell'amministrazione
3. con la SCIA l'attività inizia alla presentazione della segnalazione, con il silenzio-assenso solo dopo il decorso del termine

Risposta corretta: C. La SCIA è un atto del privato e consente l'avvio immediato dell'attività, con controllo successivo entro 60 giorni, che scendono a 30 in materia edilizia. Il silenzio-assenso è invece un provvedimento tacito dell'amministrazione e presuppone che il termine sia trascorso, quindi le altre due opzioni confondono i due istituti.

Come non farsi ingannare. Le domande su due istituti simili si risolvono individuando l'elemento che li separa, non elencandone le somiglianze. Qui l'elemento è il momento in cui l'attività può iniziare.

6Nella conferenza di servizi, la mancata comunicazione della determinazione entro il termine:

1. equivale ad assenso senza condizioni
2. equivale a dissenso e blocca il procedimento
3. vale come assenso solo per le amministrazioni non preposte a interessi sensibili

Risposta corretta: A. La regola vale anche per le amministrazioni preposte alla tutela di interessi sensibili, ed è una delle poche ipotesi in cui il loro silenzio produce un effetto positivo. L'opzione sul dissenso rovescia il meccanismo di semplificazione, quella sulla limitazione agli interessi non sensibili introduce un'eccezione che la norma non prevede.

Come non farsi ingannare. Diffida delle risposte che aggiungono un'eccezione plausibile ma inesistente: sono costruite proprio sul fatto che, in questa materia, il candidato si aspetta sempre un'eccezione.

7L'obbligo di motivazione previsto dall'articolo 3 della legge 241/1990 non si applica:

1. ai provvedimenti favorevoli al destinatario
2. agli atti normativi e a quelli a contenuto generale
3. ai provvedimenti vincolati

Risposta corretta: B. Le uniche esclusioni previste sono gli atti normativi e quelli a contenuto generale. I provvedimenti vincolati vanno motivati come gli altri, così come quelli favorevoli: la motivazione serve a rendere verificabile l'esercizio del potere, non a giustificare un diniego.

Come non farsi ingannare. Il fatto che un vizio formale su un atto vincolato non porti all'annullamento non significa che l'obbligo non esista: sono due piani diversi, e il quiz li mescola volentieri.

8La concessione si distingue dall'autorizzazione perché:

1. attribuisce al privato un diritto nuovo, che prima non possedeva
2. rimuove un limite all'esercizio di un diritto già esistente
3. ha sempre natura vincolata

Risposta corretta: A. La concessione costituisce una posizione giuridica nuova, come nell'uso di un bene demaniale. L'opzione che parla di rimozione di un limite descrive invece l'autorizzazione, che presuppone un diritto già in capo al privato ma in stato di quiescenza. La natura vincolata o discrezionale non è un criterio di distinzione tra le due figure.

Come non farsi ingannare. Nelle coppie di istituti contrapposti il distrattore più efficace è la definizione corretta dell'altro termine della coppia: memorizzale sempre insieme, mai una alla volta.

9Costituisce causa di nullità del provvedimento amministrativo:

1. l'incompetenza relativa
2. l'eccesso di potere
3. il difetto assoluto di attribuzione

Risposta corretta: C. L'articolo 21-septies elenca la mancanza degli elementi essenziali, il difetto assoluto di attribuzione, la violazione o elusione del giudicato e gli altri casi previsti dalla legge. Incompetenza relativa ed eccesso di potere sono invece vizi di legittimità che comportano annullabilità.

Come non farsi ingannare. Ricorda che nel diritto amministrativo la regola è l'annullabilità e la nullità è tassativa: è l'opposto del diritto civile, e su questa inversione si costruiscono molte domande.

10L'annullamento d'ufficio di un provvedimento attributivo di vantaggi economici:

1. va disposto entro diciotto mesi in ogni caso
2. non incontra alcun limite temporale
3. va disposto entro sei mesi, salvo i casi di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato

Risposta corretta: C. Il termine è di sei mesi: è stato ridotto da diciotto a dodici nel 2021 e da dodici a sei dalla legge 182/2025. L'opzione con i diciotto mesi è costruita su un testo previgente. Quella che nega ogni limite ignora la tutela dell'affidamento del destinatario.

Come non farsi ingannare. Quando un termine è stato modificato di recente, il valore vecchio è il distrattore più usato. Sui numeri controlla sempre l'ultima riforma dell'istituto.

11La revoca del provvedimento amministrativo:

1. presuppone l'illegittimità originaria dell'atto
2. produce effetti ex nunc e comporta l'obbligo di indennizzo
3. produce effetti ex tunc e non comporta indennizzo

Risposta corretta: B. La revoca incide su un atto legittimo divenuto inopportuno, quindi opera per il futuro e obbliga a indennizzare i pregiudizi subiti. Gli effetti retroattivi, l'assenza di indennizzo e il presupposto dell'illegittimità appartengono tutti all'annullamento d'ufficio, che è l'istituto da cui sono tratti i due distrattori.

Come non farsi ingannare. Annullamento e revoca sono la coppia con più domande in assoluto: fissa insieme i tre elementi che li separano, cioè presupposto, effetti nel tempo e conseguenze economiche.

12L'accesso civico generalizzato si distingue dall'accesso documentale perché:

1. non richiede la titolarità di un interesse diretto, concreto e attuale
2. consente di ottenere qualunque documento senza limiti
3. è riservato a chi dimostri una posizione giuridica qualificata

Risposta corretta: A. Il FOIA è aperto a chiunque e non richiede motivazione. Incontra però limiti assoluti e limiti relativi, questi ultimi soggetti al test del pregiudizio concreto, che l'opzione sull'accesso illimitato ignora. Quella che richiede una posizione qualificata descrive invece l'accesso documentale della legge 241/1990.

Come non farsi ingannare. Più è ampia la legittimazione, più sono ampi i limiti: se una risposta promette accesso illimitato a chiunque, è sbagliata per costruzione.

13Nel giudizio di responsabilità amministrativo-contabile davanti alla Corte dei conti si risponde:

1. per dolo o colpa, anche lieve
2. per il solo dolo, in ogni caso
3. solo per dolo o colpa grave

Risposta corretta: C. La colpa lieve non è sufficiente, a differenza di quanto accade nella responsabilità civile verso i terzi, da cui è tratto uno dei distrattori. La legge n. 1/2026 ha introdotto una definizione legislativa della colpa grave e specifiche ipotesi nelle quali essa è esclusa, ma resta fermo il principio generale per cui la responsabilità amministrativo-contabile è limitata ai fatti e alle omissioni commessi con dolo o colpa grave.

Come non farsi ingannare. La legge n. 1/2026 ha tipizzato la colpa grave ma non ha cancellato il criterio del dolo o colpa grave: le domande costruite su banche dati più vecchie propongono ancora il vecchio scudo erariale come se fosse la regola.

14I beni del demanio necessario sono:

1. inalienabili e non usucapibili
2. alienabili purché non venga meno la destinazione pubblica
3. soggetti alle regole ordinarie della proprietà privata

Risposta corretta: A. L'opzione sull'alienabilità con vincolo di destinazione descrive il patrimonio indisponibile, quella sulle regole ordinarie il patrimonio disponibile. Il demanio è invece inalienabile, imprescrittibile e non può formare oggetto di diritti a favore di terzi se non nei modi stabiliti dalla legge.

Come non farsi ingannare. Con tre categorie e tre risposte, il quiz assegna a ciascuna opzione il regime di una categoria diversa. Ricostruisci mentalmente la tabella completa prima di scegliere.

15La registrazione con riserva di un atto sottoposto a controllo preventivo della Corte dei conti:

1. sana definitivamente il vizio di legittimità rilevato
2. consente al Governo di dare efficacia all'atto assumendosene la responsabilità politica, con comunicazione al Parlamento
3. impedisce all'atto di produrre effetti fino a nuova pronuncia della Corte

Risposta corretta: B. La riserva supera il rilievo della Corte e sposta la responsabilità sul piano politico, con l'informativa alle Camere. Non blocca l'efficacia dell'atto e non sana alcun vizio, che resta e può essere fatto valere in altre sedi.

Come non farsi ingannare. Le risposte che parlano di sanatoria automatica sono quasi sempre errate: nel diritto amministrativo i vizi si superano con procedure specifiche, non per effetto di un passaggio formale.

Da sapere a memoria · I dieci numeri da sapere a memoria

30 giorni — termine residuale; sospensione massima; accesso documentale; ricorso gerarchico; silenzio tra PA; determinazioni nella conferenza decisoria.

60 giorni — controllo sulla SCIA ordinaria; ricorso al TAR; determinazioni in conferenza per gli interessi sensibili.

90 giorni — termine massimo ordinario del procedimento; ricorso gerarchico; silenzio tra PA per interessi sensibili.

180 giorni — termine eccezionale con DPCM; azione di nullità.

10 giorni — osservazioni dopo il preavviso di rigetto. 20 giorni — pareri; potere sostitutivo per l'indennizzo.

6 mesi — limite all'annullamento d'ufficio di autorizzazioni e vantaggi economici.

120 giorni — ricorso straordinario al Presidente della Repubblica; azione risarcitoria. 1 anno — azione avverso il silenzio.

30 euro al giorno, massimo 2.000 — indennizzo da mero ritardo nei procedimenti sull'attività di impresa.

14.2 Tracce per prove scritte

Le tracce che seguono ricalcano gli argomenti su cui le commissioni tornano più spesso, perché consentono di verificare insieme la conoscenza degli istituti e la capacità di metterli in relazione.

• Il principio di trasparenza: dalla segretezza d'ufficio all'accesso civico generalizzato. Il candidato illustri l'evoluzione normativa e il bilanciamento con il diritto alla riservatezza.
• L'autotutela decisoria: analisi comparativa tra annullamento d'ufficio e revoca, con riferimento ai presupposti, ai limiti temporali e alle conseguenze patrimoniali per il privato.
• Il silenzio della Pubblica Amministrazione: tipologie, effetti e rimedi a tutela del cittadino.
• La motivazione del provvedimento come garanzia di legalità sostanziale e presupposto del diritto di difesa.
• Discrezionalità amministrativa e discrezionalità tecnica: confini della nozione e limiti del sindacato giurisdizionale.
• La partecipazione al procedimento tra funzione difensiva e funzione collaborativa, alla luce dei vizi non invalidanti.

15. Come si affrontano i quiz di diritto amministrativo

Le banche dati dei concorsi ruotano attorno a un numero limitato di nuclei. Conoscere le tecniche con cui le domande sono costruite vale quanto conoscere la materia.

Mettiti alla prova

Il modo migliore per riconoscere le trappole è incontrarle: dopo aver letto questo capitolo, mettiti alla prova con le esercitazioni di Ticonsiglio.

Esercitati ora sui quiz dei concorsi pubblici

15.1 Le cinque trappole ricorrenti

Chi scrive i quiz dispone di un numero limitato di modi per rendere sbagliata una risposta che sembra giusta. Riconoscerli in fase di lettura vale più di un ripasso in extremis.

• I numeri alterati di poco — 30 giorni al posto di 60, 12 mesi al posto di 6. È la tecnica più usata: i termini vanno saputi con precisione.
• Gli elenchi allungati — alla lista dei cinque criteri dell'art. 1 vengono aggiunti proporzionalità o legittimo affidamento. Se una risposta contiene un elemento in più rispetto a quello che ricordi, di solito è la risposta sbagliata.
• Le coppie invertite — annullamento con effetti ex nunc, revoca con effetti ex tunc, autorizzazione che attribuisce un diritto nuovo. Le distinzioni a due termini vanno memorizzate con il loro verso.
• Il "sempre" e il "mai" — le affermazioni assolute sono quasi sempre false: il silenzio-assenso non opera sugli interessi sensibili, il preavviso di rigetto non vale per i concorsi, l'esecutorietà esiste solo nei casi di legge.
• Le norme superate — testi previgenti presentati come vigenti: sull'annullamento d'ufficio il termine è passato da 18 mesi a 12 nel 2021 e a 6 nel 2025. Verifica sempre l'ultima riforma dell'istituto.

15.2 Metodo di risposta

Quando il tempo per domanda è breve, il modo in cui si legge conta quanto ciò che si sa. Cinque accorgimenti che riducono gli errori evitabili.

• Leggi la domanda fino in fondo cercando le negazioni: "non", "salvo", "tranne" ribaltano la risposta.
• Elimina per prime le risposte con affermazioni assolute o elementi estranei alla domanda.
• Se due risposte sembrano dire la stessa cosa con parole diverse, confrontale con attenzione: spesso una delle due contiene un dettaglio che la rende errata.
• Se una risposta è molto più dettagliata delle altre, verificala: può essere quella giusta, ma è anche il posto dove si nascondono i dettagli falsi.
• Con penalità per l'errore, rispondi solo se hai eliminato almeno due opzioni.

16. Glossario dei termini chiave

Le voci raccolte qui sono tutte trattate nei capitoli precedenti: servono per il ripasso dell'ultima ora e per sciogliere rapidamente un termine incontrato in una domanda.