Riassunto - Ordinamento e gestione amministrativa - INPS 1695 Funzionari PECS

Il diritto amministrativo e' il ramo del diritto che disciplina l'organizzazione della pubblica amministrazione e l'attivita' che essa svolge per curare gli interessi della collettivita'. Non regola i rapporti fra privati che decidono liberamente di obbligarsi fra loro, ma il modo in cui un apparato pubblico esercita poteri che gli sono attribuiti dalla legge: accerta fatti, valuta presupposti, adotta decisioni che producono effetti nella sfera giuridica di altri soggetti anche senza il loro consenso. Quando l'Agenzia delle Entrate liquida una dichiarazione e iscrive a ruolo una somma, quando un Comune rilascia o nega un'autorizzazione a un esercizio commerciale, quando l'INPS accerta un'omissione contributiva e ne chiede il pagamento, non c'e' un accordo fra due contraenti: c'e' un apparato che esercita una funzione pubblica secondo regole che gli dicono come deve procedere, quali garanzie deve assicurare e quali limiti non puo' oltrepassare.

Da qui la distinzione classica fra diritto privato e diritto pubblico. Il diritto privato governa rapporti fra soggetti posti su un piano di parita', dove la fonte dell'obbligo e' la volonta' delle parti e ciascuno persegue un interesse proprio: chi compra e chi vende sono uguali davanti al contratto, e nessuno dei due puo' imporre unilateralmente all'altro un effetto giuridico. Il diritto pubblico governa invece i rapporti in cui una delle parti agisce come autorita', perche' e' portatrice di un interesse pubblico che la legge le affida. Questa posizione differenziata non e' un privilegio: e' il rovescio di un vincolo. Proprio perche' la pubblica amministrazione puo' decidere unilateralmente, il suo potere e' interamente fondato sulla legge e da essa delimitato, e la sua azione e' assoggettata a un procedimento, all'obbligo di motivare, al controllo del giudice. Il privato e' libero nei fini, l'amministrazione no: deve perseguire il fine che la norma le assegna e nessun altro.

La linea di confine, va detto subito, non e' netta come la contrapposizione lascerebbe pensare. Le amministrazioni utilizzano correntemente strumenti di diritto privato: assumono con contratti di lavoro, acquistano beni, stipulano convenzioni. Il criterio utile non e' dunque "chi agisce" ma "come agisce": si e' nel diritto amministrativo quando l'apparato esercita un potere autoritativo, si scivola nel diritto privato quando opera con la capacita' negoziale comune a tutti i soggetti dell'ordinamento. Anche in quest'ultimo caso, tuttavia, restano applicabili i vincoli pubblicistici sulla scelta del contraente e sull'uso delle risorse, perche' il denaro impiegato non e' dell'organo che decide.

Il protagonista di questa materia e' la pubblica amministrazione intesa come apparato: non un singolo ufficio, ma l'insieme dei soggetti che l'ordinamento incarica di curare interessi pubblici. Vi rientrano lo Stato con i suoi ministeri, gli enti territoriali (Regioni, Province, Comuni), le autorita' indipendenti, le aziende sanitarie, le universita' e gli enti pubblici dotati di personalita' giuridica propria e di autonomia, istituiti per svolgere una funzione determinata. E' esattamente in questa categoria che si colloca l'Istituto di cui si occupa la dispensa: l'INPS non e' un ufficio dello Stato ne' un'impresa che vende servizi, ma un soggetto distinto, con propri organi e propria struttura, al quale la legge affida la funzione previdenziale e assistenziale. Qualificarlo come ente pubblico non economico, come si fara' nel capitolo successivo, ha senso solo dopo aver capito che cosa significhi appartenere all'apparato amministrativo: significa che l'attivita' con cui l'Istituto cura i propri fini istituzionali verso l'utenza e' attivita' amministrativa, e come tale soggetta ai principi e alle regole del procedimento, indipendentemente dal fatto che l'ente non sia una struttura ministeriale. Cio' vale anche quando singoli atti sono adottati in forme privatistiche, perche' il vincolo di scopo e i principi generali dell'azione amministrativa restano fermi.

Da ricordare per i quiz. Il distrattore piu' frequente lavora proprio sulla soggettivita': viene proposta come corretta l'affermazione che un ente dotato di personalita' giuridica e di autonomia, essendo "separato dallo Stato", sfugge alle regole del diritto amministrativo e opera secondo il diritto comune. E' falso, e la formulazione e' insidiosa perche' la premessa e' vera. L'autonomia riguarda l'organizzazione, non il regime dell'azione: un ente pubblico che esercita una funzione pubblica resta vincolato ai principi dell'attivita' amministrativa, all'obbligo di motivazione, ai termini del procedimento. Una seconda trappola ricorrente inverte la distinzione fondamentale, presentando la posizione di autorita' come una liberta' d'azione piu' ampia di quella del privato: si ricordi che e' vero il contrario, perche' il privato puo' fare tutto cio' che non e' vietato mentre l'amministrazione puo' fare solo cio' che una norma le consente. Infine, si diffidi delle opzioni che identificano il diritto pubblico con "il diritto dello Stato" e il diritto privato con "il diritto dei cittadini": il criterio e' il tipo di rapporto e di potere esercitato, non la qualita' anagrafica dei soggetti coinvolti.

"Ordinamento e gestione amministrativa" e' la materia che, piu' di ogni altra, attraversa entrambe le sezioni della prova. Nella sezione (a) - i brani con parole mancanti - i testi tecnico-giuridici che ti verranno sottoposti sono, con ogni probabilita', pagine di manuale o di normativa sul procedimento amministrativo, sulla trasparenza, sulla protezione dei dati o sul documento informatico. In quei brani le opzioni sbagliate sono costruite apposta per essere grammaticalmente perfette: la frase "il provvedimento adottato in violazione di legge e' ..." accetta senza sforzo sia "nullo" sia "annullabile" sia "inefficace", ma una sola e' giuridicamente esatta. Studiare questa materia per il concorso significa quindi memorizzare non solo i concetti, ma le parole precise con cui il diritto amministrativo li nomina.

Nella sezione (b) - i casi pratici - la stessa materia ritorna sotto forma di scenari operativi: un cittadino chiede di accedere agli atti di un'istruttoria, un'istanza di prestazione resta ferma oltre i termini, un collega ti chiede di consultare la posizione contributiva di un conoscente, un provvedimento gia' notificato si rivela viziato. Qui non ti si chiede di citare l'articolo, ma di riconoscere quale istituto e' in gioco e di scegliere la condotta corretta. La logica premiante e' quasi sempre la stessa: rispetta il procedimento, non aggirarlo; garantisci la partecipazione dell'interessato; motiva; non decidere fuori dalla tua competenza; non trattare dati oltre lo scopo.

Il consiglio metodologico e' di studiare ogni istituto su tre livelli: definizione esatta (per la sezione a), funzione pratica (a cosa serve, perche' il legislatore lo ha previsto), errore tipico (cosa fa sbagliare il candidato o il funzionario). Le pagine che seguono sono organizzate cosi'.

2.1 Natura giuridica e posizione nell'ordinamento

L'INPS e' un ente pubblico non economico. La formula va compresa parola per parola, perche' e' esattamente il tipo di espressione che in sezione (a) viene mutilata di un termine. "Ente pubblico" significa che e' un soggetto distinto dallo Stato-amministrazione, dotato di personalita' giuridica di diritto pubblico e di autonomia organizzativa, ma titolare di funzioni pubbliche e sottoposto al controllo dello Stato. "Non economico" significa che l'ente non svolge attivita' d'impresa e non opera sul mercato per conseguire un profitto: eroga prestazioni istituzionali in attuazione di una funzione pubblicistica, quella della tutela previdenziale e assistenziale. La contrapposizione da tenere a mente e' con l'ente pubblico economico, che invece produce beni o servizi con metodo imprenditoriale.

Questa natura ha conseguenze operative concrete, non solo teoriche. Poiche' l'INPS non e' un'impresa, il rapporto con l'assicurato non e' un rapporto contrattuale: la pensione o l'indennita' non si "comprano" con i contributi come si compra una polizza. Il diritto alla prestazione nasce dalla legge quando ricorrono i presupposti che la legge stabilisce; i contributi sono obbligazioni pubblicistiche, non premi assicurativi negoziati. Ne discende, per esempio, che l'Istituto non puo' liberamente "transigere" sul diritto a una prestazione, e che il funzionario che istruisce una domanda non ha margini di discrezionalita' sul se concederla: verifica i presupposti di legge e, se ci sono, la prestazione e' dovuta.

Un secondo corollario riguarda il regime giuridico degli atti. Molti atti dell'INPS verso l'utenza sono provvedimenti amministrativi in senso proprio (si pensi al provvedimento di accertamento di un'omissione contributiva, o al recupero di un indebito), mentre altri si collocano nell'area dei diritti soggettivi, con conseguenze anche sul giudice competente. In sede concorsuale non e' richiesto padroneggiare il riparto di giurisdizione: e' richiesto sapere che l'attivita' dell'Istituto e' attivita' amministrativa e che, come tale, e' soggetta ai principi e alle regole della legge sul procedimento.

2.2 Funzioni dell'Istituto

Le funzioni dell'INPS si possono ricondurre a quattro grandi aree, ed e' utile impararle in questa forma perche' e' la mappa mentale del lavoro del funzionario PECS - progettare, erogare e controllare i servizi.

• Riscossione e accertamento contributivo: l'Istituto acquisisce i contributi previdenziali dovuti da datori di lavoro, lavoratori autonomi e altri soggetti obbligati, e ne verifica la correttezza. E' l'attivita' che alimenta il sistema e che si traduce, sul piano individuale, nella posizione assicurativa di ciascun lavoratore, cioe' il complesso dei periodi e delle retribuzioni accreditati a suo nome.
• Erogazione delle prestazioni previdenziali: pensioni di vecchiaia, anticipate, di inabilita', ai superstiti, e in generale le prestazioni che presuppongono un rapporto assicurativo e una contribuzione. La logica e' quella della corrispettivita' attenuata: la prestazione presuppone contributi, ma la misura e' determinata dalla legge, non da un contratto.
• Erogazione delle prestazioni a sostegno del reddito e assistenziali: gli ammortizzatori sociali, le indennita' legate alla sospensione o cessazione del lavoro, le prestazioni a tutela della famiglia e della genitorialita', le misure assistenziali finanziate dalla fiscalita' generale, dove il presupposto non e' il contributo versato ma una condizione di bisogno o una situazione tutelata.
• Vigilanza, controllo e contrasto agli illeciti: verifica del corretto adempimento degli obblighi contributivi, controllo sulla permanenza dei requisiti delle prestazioni gia' concesse, recupero delle somme indebitamente erogate. E' l'area in cui il funzionario esercita poteri autoritativi e in cui il rispetto delle garanzie procedimentali diventa piu' delicato.

A queste si aggiunge una funzione trasversale sempre piu' rilevante: l'INPS e' un grande gestore di banche dati pubbliche e un fornitore di informazioni ad altre amministrazioni. Questa funzione spiega perche' la protezione dei dati personali, che trattiamo piu' avanti, non e' un adempimento burocratico ma il cuore della responsabilita' quotidiana di chi lavora sulle posizioni assicurative.

2.3 La vigilanza ministeriale

L'autonomia dell'INPS non e' indipendenza. L'Istituto e' sottoposto alla vigilanza dei ministeri competenti, in primo luogo il Ministero del lavoro e delle politiche sociali per i profili di indirizzo previdenziale, e il Ministero dell'economia e delle finanze per i profili finanziari e di bilancio. Vigilanza significa: approvazione o controllo su atti fondamentali come il bilancio, potere di indirizzo sull'attivita', poteri di verifica e, nei casi estremi previsti dalla legge, poteri sostitutivi o di scioglimento degli organi.

La distinzione lessicale da fissare - tipica domanda da sezione (a) - e' fra vigilanza, indirizzo e gerarchia. Nel rapporto gerarchico, l'organo superiore puo' ordinare al sottoposto come agire nel singolo caso e sostituirsi a lui. Nella vigilanza, invece, l'ente vigilato resta titolare della propria attivita' e il vigilante interviene solo con i poteri che la legge gli attribuisce, tipicamente controllo su atti e verifica dei risultati. L'indirizzo e' la fissazione di obiettivi e criteri generali, non l'ordine puntuale. Non esiste rapporto gerarchico fra ministero e INPS: c'e' vigilanza e indirizzo.

3.1 La logica degli organi

Ogni ente pubblico ha organi che assolvono funzioni tipiche, e sapere quale funzione spetta a ciascuno vale piu' che memorizzarne l'elenco. Le funzioni sono quattro e ricorrono in tutti gli enti:

• Funzione di indirizzo e vigilanza interna: definire le linee strategiche dell'ente, approvare i documenti fondamentali di programmazione, verificare la coerenza dell'azione gestionale con gli obiettivi. E' una funzione di natura politico-amministrativa, non gestionale: chi la esercita decide "cosa" l'ente deve perseguire, non "come" si istruisce la singola pratica.
• Funzione di rappresentanza legale e di impulso: rappresentare l'ente verso l'esterno, presiedere gli organi collegiali, assicurare l'unita' di indirizzo. E' la funzione tipicamente presidenziale.
• Funzione di gestione amministrativa: attuare gli indirizzi attraverso l'organizzazione degli uffici, la gestione delle risorse e l'adozione degli atti di amministrazione. E' la funzione della dirigenza, retta dal principio di distinzione fra indirizzo politico e gestione, per cui agli organi di vertice spettano gli obiettivi e ai dirigenti spetta la responsabilita' esclusiva degli atti di gestione e dei risultati.
• Funzione di controllo contabile e di regolarita' amministrativa: verificare la regolarita' della gestione finanziaria, la correttezza contabile e il rispetto delle norme, con relazioni periodiche agli organi di vertice e agli organi vigilanti. E' la funzione degli organi di revisione e di controllo, che devono essere strutturalmente distinti da chi gestisce, perche' un controllo esercitato da chi ha compiuto l'atto non e' un controllo.

La collegialita' merita una nota lessicale. Un organo e' collegiale quando la volonta' si forma con la deliberazione di piu' componenti secondo regole di convocazione, quorum e votazione; e' monocratico quando la decisione e' imputata a una sola persona fisica. La distinzione conta perche' un atto collegiale adottato senza il quorum prescritto e' viziato: e' un classico esempio di incompetenza o di violazione delle regole di formazione della volonta'.

3.2 Struttura centrale e territoriale

L'organizzazione dell'INPS e' articolata su un livello centrale e su un livello territoriale. Il livello centrale - le direzioni generali di area, le strutture tecniche, le funzioni di staff - svolge compiti di normazione interna, progettazione dei processi, indirizzo operativo, presidio tecnologico e monitoraggio. E' il livello che scrive le circolari e i messaggi, che disegna i servizi telematici, che definisce le regole di lavorazione uniformi su tutto il territorio nazionale. E' precisamente il livello a cui e' funzionale il profilo PECS nella componente "progettazione".

Il livello territoriale si articola in direzioni regionali (o strutture di coordinamento territoriale) e in filiali o strutture di produzione, che rappresentano il fronte operativo: ricevono le domande, istruiscono i procedimenti, adottano i provvedimenti, erogano le prestazioni, gestiscono il rapporto diretto con l'utenza. Le direzioni regionali hanno funzioni di coordinamento, allocazione delle risorse fra le strutture, monitoraggio della produzione e della qualita', e rappresentanza istituzionale nel territorio.

La conseguenza pratica da tenere a mente e' il rapporto fra circolare e provvedimento. La circolare e' un atto interno, con cui l'amministrazione impartisce istruzioni uniformi ai propri uffici sull'interpretazione e l'applicazione delle norme. Non e' una fonte del diritto e non crea obblighi per i cittadini: vincola il funzionario sul piano organizzativo, ma se una circolare fosse in contrasto con la legge, il provvedimento adottato conformandosi ad essa resterebbe illegittimo per violazione di legge. Il funzionario che si accorge di un contrasto non "disapplica" di sua iniziativa: segnala il problema attraverso i canali interni. Questa e' una tipica alternativa corretta in sezione (b).

3.3 Il rapporto con l'utenza e i servizi telematici

L'INPS eroga i propri servizi prevalentemente in modalita' telematica. La domanda di prestazione si presenta in via elettronica attraverso il portale istituzionale, previa identificazione digitale dell'utente, oppure per il tramite di soggetti abilitati: patronati, intermediari, professionisti autorizzati, contact center. La logica di questo assetto e' duplice: da un lato realizza il principio di digitalizzazione dell'azione amministrativa; dall'altro assicura la certezza dell'identita' di chi presenta l'istanza, requisito indispensabile quando in gioco ci sono prestazioni economiche e dati sensibili.

Da questo assetto discende un principio che il candidato deve saper enunciare con precisione: il divieto di richiedere all'utente dati o documenti gia' in possesso della pubblica amministrazione. L'amministrazione deve acquisire d'ufficio le informazioni che essa stessa detiene o che detiene un'altra amministrazione, e puo' chiedere al cittadino soltanto cio' che non e' altrimenti reperibile. Il correlato e' l'uso della dichiarazione sostitutiva: il cittadino attesta stati e fatti sotto la propria responsabilita', e l'amministrazione svolge poi i controlli, anche a campione, sulla veridicita' di quanto dichiarato. Chi dichiara il falso incorre nelle conseguenze previste dalla legge e decade dai benefici eventualmente ottenuti.

Caso applicativo (tipo sezione b). Un cittadino si presenta allo sportello con una domanda di prestazione e allega un certificato rilasciato da un altro ente pubblico. La condotta corretta non e' rifiutare la domanda perche' incompleta, ne' pretendere ulteriore documentazione gia' detenuta da amministrazioni pubbliche: e' acquisire la domanda, verificare d'ufficio le informazioni disponibili nelle banche dati e chiedere all'interessato soltanto gli elementi effettivamente indispensabili e non altrimenti acquisibili. Rifiutare la ricezione di un'istanza e' quasi sempre l'opzione sbagliata: l'istanza si riceve e, se del caso, si chiede l'integrazione o si adotta un provvedimento motivato.

4.1 Il fondamento costituzionale

L'articolo 97 della Costituzione stabilisce che i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialita' dell'amministrazione. Sono i due pilastri, e la loro definizione precisa serve tanto alla sezione (a) quanto al ragionamento sui casi.

Il buon andamento e' l'esigenza che l'azione amministrativa sia efficiente, efficace ed economica: che raggiunga il risultato (efficacia), lo raggiunga senza sprechi di risorse (economicita'), e organizzi i mezzi in modo ottimale (efficienza). Non e' un'esortazione morale: e' un parametro che orienta l'interpretazione delle norme e l'organizzazione del lavoro. Un'istruttoria che duplica controlli gia' effettuati o che chiede al cittadino documenti gia' in possesso dell'ente viola il buon andamento.

L'imparzialita' significa che l'amministrazione deve porsi in posizione di equidistanza rispetto agli interessi coinvolti e non puo' favorire o penalizzare alcuno. Ha una dimensione negativa (divieto di discriminazione, obbligo di astensione in caso di conflitto di interessi) e una positiva (obbligo di considerare tutti gli interessi rilevanti prima di decidere). Il funzionario che tratta la pratica di un familiare, anche se la trattasse correttamente, viola l'imparzialita' come principio, perche' compromette l'apparenza stessa di terzieta'.

Il terzo pilastro, che deriva dal complessivo assetto costituzionale, e' il principio di legalita': l'amministrazione puo' esercitare soltanto i poteri che la legge le attribuisce, nei modi e per i fini che la legge indica. Non esistono poteri impliciti o "di buon senso": se una norma non attribuisce il potere di sospendere un pagamento, il funzionario non puo' sospenderlo perche' gli sembra opportuno. Il principio di legalita' ha un profilo formale (serve una norma attributiva) e un profilo sostanziale (il potere va esercitato per il fine per cui e' stato conferito).

4.2 I principi della legge sul procedimento

La legge 241 del 1990, all'articolo 1, enuncia i criteri che governano l'attivita' amministrativa: essa persegue i fini determinati dalla legge ed e' retta da economicita', efficacia, imparzialita', pubblicita' e trasparenza, oltre che dai principi dell'ordinamento dell'Unione europea. Vale la pena distinguere due termini che i brani a completamento amano confondere: la pubblicita' e' la conoscibilita' degli atti attraverso forme di diffusione; la trasparenza e' qualcosa di piu' ampio, e' l'accessibilita' totale dell'organizzazione e dell'attivita' amministrativa, funzionale al controllo diffuso sul perseguimento delle funzioni pubbliche.

Dai principi dell'ordinamento europeo deriva in particolare la proporzionalita', che va saputa scomporre nei suoi tre passaggi perche' e' esattamente cosi' che viene chiesta: la misura adottata deve essere idonea a raggiungere lo scopo, necessaria nel senso che fra le misure idonee va scelta la meno gravosa per il destinatario, e proporzionata in senso stretto, cioe' il sacrificio imposto non deve essere eccessivo rispetto al risultato. Un esempio calato sul lavoro INPS: di fronte a un'irregolarita' formale sanabile in un'istanza, sospendere l'intera prestazione sarebbe sproporzionato se un invito a regolarizzare raggiungerebbe lo stesso obiettivo.

Sempre dalla legge 241 discende il divieto di aggravamento del procedimento: l'amministrazione non puo' appesantire l'istruttoria con adempimenti ulteriori rispetto a quelli previsti, salvo che sopravvengano esigenze straordinarie e motivate. E' il principio che vieta la richiesta di documenti superflui o la moltiplicazione dei passaggi interni.

5.1 Nozione e fasi

Il procedimento amministrativo e' la sequenza ordinata di atti e attivita' fra loro collegati e finalizzati all'adozione di un provvedimento finale. La definizione contiene due elementi che vanno saputi entrambi: si tratta di una pluralita' di atti, e questi atti sono funzionalmente collegati a un esito. Distinguilo con nettezza dal provvedimento, che e' l'atto conclusivo, unilaterale e autoritativo, con cui l'amministrazione dispone sulla situazione giuridica del destinatario. Il procedimento e' il percorso, il provvedimento e' l'approdo.

Le fasi sono tradizionalmente quattro:

• Iniziativa: il procedimento si apre o su istanza di parte - come la quasi totalita' dei procedimenti di prestazione INPS, che nascono dalla domanda dell'assicurato - oppure d'ufficio, quando e' l'amministrazione a doverlo avviare, come nei procedimenti di accertamento contributivo o di recupero di un indebito.
• Istruttoria: e' la fase di acquisizione e valutazione dei fatti. Il responsabile accerta d'ufficio i presupposti, acquisisce documenti e informazioni, dispone eventuali accertamenti tecnici, raccoglie i pareri e le valutazioni tecniche eventualmente necessari, e riceve gli apporti dei soggetti partecipanti. E' la fase in cui si gioca la correttezza sostanziale della decisione.
• Decisoria: l'organo competente valuta gli esiti dell'istruttoria e adotta il provvedimento finale, che deve essere motivato.
• Integrativa dell'efficacia: quando prevista, e' la fase in cui il provvedimento gia' perfetto acquista efficacia, tipicamente con la comunicazione al destinatario nei provvedimenti che limitano la sua sfera giuridica. Va tenuta distinta dalla validita': un atto puo' essere valido (conforme alle norme) ma non ancora efficace (non idoneo a produrre effetti), e viceversa un atto illegittimo puo' essere efficace finche' non viene rimosso.

5.2 Il responsabile del procedimento

Per ogni procedimento l'amministrazione deve individuare l'unita' organizzativa responsabile e, al suo interno, la persona fisica responsabile del procedimento. Fino all'individuazione espressa, la responsabilita' e' del dirigente dell'unita' competente. La ragione dell'istituto e' rendere il procedimento personalmente riferibile a qualcuno: il cittadino deve sapere chi sta trattando la sua pratica e a chi rivolgersi.

I compiti del responsabile del procedimento sono sostanziali, non nominali: valuta le condizioni di ammissibilita' dell'istanza, i requisiti di legittimazione e i presupposti rilevanti; accerta d'ufficio i fatti e adotta ogni misura istruttoria utile; puo' chiedere il rilascio di dichiarazioni e la rettifica di dichiarazioni o istanze erronee o incomplete; cura le comunicazioni e la partecipazione; e infine, se non e' lui competente ad adottare il provvedimento finale, trasmette gli atti all'organo competente con la propria proposta.

Attenzione a un punto che genera errori: il responsabile del procedimento non coincide necessariamente con chi firma il provvedimento. Sono due ruoli distinti che possono cumularsi nella stessa persona ma spesso non lo fanno. Chi adotta il provvedimento non e' vincolato in modo automatico alla proposta del responsabile, ma se se ne discosta deve darne conto nella motivazione.

5.3 Obbligo di provvedere e termini di conclusione

Quando il procedimento consegue obbligatoriamente a un'istanza, oppure deve essere iniziato d'ufficio, l'amministrazione ha il dovere di concluderlo con un provvedimento espresso entro il termine stabilito. E' una delle regole piu' importanti dell'intera materia, perche' ribalta l'idea che il silenzio dell'amministrazione sia una risposta legittima: il silenzio-inadempimento e' una violazione, non una decisione.

Sul meccanismo dei termini, quello che devi saper spiegare e' la struttura, non i numeri: la legge fissa un termine generale residuale che si applica quando non e' previsto nulla di diverso; le singole amministrazioni possono individuare, con propri atti, termini diversi per i procedimenti di loro competenza, entro i limiti massimi che la legge consente e con l'onere di motivare i termini piu' lunghi. I termini decorrono dal ricevimento della domanda nei procedimenti a istanza di parte e dall'inizio d'ufficio negli altri. La legge prevede inoltre ipotesi tassative di sospensione del termine, tipicamente per l'acquisizione di informazioni o certificazioni non gia' in possesso dell'amministrazione. La sospensione e' cosa diversa dall'interruzione: sospendere significa fermare il decorso, che poi riprende sommandosi al tempo gia' maturato.

La violazione dei termini produce conseguenze su tre piani: sul piano della responsabilita' dirigenziale e disciplinare di chi vi ha dato causa; sul piano del risarcimento del danno ingiusto cagionato dall'inosservanza dolosa o colposa del termine, che e' danno da ritardo autonomamente risarcibile; sul piano dei rimedi dell'interessato, che puo' attivare i poteri sostitutivi previsti dall'ordinamento interno dell'ente. La regola da fissare e' che la scadenza del termine non fa venir meno il dovere di provvedere: l'amministrazione resta obbligata a concludere.

5.4 La comunicazione di avvio e la partecipazione

L'avvio del procedimento va comunicato ai soggetti nei cui confronti il provvedimento finale e' destinato a produrre effetti diretti, a quelli che per legge devono intervenire e, se individuati o facilmente individuabili, ai soggetti diversi dai diretti destinatari cui possa derivare un pregiudizio. La comunicazione deve indicare almeno l'amministrazione competente, l'oggetto del procedimento, l'ufficio e la persona responsabile, l'ufficio dove prendere visione degli atti, e - per i procedimenti a istanza di parte - gli elementi relativi ai termini e ai rimedi contro l'inerzia. La comunicazione puo' essere omessa solo per ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerita', che devono essere motivate.

La partecipazione e' il diritto dei soggetti coinvolti di prendere visione degli atti del procedimento e di presentare memorie scritte e documenti, che l'amministrazione ha l'obbligo di valutare quando siano pertinenti all'oggetto del procedimento. Va colta la sfumatura lessicale: l'obbligo e' di valutare, non di accogliere. Il partecipante non ha diritto a ottenere ragione, ha diritto a essere considerato; e la valutazione deve emergere dalla motivazione del provvedimento.

Nei procedimenti a istanza di parte, prima di adottare un provvedimento negativo, il responsabile deve comunicare tempestivamente all'istante i motivi che ostano all'accoglimento della domanda - il cosiddetto preavviso di rigetto. L'interessato ha allora la facolta' di presentare osservazioni, eventualmente corredate da documenti, entro il termine assegnato; la comunicazione sospende i termini per concludere il procedimento, che ricominciano a decorrere dieci giorni dopo la presentazione delle osservazioni o dalla scadenza del termine per presentarle. Se le osservazioni non vengono accolte, il provvedimento finale deve darne ragione nella motivazione. E' l'istituto piu' rilevante in concreto per il lavoro INPS, perche' precede il diniego di prestazione.

5.5 La motivazione

Ogni provvedimento amministrativo deve essere motivato, con l'indicazione dei presupposti di fatto e delle ragioni giuridiche che ne hanno determinato la decisione, in relazione alle risultanze dell'istruttoria. La motivazione non e' un abbellimento: e' l'elemento che rende il provvedimento controllabile, dall'interessato e dal giudice, ed e' cio' che consente di verificare se il potere e' stato esercitato per il fine per cui e' stato attribuito.

Due precisazioni tecniche. La prima: e' ammessa la motivazione per relationem, cioe' il rinvio a un altro atto (per esempio un parere o una relazione istruttoria), a condizione che quell'atto sia indicato e reso disponibile all'interessato insieme alla comunicazione del provvedimento. La seconda: la motivazione non e' richiesta per gli atti normativi e per quelli a contenuto generale, perche' in quei casi manca un destinatario determinato la cui posizione debba essere ponderata.

Il difetto di motivazione e' uno dei vizi piu' frequenti nella pratica: un diniego che si limita a dire "domanda respinta per mancanza dei requisiti", senza specificare quale requisito manchi e sulla base di quali fatti, e' un provvedimento illegittimo anche se la decisione fosse nel merito corretta.

5.6 L'accesso agli atti

L'accesso documentale disciplinato dalla legge 241 e' il diritto di prendere visione ed estrarre copia di documenti amministrativi, riconosciuto ai soggetti che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente a una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento richiesto. I tre aggettivi vanno imparati insieme perche' definiscono la legittimazione: diretto significa personale, non di terzi; concreto significa effettivo, non ipotetico; attuale significa presente al momento della richiesta.

Il punto che genera piu' errori: l'accesso documentale non e' un controllo generalizzato sull'operato dell'amministrazione. Non sono ammissibili istanze preordinate a un controllo diffuso: per quello esiste l'accesso civico generalizzato, di cui diremo. L'accesso documentale serve a difendere una propria posizione giuridica.

Il diritto e' escluso nei casi previsti dalla legge, che riguardano essenzialmente il segreto di Stato, i procedimenti tributari, l'attivita' diretta all'emanazione di atti normativi e generali, e i procedimenti selettivi rispetto ai documenti contenenti informazioni psicoattitudinali su terzi. Le amministrazioni possono inoltre individuare categorie di documenti sottratti all'accesso a tutela di interessi qualificati. Quando l'accesso e' negato, differito o limitato, il provvedimento deve essere motivato e sono aperti i rimedi di tutela.

Caso applicativo (tipo sezione b). Un lavoratore chiede di accedere al verbale di accertamento ispettivo relativo alla propria posizione contributiva presso l'ex datore di lavoro, per predisporre un ricorso. Il verbale contiene anche dati di altri lavoratori. La condotta corretta non e' negare in blocco l'accesso a tutela della riservatezza dei terzi, ne' consegnare il documento integrale: e' consentire l'accesso limitatamente alle parti che riguardano la posizione del richiedente, oscurando i dati riferiti ad altri, dandone conto in un atto motivato. Il criterio generale e' il bilanciamento: si accorda l'accesso nella misura strettamente necessaria a curare la propria situazione giuridica.

6.1 Elementi del provvedimento

Gli elementi essenziali del provvedimento sono il soggetto (l'organo competente che lo adotta), l'oggetto (la situazione o il bene su cui incide, che deve essere determinato o determinabile, possibile e lecito), il contenuto (cio' che l'atto dispone), la forma (di regola scritta), la finalita' o causa (l'interesse pubblico che l'atto persegue, che deve coincidere con quello per cui il potere e' stato attribuito) e la motivazione. A questi si affiancano elementi accidentali, come il termine, la condizione e l'onere, apponibili quando compatibili con la natura del provvedimento.

I caratteri tipici del provvedimento sono l'autoritativita' - la capacita' di incidere unilateralmente sulle situazioni giuridiche del destinatario, anche senza il suo consenso - l'esecutorieta', cioe' la possibilita' per l'amministrazione di portarlo a esecuzione coattivamente nei casi e nei modi previsti dalla legge, e la tipicita', per cui i provvedimenti sono soltanto quelli che la legge prevede, con gli effetti che la legge stabilisce.

6.2 Nullita' e annullabilita'

Questa e' la distinzione che in sezione (a) viene chiesta piu' spesso, e va tenuta rigorosamente separata.

Il provvedimento e' nullo quando manca degli elementi essenziali, quando e' viziato da difetto assoluto di attribuzione, quando e' stato adottato in violazione o elusione del giudicato, e negli altri casi espressamente previsti dalla legge. La nullita' e' la patologia piu' grave: l'atto nullo non produce effetti, il vizio e' in linea di principio insanabile, e non e' soggetto ai brevi termini di impugnazione tipici dell'annullabilita'. Il difetto assoluto di attribuzione - detto anche carenza di potere - ricorre quando l'amministrazione esercita un potere che l'ordinamento non le ha proprio conferito: non e' un errore nell'esercizio del potere, e' l'assenza del potere.

Il provvedimento e' invece annullabile quando e' adottato in violazione di legge, oppure e' viziato da eccesso di potere o da incompetenza. Sono i tre vizi di legittimita', da conoscere a memoria nell'ordine e nella formulazione:

• La violazione di legge e' il contrasto diretto fra il provvedimento e una norma di legge o di regolamento, sia essa sostanziale o procedimentale. Rientrano qui il difetto di motivazione, l'omessa comunicazione di avvio, il mancato preavviso di rigetto.
• L'incompetenza - nella forma relativa, che genera annullabilita' - ricorre quando l'atto e' adottato da un organo diverso da quello competente, ma appartenente alla stessa amministrazione e allo stesso plesso di attribuzioni. Se invece manca radicalmente il potere si ricade nella nullita' per difetto assoluto di attribuzione, che alcuni chiamano incompetenza assoluta.
• L'eccesso di potere e' il vizio della funzione: il potere esiste ed e' esercitato dall'organo giusto, ma viene sviato dal fine per cui era stato conferito, o esercitato in modo illogico o contraddittorio. Poiche' e' un vizio che sta nella psicologia della decisione, si accerta attraverso figure sintomatiche: lo sviamento di potere, il travisamento dei fatti, la contraddittorieta' fra piu' atti, la disparita' di trattamento fra situazioni identiche, la manifesta illogicita', il difetto di istruttoria.

Va infine ricordata la regola sui vizi formali e procedimentali non invalidanti: il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti non e' annullabile quando, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso. E' la logica del "risultato": se l'esito era comunque obbligato, annullare per un vizio formale sarebbe un inutile dispendio. Attenzione pero': la regola opera sui provvedimenti vincolati, non su quelli discrezionali, dove la partecipazione avrebbe potuto cambiare l'esito.

6.3 L'autotutela: annullamento d'ufficio e revoca

Per autotutela si intende il potere dell'amministrazione di riesaminare i propri atti e, ricorrendone i presupposti, di rimuoverli o modificarli senza dover ricorrere al giudice. I due istituti principali vanno distinti con cura, perche' la sezione (a) li scambia volentieri.

L'annullamento d'ufficio ha per presupposto l'illegittimita' del provvedimento. Non basta pero' che l'atto sia illegittimo: occorre anche che sussistano ragioni di interesse pubblico attuali e concrete all'eliminazione, che l'annullamento intervenga entro un termine ragionevole, e che si tenga conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, cioe' dell'affidamento che si e' consolidato. Per i provvedimenti attributivi di vantaggi economici la legge circoscrive il potere entro limiti temporali stringenti. L'annullamento ha efficacia retroattiva: elimina l'atto e i suoi effetti fin dall'origine.

La revoca ha invece per presupposto ragioni di opportunita', non di legittimita'. Si revoca un provvedimento legittimo perche' sono mutati i presupposti di fatto, perche' sopravvengono nuovi motivi di interesse pubblico, o perche' l'amministrazione rivaluta l'interesse pubblico originario. La revoca opera ex nunc, cioe' determina la semplice inidoneita' dell'atto a produrre ulteriori effetti, lasciando fermi quelli gia' prodotti; e se comporta pregiudizi per i soggetti interessati, l'amministrazione ha l'obbligo di indennizzarli. Questa e' la coppia da memorizzare in blocco: annullamento = illegittimita' + retroattivo + nessun indennizzo; revoca = inopportunita' + non retroattiva + indennizzo.

Accanto a questi si collocano istituti minori ma nominabili: la convalida, con cui l'amministrazione sana un vizio del proprio atto mantenendone gli effetti, ammessa entro un termine ragionevole e in presenza di ragioni di interesse pubblico; la sospensione, che congela temporaneamente l'efficacia dell'atto in attesa del riesame; la rettifica, che corregge errori materiali senza incidere sul contenuto dispositivo.

Caso applicativo (tipo sezione b). Ci si accorge che una prestazione e' stata concessa sulla base di un errore dell'ufficio nel calcolo dei requisiti, e che l'interessato la percepisce da tempo in buona fede. La condotta corretta non e' interrompere il pagamento con effetto immediato senza formalita', ne' lasciare tutto com'e' per evitare contenziosi. E': avviare un procedimento di riesame in autotutela, comunicandone l'avvio all'interessato, consentirgli di partecipare, valutare l'affidamento maturato e il tempo trascorso, e concludere con un provvedimento motivato che dia conto sia dell'illegittimita' sia delle ragioni di interesse pubblico all'annullamento. L'eventuale recupero delle somme segue le regole proprie dell'indebito previdenziale, che tutelano in vario modo il percettore in buona fede.

7.1 L'impianto della legge 190 del 2012

La legge 190 del 2012 ha introdotto un sistema di prevenzione della corruzione, e la parola prevenzione e' la chiave: l'impianto non e' repressivo - quello resta al diritto penale - ma organizzativo. L'idea di fondo e' che la corruzione si combatta riducendo le occasioni di maladministration, cioe' di uso della funzione pubblica per fini privati, anche quando non integra reato.

Gli strumenti sono essenzialmente questi:

• Il piano di prevenzione della corruzione e della trasparenza, oggi confluito nella sezione dedicata del piano integrato di attivita' e organizzazione. E' il documento con cui ciascuna amministrazione mappa i propri processi, valuta il rischio corruttivo di ciascuno e individua le misure di trattamento. Non e' un adempimento formale: e' un'analisi del rischio calata sulla realta' dell'ente.
• Il responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza, figura di norma dirigenziale, che predispone il piano, ne verifica l'attuazione, propone modifiche e riferisce agli organi di vertice. Gode di garanzie di indipendenza proprio perche' deve poter segnalare criticita' interne.
• La rotazione del personale addetto alle aree a maggior rischio, che spezza la stabilita' delle relazioni che favorisce gli accordi illeciti, con l'avvertenza che va bilanciata con l'esigenza di continuita' e di competenza tecnica.
• La tutela del dipendente che segnala illeciti - il whistleblowing - fondata sulla riservatezza dell'identita' del segnalante e sul divieto di misure ritorsive nei suoi confronti. La protezione opera se la segnalazione riguarda violazioni di cui il segnalante sia venuto a conoscenza in ragione del proprio contesto lavorativo.
• La disciplina dell'inconferibilita' e incompatibilita' di incarichi, che impedisce di attribuire incarichi a chi si trovi in situazioni che ne compromettano l'imparzialita', e la disciplina del conflitto di interessi, con il connesso obbligo di astensione.

7.2 Gli obblighi di pubblicazione e l'accesso civico

Il decreto legislativo 33 del 2013 disciplina gli obblighi di pubblicazione sui siti istituzionali, nella sezione "Amministrazione trasparente", di dati e documenti relativi all'organizzazione, ai titolari di incarichi, ai bandi, ai pagamenti, ai servizi erogati. La pubblicazione e' il canale proattivo della trasparenza: l'amministrazione mette a disposizione senza che nessuno chieda.

Accanto ad essa esistono due strumenti reattivi, che il candidato deve saper distinguere con precisione chirurgica perche' e' una delle domande piu' frequenti in assoluto.

• L'accesso civico semplice e' il diritto di chiunque di chiedere la pubblicazione di documenti, informazioni o dati che l'amministrazione avrebbe dovuto pubblicare e non ha pubblicato. Ha come oggetto solo dati soggetti a obbligo di pubblicazione, non richiede alcuna motivazione ne' alcun interesse, e come rimedio produce la pubblicazione del dato e la sua trasmissione al richiedente.
• L'accesso civico generalizzato e' il diritto di chiunque di accedere a dati e documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione obbligatoria. E' lo strumento che realizza il controllo diffuso sull'operato pubblico: non richiede motivazione ne' interesse qualificato, ma incontra limiti a tutela di interessi pubblici (sicurezza, difesa, relazioni internazionali, politica economica e finanziaria, indagini, regolare svolgimento di attivita' ispettive) e di interessi privati (protezione dei dati personali, liberta' e segretezza della corrispondenza, interessi economici e commerciali).

Il criterio di distinzione con l'accesso documentale della legge 241 e' netto e va enunciato cosi': l'accesso documentale richiede un interesse diretto, concreto e attuale collegato a una posizione giuridica da tutelare, e ha una portata potenzialmente piu' intensa perche' serve alla difesa; l'accesso civico generalizzato non richiede alcun interesse ma incontra limiti piu' ampi ed e' escluso quando la conoscenza pregiudicherebbe gli interessi tutelati. Non sono strumenti alternativi in senso escludente: il richiedente puo' scegliere, e l'amministrazione deve trattare l'istanza secondo la disciplina invocata, senza convertirla d'ufficio.

Nel procedimento di accesso civico generalizzato, se sono individuati controinteressati - soggetti che potrebbero subire un pregiudizio dalla divulgazione - l'amministrazione deve comunicare loro la richiesta e consentire di presentare opposizione motivata prima di decidere. L'opposizione non vincola: l'amministrazione decide comunque, bilanciando.

8.1 Nozioni e ruoli

Il dato personale e' qualsiasi informazione riguardante una persona fisica identificata o identificabile. Il trattamento e' qualunque operazione compiuta su dati personali: raccolta, registrazione, consultazione, uso, comunicazione, conservazione, cancellazione. Sono definizioni volutamente amplissime, e l'implicazione operativa e' che anche la semplice consultazione di una posizione a video e' un trattamento, soggetto come tale a tutte le regole.

I ruoli sono tre e vanno tenuti distinti:

• Il titolare del trattamento e' il soggetto che determina le finalita' e i mezzi del trattamento. Per i dati trattati nell'esercizio delle sue funzioni istituzionali, il titolare e' l'INPS come ente, non il singolo funzionario.
• Il responsabile del trattamento e' il soggetto esterno che tratta dati per conto del titolare, sulla base di un atto giuridico che ne definisce oggetto, durata, natura, finalita' e obblighi. Tipicamente un fornitore di servizi informatici.
• Il responsabile della protezione dei dati - il DPO - e' una figura obbligatoria per le pubbliche amministrazioni, con compiti di consulenza, sorveglianza sull'osservanza della normativa, cooperazione con l'autorita' di controllo e ruolo di punto di contatto. Non e' il titolare e non decide i trattamenti: informa, sorveglia e assiste.

Il funzionario che consulta le banche dati non e' nessuno di questi: e' una persona autorizzata al trattamento, che opera sotto l'autorita' del titolare e secondo le istruzioni ricevute. Questa e' l'espressione esatta da ricordare, e da essa discende la regola fondamentale della condotta quotidiana: si accede ai dati soltanto per le finalita' istituzionali e nei limiti delle istruzioni impartite.

8.2 I principi del trattamento

Il regolamento europeo elenca i principi applicabili al trattamento, che vanno saputi nominare correttamente:

• Liceita', correttezza e trasparenza: il trattamento deve fondarsi su una base giuridica valida ed essere conoscibile per l'interessato. Per il trattamento svolto dall'INPS la base giuridica non e' di regola il consenso, ma l'adempimento di un obbligo legale o l'esecuzione di un compito di interesse pubblico o connesso all'esercizio di pubblici poteri. Chiedere il consenso quando la base e' l'obbligo di legge e' un errore concettuale: darebbe all'interessato un potere di revoca che il compito pubblico non tollera.
• Limitazione della finalita': i dati sono raccolti per finalita' determinate, esplicite e legittime, e non possono essere ulteriormente trattati in modo incompatibile con quelle finalita'.
• Minimizzazione: i dati trattati devono essere adeguati, pertinenti e limitati a quanto necessario rispetto alle finalita'. E' il principio che vieta di raccogliere "per sicurezza" piu' informazioni di quelle che servono.
• Esattezza: i dati devono essere esatti e, se necessario, aggiornati, con l'obbligo di adottare misure per cancellare o rettificare tempestivamente quelli inesatti. In una posizione assicurativa questo principio ha un peso enorme, perche' un dato contributivo errato produce direttamente un calcolo di prestazione errato.
• Limitazione della conservazione: i dati vanno conservati in forma che consenta l'identificazione per un arco di tempo non superiore al conseguimento delle finalita'.
• Integrita' e riservatezza: il trattamento deve garantire adeguata sicurezza, compresa la protezione da trattamenti non autorizzati o illeciti e da perdita o distruzione accidentale, mediante misure tecniche e organizzative adeguate.

A questi si aggiunge il principio di responsabilizzazione - accountability - per cui il titolare non deve solo rispettare i principi, ma essere in grado di dimostrare di averli rispettati. E' il rovesciamento della logica autorizzatoria precedente: non si chiedono permessi preventivi, si progettano trattamenti conformi e se ne documenta la conformita'.

Sul piano dei dati piu' delicati, il regolamento individua categorie particolari di dati - fra cui quelli relativi alla salute - il cui trattamento e' vietato salvo che ricorra una delle condizioni di liceita' espressamente previste, fra le quali rientra il trattamento necessario per assolvere obblighi ed esercitare diritti in materia di protezione sociale e sicurezza sociale. E' precisamente questa la base che consente all'INPS di trattare i dati sanitari nei procedimenti di invalidita' e nelle prestazioni a tutela della salute. Il fatto che il trattamento sia lecito non attenua pero' gli obblighi di minimizzazione e sicurezza: al contrario, li rende piu' stringenti.

Caso applicativo (tipo sezione b). Un collega di un altro ufficio ti chiede di verificare l'estratto contributivo di una persona che non e' oggetto di alcuna pratica assegnata ne' a te ne' a lui, spiegando che si tratta di un favore per un conoscente. La condotta corretta e' rifiutare l'accesso e, se opportuno, segnalare la richiesta secondo le procedure interne. La ragione tecnica non e' generica riservatezza: e' che l'accesso sarebbe privo di base giuridica, estraneo alla finalita' istituzionale e in violazione delle istruzioni ricevute dal titolare. Ogni consultazione lascia traccia nei log di accesso, e l'accesso abusivo espone a responsabilita' disciplinare, erariale e potenzialmente penale. La circostanza che i dati non vengano poi divulgati e' irrilevante: la consultazione e' gia' di per se' un trattamento illecito.

9.1 Documento informatico e firme elettroniche

Il Codice dell'amministrazione digitale, decreto legislativo 82 del 2005, definisce il documento informatico come il documento elettronico che contiene la rappresentazione di atti, fatti o dati giuridicamente rilevanti. La sua idoneita' a soddisfare il requisito della forma scritta e il suo valore probatorio dipendono dalle caratteristiche di qualita', sicurezza, integrita' e immodificabilita' e, soprattutto, dal tipo di firma apposta.

Le firme elettroniche formano una scala di affidabilita' crescente, ed e' la scala che va saputa in ordine:

• La firma elettronica semplice e' l'insieme dei dati in forma elettronica connessi o associati logicamente ad altri dati elettronici e utilizzati dal firmatario per firmare. E' la nozione piu' ampia e meno strutturata; il suo valore probatorio e' liberamente valutabile dal giudice in considerazione delle caratteristiche di sicurezza, integrita' e immodificabilita' del documento.
• La firma elettronica avanzata soddisfa requisiti ulteriori: e' connessa unicamente al firmatario, e' idonea a identificarlo, e' creata con mezzi su cui il firmatario conserva un controllo esclusivo, ed e' collegata ai dati sottoscritti in modo da consentire di rilevare ogni successiva modifica.
• La firma elettronica qualificata e' una firma avanzata creata da un dispositivo qualificato per la creazione della firma e basata su un certificato qualificato rilasciato da un prestatore di servizi fiduciari qualificato. La firma digitale e' una particolare specie di firma qualificata, basata su un sistema di chiavi crittografiche correlate, una pubblica e una privata.

La differenza pratica sta nell'efficacia: il documento informatico sottoscritto con firma qualificata o digitale ha, di regola, l'efficacia probatoria della scrittura privata, con l'utilizzo del dispositivo che si presume riconducibile al titolare salvo prova contraria. Le firme di livello inferiore hanno efficacia rimessa alla valutazione del giudice.

Il CAD disciplina anche le copie: la copia informatica di documento analogico e il duplicato informatico hanno pieno valore alle condizioni previste, tipicamente l'attestazione di conformita' da parte di un pubblico ufficiale o l'apposizione di firma da parte del soggetto abilitato.

9.2 Identita' digitale, domicilio digitale, PEC

L'accesso ai servizi in rete delle pubbliche amministrazioni avviene tramite identita' digitale, cioe' attraverso sistemi che assicurano l'identificazione dell'utente con livelli di sicurezza graduati. L'identita' digitale non e' una firma: identifica chi accede, non sottoscrive un documento. E' una confusione frequente che vale la pena disinnescare, anche perche' e' un'ottima esca per le opzioni sbagliate della sezione (a).

Il domicilio digitale e' l'indirizzo elettronico eletto presso un servizio di posta elettronica certificata o un servizio elettronico di recapito certificato qualificato, valido ai fini delle comunicazioni elettroniche aventi valore legale. La funzione e' quella di individuare il luogo virtuale dove il cittadino o l'impresa possono essere raggiunti validamente. La posta elettronica certificata e' lo strumento tecnico che assicura, attraverso ricevute opponibili ai terzi, la prova dell'invio e della consegna del messaggio, con data e ora certe.

Anche qui la distinzione lessicale conta: la PEC certifica invio e consegna, non il contenuto ne' l'identita' del sottoscrittore del documento allegato. Un documento privo di firma inviato via PEC resta un documento non firmato; la PEC gli garantisce solo la certezza del recapito.

Il CAD stabilisce inoltre alcuni principi organizzativi che sono, in sostanza, i principi del buon andamento tradotti in digitale: il diritto all'uso delle tecnologie nei rapporti con le amministrazioni; l'obbligo di rendere disponibili i servizi in via telematica; il principio digital first, per cui il canale digitale e' quello ordinario; l'interoperabilita' dei sistemi e la fruibilita' dei dati fra amministrazioni, che e' il fondamento tecnico del divieto di richiedere al cittadino dati gia' detenuti dal settore pubblico.

9.3 Conservazione

La conservazione e' il processo che assicura nel tempo l'autenticita', integrita', affidabilita', leggibilita' e reperibilita' dei documenti informatici. Questi cinque aggettivi sono la definizione tecnica ed e' bene impararli in blocco. La conservazione non e' un semplice archiviare file: e' un sistema regolato, con un responsabile del servizio di conservazione, procedure documentate e strumenti che garantiscono che un documento prodotto oggi sia ancora leggibile e giuridicamente valido fra molti anni. Per un ente come l'INPS, i cui atti producono effetti su archi temporali di decenni - si pensi a un versamento contributivo che rilevera' al momento della pensione - la conservazione e' un presidio essenziale, non un adempimento accessorio.

10.1 Le forme di responsabilita'

Il dipendente pubblico e' esposto a piu' forme di responsabilita', che possono concorrere fra loro per il medesimo fatto. Il candidato deve saperle distinguere per presupposto, soggetto che le fa valere e conseguenza.

• La responsabilita' penale deriva dalla commissione di un reato e ha carattere strettamente personale. Nel settore pubblico rilevano in particolare i reati contro la pubblica amministrazione, fra cui il peculato, la corruzione, l'abuso d'ufficio nelle forme previste dalla legge, la rivelazione di segreti d'ufficio. E' accertata dal giudice penale.
• La responsabilita' civile e' l'obbligo di risarcire il danno ingiustamente cagionato a terzi. Nel rapporto con i cittadini opera il meccanismo per cui l'amministrazione risponde del danno cagionato dai propri dipendenti, salva la successiva rivalsa nei confronti del dipendente nei casi previsti.
• La responsabilita' amministrativo-contabile - detta anche erariale - e' la responsabilita' per il danno patrimoniale cagionato all'amministrazione di appartenenza o ad altra amministrazione. E' accertata dalla Corte dei conti; presuppone la violazione di obblighi di servizio, il danno, il nesso causale e l'elemento soggettivo, che deve consistere in dolo o colpa grave - la colpa lieve non basta, ed e' una nozione da ricordare con precisione. La responsabilita' e' inoltre personale e di regola parziaria, cioe' ciascuno risponde per la parte che vi ha preso, salvo i casi di dolo in cui opera la solidarieta'.
• La responsabilita' disciplinare deriva dalla violazione degli obblighi di comportamento inerenti al rapporto di lavoro, ed e' fatta valere dall'amministrazione datrice attraverso un procedimento disciplinare che deve rispettare precise garanzie: contestazione scritta e specifica dell'addebito, termine a difesa, diritto di essere sentito con l'eventuale assistenza di un rappresentante, rispetto dei termini del procedimento, proporzionalita' della sanzione rispetto alla gravita' del fatto. Le sanzioni vanno dal rimprovero verbale al licenziamento, secondo la gradazione della contrattazione collettiva e della legge.
• La responsabilita' dirigenziale e' una figura distinta, che riguarda i dirigenti e non presuppone un illecito in senso proprio: si fonda sul mancato raggiungimento degli obiettivi o sull'inosservanza delle direttive, accertati attraverso il sistema di valutazione, e produce conseguenze sull'incarico e sulla retribuzione di risultato.

10.2 Il codice di comportamento

Il codice di comportamento dei dipendenti pubblici definisce i doveri minimi di diligenza, lealta', imparzialita' e buona condotta che i pubblici dipendenti sono tenuti a osservare. Ogni amministrazione adotta poi un proprio codice, che integra e specifica quello generale in relazione alle proprie caratteristiche. La violazione dei doveri del codice e' fonte di responsabilita' disciplinare, ed e' rilevante anche ai fini della responsabilita' civile, amministrativa e contabile ogni volta che le stesse siano collegate alla violazione di quei doveri.

I contenuti ricorrenti che vale la pena conoscere sono questi: il dovere di servire esclusivamente l'interesse pubblico; i limiti stringenti all'accettazione di regali, compensi e altre utilita', ammessi solo entro valori modici e nell'ambito degli usi di cortesia; l'obbligo di comunicare l'appartenenza ad associazioni i cui ambiti di interesse possano interferire con l'attivita' dell'ufficio; l'obbligo di astensione in caso di conflitto di interessi, anche solo potenziale, con l'onere di segnalarlo al proprio responsabile; il dovere di riservatezza e il divieto di divulgare informazioni di cui si dispone per ragioni d'ufficio; i doveri di correttezza nei rapporti con il pubblico, che comprendono cortesia, disponibilita', risposta alle comunicazioni, rispetto degli standard di qualita' del servizio; l'uso corretto dei mezzi e delle risorse dell'ufficio, incluso l'uso della rete e degli strumenti informatici; e regole di comportamento sull'uso dei mezzi di informazione e dei social media, che vietano al dipendente di assumere pubblicamente posizioni che ledano l'immagine dell'amministrazione.

Particolare rilievo ha il conflitto di interessi. La nozione e' larga: rileva non solo l'interesse economico proprio, ma anche quello del coniuge, dei conviventi, dei parenti e affini entro un certo grado, di soggetti con cui si abbiano rapporti di frequentazione abituale, di enti di cui si sia amministratore. E rileva il conflitto anche solo potenziale, e persino la situazione da cui derivi un semplice pregiudizio all'immagine di imparzialita'. La regola operativa e' semplice: nel dubbio si segnala e ci si astiene, perche' il costo di un'astensione superflua e' nullo, mentre il costo di una partecipazione in conflitto e' la caducazione dell'atto e la responsabilita' personale.

Caso applicativo (tipo sezione b). Sei assegnato all'istruttoria di una domanda presentata da un'impresa il cui titolare e' un tuo parente stretto. La pratica e' del tutto ordinaria e l'esito appare vincolato. La condotta corretta non e' istruirla comunque perche' l'esito e' obbligato, ne' trattarla informandone verbalmente un collega: e' segnalare per iscritto la situazione al proprio responsabile e astenersi, lasciando che sia il responsabile a riassegnare la pratica. La ragione e' che l'obbligo di astensione tutela l'imparzialita' oggettiva e la sua apparenza, e opera indipendentemente dal fatto che la decisione sarebbe stata comunque corretta.

12.1 Definizioni e ambito della tutela

Il sistema di prevenzione del d.lgs. 81/2008 collega la tutela della salute all'organizzazione del lavoro, all'individuazione dei rischi e alla distribuzione dei compiti. Le definizioni dell'art. 2, comma 1, servono a riconoscere i soggetti obbligati e a distinguere concetti che producono effetti diversi.

Il lavoratore e' la persona che svolge un'attivita' nell'organizzazione di un datore di lavoro pubblico o privato, indipendentemente dalla tipologia contrattuale, con o senza retribuzione, anche per apprendere un mestiere, un'arte o una professione. Sono esclusi dalla definizione gli addetti ai servizi domestici e familiari. Sono equiparati, fra gli altri, il socio lavoratore che presta attivita' per la societa' e il beneficiario di tirocini formativi e di orientamento. L'equiparazione degli allievi riguarda i periodi di effettiva applicazione alle strumentazioni o ai laboratori indicati dalla norma, non indistintamente ogni momento dell'attivita' scolastica o universitaria.

La distinzione essenziale e' fra potenziale dannoso del fattore e probabilita' del danno nelle condizioni concrete. Un fattore pericoloso richiede quindi una valutazione che consideri come, quanto e in quali circostanze il lavoratore vi e' esposto.

L'art. 3, comma 1, applica il decreto a tutti i settori di attivita', privati e pubblici, e a tutte le tipologie di rischio. Il comma 4 comprende tutti i lavoratori e le lavoratrici, subordinati e autonomi, e i soggetti equiparati, ferme le specificazioni dei commi successivi.

Il comma 2 prevede un'applicazione che tenga conto delle effettive particolari esigenze connesse al servizio o alle peculiarita' organizzative per Forze armate e di Polizia, Dipartimento dei vigili del fuoco, del soccorso pubblico e della difesa civile, servizi di protezione civile, strutture giudiziarie e penitenziarie e strutture destinate alle attivita' degli organi con compiti di ordine e sicurezza pubblica. Vi rientrano anche universita', istituti di istruzione universitaria, istituzioni dell'alta formazione artistica e coreutica, istituti di istruzione ed educazione di ogni ordine e grado, organizzazioni di volontariato richiamate dalla norma, uffici all'estero e mezzi di trasporto aerei e marittimi. Le particolari esigenze sono individuate mediante i decreti previsti dal comma. Per archivi, biblioteche e musei si provvede analogamente solo se sottoposti a particolari vincoli di tutela dei beni artistici, storici e culturali. Il medesimo comma prevede uno specifico regolamento sulle modalita' di applicazione all'Agenzia per la cybersicurezza nazionale, considerate le sue competenze in materia di sicurezza nazionale nello spazio cibernetico.

Nel distacco dell'art. 3, comma 6, tutti gli obblighi di prevenzione e protezione sono a carico del distaccatario; resta al distaccante l'obbligo di informare e formare il lavoratore sui rischi tipici generalmente connessi alle mansioni per le quali e' distaccato. Per il personale pubblico in dipendenza funzionale presso altre amministrazioni, organi o autorita' nazionali, gli obblighi fanno capo al datore designato dall'amministrazione, organo o autorita' ospitante.

Per i lavoratori a progetto e i collaboratori coordinati e continuativi richiamati dal comma 7, il decreto si applica quando la prestazione si svolge nei luoghi di lavoro del committente.

Per il lavoro agile in ambienti che non rientrano nella disponibilita' giuridica del datore, il comma 7-bis assicura l'assolvimento degli obblighi di sicurezza compatibili con tale modalita', in particolare quelli sull'uso dei videoterminali, mediante la consegna, da parte del datore, al lavoratore e al RLS di un'informativa scritta con cadenza almeno annuale. L'informativa individua rischi generali e specifici della particolare modalita' di esecuzione del rapporto; resta l'obbligo del lavoratore di cooperare all'attuazione delle misure preventive per la prestazione fuori dai locali aziendali.

Per i lavoratori autonomi dell'art. 2222 del codice civile, il comma 11 dispone l'applicazione degli artt. 21 e 26.

12.2 Misure generali di tutela e ordine della prevenzione

L'art. 15, comma 1, prevede la valutazione di tutti i rischi e una programmazione della prevenzione che integri condizioni tecniche, fattori ambientali e organizzazione del lavoro. I rischi devono essere eliminati e, quando questo non e' possibile, ridotti al minimo in relazione al progresso tecnico.

La norma richiede di ridurre i rischi alla fonte, sostituire cio' che e' pericoloso con cio' che non lo e' o lo e' meno, limitare il numero dei lavoratori esposti e l'impiego degli agenti chimici, fisici e biologici. Impone inoltre il rispetto dei principi ergonomici, il controllo sanitario, l'informazione e la formazione, la partecipazione dei lavoratori e la regolare manutenzione.

Una regola centrale e' la priorita' della protezione collettiva rispetto a quella individuale, stabilita dalla lett. i). La prevenzione comprende anche le misure per primo soccorso, incendio, evacuazione e pericolo grave e immediato. La lett. z-bis) contempla la programmazione di misure per prevenire condotte violente o moleste nei confronti dei lavoratori nei luoghi di lavoro richiamati dall'art. 62.

Ai sensi dell'art. 15, comma 2, le misure relative a sicurezza, igiene e salute durante il lavoro non devono in nessun caso comportare oneri finanziari per i lavoratori. Il principio trova applicazioni specifiche nella formazione, nella sorveglianza sanitaria e nella fornitura delle protezioni.

12.3 Commissione consultiva permanente e Commissione per gli interpelli

La Commissione consultiva permanente per la salute e sicurezza sul lavoro e' istituita presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali dall'art. 6, comma 1. La composizione comprende rappresentanti delle amministrazioni, delle regioni e province autonome, delle organizzazioni dei lavoratori e dei datori di lavoro, esperti e un rappresentante dell'ANMIL. La composizione comprende anche un rappresentante dell'Ispettorato nazionale del lavoro, ai sensi dell'art. 6, comma 1, lett. f-bis). Gli esperti indicati alla lett. l) e il rappresentante dell'ANMIL partecipano senza diritto di voto.

Fra i compiti dell'art. 6, comma 8, rientrano l'esame dei problemi applicativi della normativa, la formulazione di proposte legislative, la validazione delle buone prassi, l'elaborazione delle procedure standardizzate di valutazione dei rischi, dei criteri di qualificazione dei formatori e delle indicazioni sullo stress lavoro-correlato. I componenti e i segretari durano in carica cinque anni, secondo il comma 5.

La Commissione per gli interpelli, prevista dall'art. 12, e' un organo distinto, anch'esso istituito presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali. Riceve quesiti di ordine generale sull'applicazione della normativa in materia di salute e sicurezza del lavoro.

L'art. 12, comma 1, legittima a inoltrarli gli organismi associativi a rilevanza nazionale degli enti territoriali, gli enti pubblici nazionali, le regioni e province autonome, le organizzazioni sindacali dei datori e dei lavoratori comparativamente piu' rappresentative sul piano nazionale e i consigli nazionali degli ordini o collegi professionali. Le organizzazioni sindacali e i consigli nazionali possono agire di propria iniziativa o su segnalazione degli iscritti. L'inoltro avviene esclusivamente tramite posta elettronica.

Le indicazioni contenute nelle risposte costituiscono criteri interpretativi e direttivi per l'esercizio della vigilanza, ai sensi del comma 3. Occorre quindi distinguere la funzione consultiva, propositiva e di elaborazione tecnica dell'art. 6 dalla funzione interpretativa dell'art. 12.

12.4 Soggetti della prevenzione e datore di lavoro pubblico

Il datore di lavoro, secondo l'art. 2, comma 1, lett. b), e' il titolare del rapporto di lavoro o il soggetto responsabile dell'organizzazione o dell'unita' produttiva in quanto esercita i poteri decisionali e di spesa. La definizione collega dunque la responsabilita' ai poteri effettivamente attribuiti.

Nelle pubbliche amministrazioni e' datore di lavoro il dirigente cui spettano i poteri di gestione oppure, nei casi previsti, il funzionario senza qualifica dirigenziale preposto a un ufficio con autonomia gestionale. L'individuazione spetta all'organo di vertice, considerando ubicazione e ambito funzionale degli uffici; il soggetto individuato deve avere autonomi poteri decisionali e di spesa. In caso di omessa individuazione o individuazione non conforme, il datore di lavoro coincide con l'organo di vertice.

L'art. 299 estende le posizioni di garanzia del datore, del dirigente e del preposto a chi, anche senza regolare investitura, esercita concretamente i relativi poteri giuridici. La qualificazione formale va quindi letta insieme all'esercizio effettivo dei poteri.

12.5 Delega di funzioni e obblighi non delegabili

La delega prevista dall'art. 16 e' ammessa dove non sia espressamente esclusa. Il comma 1 richiede condizioni cumulative: atto scritto con data certa; professionalita' ed esperienza del delegato adeguate alle funzioni; attribuzione dei necessari poteri di organizzazione, gestione e controllo; autonomia di spesa necessaria; accettazione scritta del delegato.

Il comma 2 impone adeguata e tempestiva pubblicita'. La delega deve quindi essere formalizzata, accettata e resa conoscibile; non basta attribuire genericamente un incarico senza i poteri e le risorse necessari.

Il comma 3 mantiene in capo al datore l'obbligo di vigilanza sul corretto esercizio delle funzioni trasferite. Tale obbligo si intende assolto con l'adozione e l'efficace attuazione del modello di verifica e controllo richiamato dall'art. 30, comma 4.

La subdelega, ai sensi del comma 3-bis, e' consentita per specifiche funzioni, previa intesa con il datore e alle medesime condizioni dei commi 1 e 2. Il delegante conserva la vigilanza; il soggetto che riceve la subdelega non puo' delegare ulteriormente quelle funzioni.

La distinzione decisiva e' fra collaborazione alla valutazione, che l'art. 29 richiede, e trasferimento della funzione mediante delega, che l'art. 17 vieta per valutazione e DVR.

12.6 Obblighi del datore di lavoro e dei dirigenti

L'art. 18, comma 1, pone obblighi a carico del datore e dei dirigenti che organizzano e dirigono le attivita', secondo le attribuzioni e competenze conferite. Fra gli obblighi principali figurano:

• Nomina del medico competente per la sorveglianza sanitaria nei casi previsti dal decreto e quando richiesta dalla valutazione dei rischi, lett. a).
• Designazione preventiva degli incaricati di incendio, evacuazione, salvataggio, primo soccorso e gestione dell'emergenza, lett. b).
• Individuazione del preposto o dei preposti per la vigilanza dell'art. 19; il preposto non puo' subire pregiudizio per l'attivita' svolta, lett. b-bis).
• Assegnazione dei compiti considerando capacita' e condizioni dei lavoratori in rapporto a salute e sicurezza, lett. c).
• Fornitura dei DPI necessari e idonei, sentiti il RSPP e il medico competente, ove presente, lett. d).
• Accesso alle zone con rischio grave e specifico riservato a lavoratori con adeguate istruzioni e specifico addestramento, lett. e).
• Invio dei lavoratori alle visite entro le scadenze del programma sanitario e richiesta al medico dell'osservanza dei suoi obblighi, lett. g).
• Informazione, formazione e addestramento, consultazione del RLS e aggiornamento delle misure preventive, lett. l), s) e z).

La lett. n) garantisce ai lavoratori la verifica dell'applicazione delle misure di sicurezza e tutela della salute mediante il RLS. La lett. o) impone di consegnare tempestivamente al RLS, su richiesta e per l'esercizio della funzione, copia del DVR, anche informatica; la consultazione del documento avviene esclusivamente in azienda.

La lett. r) dell'art. 18, comma 1, disciplina la comunicazione telematica degli infortuni entro 48 ore dalla ricezione del certificato medico. A fini statistici e informativi rilevano le assenze di almeno un giorno, escluso quello dell'evento; a fini assicurativi quelle superiori a tre giorni. Per queste ultime, l'obbligo e' comunque assolto mediante la denuncia richiamata dalla norma. La lett. r) prevede la comunicazione a INAIL e IPSEMA e, per loro tramite, al sistema informativo nazionale per la prevenzione.

Per gli edifici assegnati a pubbliche amministrazioni o pubblici uffici, l'art. 18, comma 3, lascia gli interventi strutturali e di manutenzione all'amministrazione tenuta alla fornitura e manutenzione per legge o convenzione. Limitatamente a tali interventi, dirigenti e funzionari preposti assolvono gli obblighi richiedendone l'adempimento al soggetto giuridicamente obbligato.

Il comma 3-bis impone al datore e ai dirigenti di vigilare anche sull'adempimento degli obblighi dei soggetti richiamati dagli artt. 19, 20, 22-25. Resta esclusiva la responsabilita' di tali soggetti quando la violazione sia imputabile soltanto a loro e non vi sia difetto di vigilanza del datore o dei dirigenti.

12.7 Preposti e lavoratori: vigilanza, intervento e condotta

Il preposto ha una funzione operativa di controllo. L'art. 19, comma 1, lett. a), gli impone di vigilare sugli obblighi dei lavoratori, sulle disposizioni aziendali e sull'uso delle protezioni. Quando rileva comportamenti non conformi, deve intervenire fornendo le indicazioni necessarie a modificarli. Se le disposizioni impartite non sono attuate o l'inosservanza persiste, deve interrompere l'attivita' del lavoratore e informare i superiori diretti.

La lett. f-bis) riguarda invece deficienze delle attrezzature e altre condizioni di pericolo rilevate durante la vigilanza: il preposto deve, se necessario, interrompere temporaneamente l'attivita' e comunque segnalare tempestivamente le non conformita' al datore e al dirigente. Si distinguono quindi l'interruzione per persistente condotta irregolare e quella resa necessaria da una situazione di pericolo.

Le altre lettere dell'art. 19 richiedono il controllo degli accessi alle zone con rischio grave e specifico, istruzioni per l'abbandono della zona pericolosa, informazione tempestiva sui pericoli e segnalazione delle carenze. Il preposto deve astenersi, salvo eccezioni debitamente motivate, dal chiedere la ripresa del lavoro mentre persiste un pericolo grave e immediato. La lett. g) impone di frequentare gli appositi corsi di formazione dell'art. 37.

Il lavoratore, ai sensi dell'art. 20, comma 1, deve prendersi cura della propria salute e sicurezza e di quella delle altre persone presenti sul luogo di lavoro sulle quali ricadano gli effetti delle sue azioni od omissioni, conformemente a formazione, istruzioni e mezzi ricevuti.

Il comma 2 impone di osservare le istruzioni, utilizzare correttamente attrezzature e sostanze, usare appropriatamente le protezioni, segnalare immediatamente carenze e pericoli, partecipare a formazione e addestramento e sottoporsi ai controlli sanitari. Questi ultimi sono computati nell'orario di lavoro, eccetto quelli in fase preassuntiva.

La lett. f) vieta di rimuovere o modificare senza autorizzazione i dispositivi di sicurezza, segnalazione o controllo. La lett. g) vieta operazioni o manovre di propria iniziativa estranee alla competenza del lavoratore o capaci di compromettere la sicurezza propria o altrui. L'intervento urgente previsto dalla lett. e) deve rimanere entro competenze e possibilita' del lavoratore e rispettare il divieto di manomissione dei dispositivi.

12.8 Valutazione dei rischi e documento di valutazione dei rischi

La valutazione e il DVR fanno capo al datore e sono non delegabili. L'art. 29, commi 1-2, richiede la collaborazione del RSPP e del medico competente nei casi dell'art. 41, nonche' la previa consultazione del RLS. Il RSPP collabora tecnicamente, il medico apporta le competenze sanitarie, il RLS e' consultato: questi ruoli non trasferiscono la funzione del datore.

L'art. 28, comma 1, richiede di valutare tutti i rischi, anche nella scelta delle attrezzature e delle sostanze e nella sistemazione dei luoghi. Vanno considerati i gruppi esposti a rischi particolari, lo stress lavoro-correlato, la gravidanza, le differenze di genere, l'eta', la provenienza da altri Paesi e la tipologia contrattuale. Nei cantieri con scavi rientra anche il rischio di rinvenimento di ordigni bellici inesplosi.

Il DVR, ai sensi del comma 2, puo' essere informatico e deve avere data certa oppure data attestata dalla sottoscrizione del documento da parte del datore di lavoro, nonche', ai soli fini della prova della data, dalle sottoscrizioni del RSPP, del RLS o RLST e del medico competente, ove nominato.

Il documento deve contenere:

• la relazione sulla valutazione di tutti i rischi, con i criteri adottati;
• le misure preventive e protettive attuate e i DPI adottati;
• il programma di miglioramento dei livelli di sicurezza;
• le procedure di attuazione e i ruoli incaricati, affidati a soggetti con competenze e poteri adeguati;
• i nominativi di RSPP, RLS o RLST e medico competente partecipante alla valutazione;
• le mansioni con rischi specifici che richiedono capacita' professionale, esperienza, formazione e addestramento.

I criteri di redazione devono garantire semplicita', brevita', comprensibilita', completezza e utilita' operativa. Il DVR deve rispettare anche le disposizioni specifiche dei titoli successivi, secondo l'art. 28, comma 3.

I termini per il documento non rinviano la valutazione e l'adozione delle misure. L'art. 29 contempla procedure standardizzate per i datori fino a 10 lavoratori e la possibilita' di utilizzarle fino a 50, ferme le condizioni ed esclusioni previste. Il comma 7 esclude dall'opzione del comma 6 determinate aziende e attivita' con rischi qualificati, fra cui rischi chimici, biologici, cancerogeni, mutageni, da sostanze tossiche per la riproduzione, atmosfere esplosive e amianto.

12.9 Servizio di prevenzione e protezione e RSPP

Il servizio di prevenzione e protezione, definito dall'art. 2, comma 1, lett. l), comprende persone, sistemi e mezzi, interni o esterni, destinati alla prevenzione dei rischi professionali. Il RSPP ne coordina l'attivita' e viene designato dal datore con atto non delegabile.

L'art. 31, comma 1, prevede che il datore organizzi il servizio prioritariamente all'interno dell'azienda o dell'unita' produttiva, oppure incarichi persone o servizi esterni, costituiti anche presso associazioni datoriali o organismi paritetici. Il ricorso esterno e' obbligatorio quando mancano dipendenti con i requisiti dell'art. 32; non esonera il datore dalla responsabilita', secondo i commi 4-5. Un servizio interno puo' essere integrato da competenze esterne.

Responsabili e addetti devono essere in numero sufficiente, possedere i requisiti professionali e disporre di mezzi e tempo adeguati. Non possono subire pregiudizio per l'attivita' svolta, ai sensi del comma 2.

In tutti i casi del comma 6 anche il RSPP deve essere interno. La soglia delle aziende industriali e' oltre 200, quindi non comprende esattamente 200 lavoratori. L'art. 31, comma 8, consente un servizio unico per aziende con piu' unita' produttive o gruppi di imprese.

L'art. 32, commi 1-2, richiede che le capacita' e i requisiti professionali dei responsabili e degli addetti ai servizi interni o esterni siano adeguati alla natura dei rischi presenti sul luogo di lavoro e relativi alle attivita' lavorative. La regola generale comprende diploma di istruzione secondaria superiore e formazione specifica con verifica dell'apprendimento, ferme le alternative ed esenzioni dell'articolo. Per il RSPP sono richieste ulteriori competenze su prevenzione, ergonomia, stress lavoro-correlato, organizzazione, comunicazione e relazioni sindacali. Il comma 6 impone l'aggiornamento.

L'art. 33, comma 1, assegna al servizio l'individuazione dei fattori di rischio, la valutazione e l'individuazione delle misure per sicurezza e salubrita' sulla base della conoscenza dell'organizzazione aziendale. Il servizio elabora misure preventive e sistemi di controllo, procedure di sicurezza per le attivita' aziendali, propone programmi informativi e formativi, partecipa alle consultazioni e alla riunione periodica e fornisce le informazioni ai lavoratori. I componenti sono tenuti al segreto sui processi lavorativi conosciuti, secondo il comma 2.

L'art. 34 consente al datore lo svolgimento diretto dei compiti del servizio nelle ipotesi richiamate dalla norma, con preventiva informazione al RLS e formazione e aggiornamento prescritti. Questa possibilita' e' esclusa nei casi di servizio interno obbligatorio dell'art. 31, comma 6.

12.10 Riunione periodica

Nelle aziende e unita' produttive con piu' di 15 lavoratori, l'art. 35, comma 1, impone al datore di indire, direttamente o tramite il servizio di prevenzione, una riunione almeno annuale. Partecipano il datore o un suo rappresentante, il RSPP, il medico competente ove nominato e il RLS.

Il comma 2 distingue quattro oggetti obbligatori dell'esame:

• lett. a): documento di valutazione dei rischi;
• lett. b): andamento degli infortuni, delle malattie professionali e della sorveglianza sanitaria;
• lett. c): criteri di scelta, caratteristiche tecniche ed efficacia dei DPI;
• lett. d): programmi di informazione e formazione di dirigenti, preposti e lavoratori.

Il comma 3 consente di individuare codici di comportamento, buone prassi e obiettivi di miglioramento. La riunione si tiene anche in occasione di variazioni significative dell'esposizione al rischio, comprese nuove tecnologie con effetti sulla sicurezza, secondo il comma 4. Nelle unita' fino a 15 lavoratori il RLS puo' chiedere la convocazione di un'apposita riunione nelle ipotesi dell'articolo.

Il comma 5 impone un verbale a disposizione dei partecipanti. Vanno distinti l'obbligo di convocare, gli argomenti da esaminare e l'obbligo di verbalizzare, ai quali l'art. 55 collega sanzioni differenti.

12.11 Informazione, formazione e addestramento

L'art. 2, comma 1, lett. aa), bb) e cc), distingue tre strumenti. L'informazione fornisce conoscenze utili a identificare, ridurre e gestire i rischi. La formazione e' il processo educativo che trasferisce conoscenze e procedure per acquisire competenze e svolgere i compiti in sicurezza. L'addestramento fa apprendere l'uso corretto di attrezzature, macchine, impianti, sostanze, dispositivi, anche DPI, e procedure di lavoro.

L'art. 36, commi 1-2, richiede informazioni sui rischi generali e specifici, sulle procedure di primo soccorso, incendio ed evacuazione, sui nominativi degli incaricati, del RSPP, degli addetti al servizio e del medico competente, nonche' sui pericoli delle sostanze e sulle misure adottate. Il contenuto deve essere comprensibile; per i lavoratori immigrati va verificata la comprensione della lingua utilizzata, ai sensi del comma 4.

L'art. 37, commi 1-3, richiede formazione sufficiente e adeguata, anche rispetto alle conoscenze linguistiche, su concetti generali, organizzazione della prevenzione e rischi delle mansioni. Durata, contenuti minimi e modalita' sono rimessi agli accordi della Conferenza Stato-regioni previsti dal comma 2.

La formazione e, quando previsto, l'addestramento specifico devono avvenire nelle occasioni indicate dal comma 4: costituzione del rapporto o inizio dell'utilizzazione in somministrazione, trasferimento o cambio di mansioni, periodi di cassa integrazione con sospensione o riduzione dell'orario, introduzione di nuove attrezzature, tecnologie, sostanze e miscele pericolose.

Il comma 5 richiede addestramento da persona esperta e sul luogo di lavoro, mediante prove pratiche ed esercitazioni sulle procedure. Ammette anche tecnologie di simulazione in ambiente reale o virtuale e impone la tracciabilita' degli interventi in un registro, anche informatizzato. La formazione va periodicamente ripetuta secondo l'evoluzione o l'insorgenza dei rischi, ai sensi del comma 6.

Il comma 7 prevede formazione specifica e aggiornamento anche per datore, dirigenti e preposti. Per i preposti, il comma 7-ter richiede attivita' formative interamente in presenza, ripetute almeno ogni due anni e quando necessario per l'evoluzione o l'insorgenza dei rischi.

La formazione dei lavoratori e dei loro rappresentanti deve avvenire durante l'orario di lavoro e senza oneri economici per i lavoratori, in collaborazione con gli organismi paritetici ove presenti nel settore e nel territorio, secondo il comma 12. L'Allegato XXI ribadisce queste condizioni per i percorsi specifici sui lavori in quota e precisa che essi si aggiungono alla formazione generale obbligatoria.

12.12 Medico competente e sorveglianza sanitaria

Il medico competente deve possedere i titoli e requisiti dell'art. 38. Il comma 1 contempla specializzazioni, docenze e ulteriori titoli o requisiti indicati dalla norma; per le specializzazioni in igiene e medicina preventiva o medicina legale valgono le condizioni del comma 2. Il comma 3 richiede l'educazione continua in medicina, con almeno il 70% dei crediti triennali nella disciplina di medicina del lavoro e sicurezza degli ambienti di lavoro.

L'art. 39, commi 2-4, ammette il medico come dipendente o collaboratore di struttura esterna, libero professionista o dipendente del datore. Il datore deve garantirne l'autonomia e le condizioni necessarie all'incarico. Il dipendente di una struttura pubblica assegnato a uffici di vigilanza non puo' svolgere attivita' di medico competente, ad alcun titolo e in alcuna parte del territorio nazionale.

L'art. 25, comma 1, gli assegna collaborazione alla valutazione, programmazione ed effettuazione della sorveglianza mediante protocolli legati ai rischi, informazione sanitaria e visita degli ambienti almeno annuale o con diversa cadenza motivata dalla valutazione. Il medico istituisce, aggiorna e custodisce sotto la propria responsabilita' la cartella sanitaria e di rischio di ciascun lavoratore sorvegliato, salvaguardando il segreto professionale.

Alla cessazione del rapporto consegna al lavoratore copia della cartella e le informazioni sulla conservazione. Il datore conserva l'originale per almeno dieci anni, salvo diversi termini del decreto. Nella riunione periodica il medico comunica per iscritto i risultati anonimi collettivi, secondo l'art. 25, comma 1, lett. i). L'art. 40, comma 1, prevede inoltre l'invio telematico dei dati aggregati sanitari e di rischio ai servizi territoriali entro il primo trimestre dell'anno successivo.

La sorveglianza sanitaria e' effettuata dal medico nei casi previsti dalla normativa e dalle indicazioni richiamate dall'art. 41, comma 1, oppure su richiesta del lavoratore quando il medico la ritenga correlata ai rischi lavorativi.

Il comma 2, lett. e-quater), prevede inoltre, per le attivita' ad elevato rischio infortuni richiamate dalla disposizione, una visita prima o durante il turno quando vi sia ragionevole motivo di ritenere il lavoratore sotto l'effetto di alcol o sostanze stupefacenti o psicotrope.

Le visite sono a cura e spese del datore e comprendono gli accertamenti mirati al rischio ritenuti necessari dal medico, secondo il comma 4. Il comma 3 vieta le visite dirette ad accertare stati di gravidanza. Il comma 2-bis richiede di considerare esami gia' effettuati, risultanti dalla precedente cartella, per evitare ripetizioni quando compatibile con la finalita' preventiva.

I giudizi del comma 6 sono idoneita', idoneita' parziale temporanea o permanente con prescrizioni o limitazioni, inidoneita' temporanea e inidoneita' permanente. Il giudizio e' scritto e consegnato al lavoratore e al datore; per l'inidoneita' temporanea vanno precisati i limiti temporali. Il ricorso e' ammesso entro 30 giorni dalla comunicazione all'ASL territorialmente competente, che puo' confermare, modificare o revocare il giudizio, ai sensi del comma 9.

L'art. 42 impone al datore di attuare le misure indicate dal medico e, in caso di inidoneita', assegnare ove possibile mansioni equivalenti o, in mancanza, inferiori, garantendo il trattamento delle mansioni di provenienza.

12.13 Rappresentante dei lavoratori per la sicurezza

L'art. 47 distingue RLS aziendale, territoriale o di comparto e di sito produttivo. In tutte le aziende o unita' produttive il rappresentante e' eletto o designato.

Fino a 15 lavoratori il RLS e' normalmente eletto direttamente dai lavoratori al loro interno oppure individuato a livello territoriale o di comparto. Oltre 15 e' eletto o designato nell'ambito delle rappresentanze sindacali aziendali; se mancano, e' eletto dai lavoratori al loro interno, secondo i commi 3-4. I minimi del comma 7 sono uno fino a 200 lavoratori, tre da 201 a 1.000 e sei oltre 1.000, con l'aumento previsto dagli accordi per quest'ultima fascia.

Le attribuzioni dell'art. 50, comma 1, comprendono accesso ai luoghi, consultazione preventiva e tempestiva sulla valutazione e sulla prevenzione, consultazione sulla designazione dei soggetti indicati dalla norma e sull'organizzazione della formazione, ricezione di informazioni e documenti, proposte, osservazioni durante le verifiche e partecipazione alla riunione periodica.

Il RLS avverte il responsabile aziendale dei rischi individuati e puo' ricorrere alle autorita' competenti se ritiene inadeguate le misure adottate. La sua funzione e' di rappresentanza, consultazione e controllo partecipato. I provvedimenti organizzativi per primo soccorso e assistenza medica di emergenza fanno invece capo al datore, secondo l'art. 45.

Il comma 2 garantisce tempo senza perdita di retribuzione, mezzi e spazi e assenza di pregiudizio per l'incarico. Il comma 4 riconosce la copia del DVR su richiesta; il comma 6 impone riservatezza e segreto sui processi lavorativi. Il comma 7 rende incompatibile il ruolo di RLS con quello di RSPP o addetto al servizio.

Il RLST, ai sensi dell'art. 48, esercita le attribuzioni nelle aziende del territorio o comparto prive di RLS eletto o designato. L'accesso rispetta modalita' e preavviso degli accordi; il preavviso non opera in caso di infortunio grave, quando l'accesso avviene previa segnalazione all'organismo paritetico. Il rappresentante di sito dell'art. 49 opera nei contesti di compresenza e complessita' individuati dalla norma, coordinando la rappresentanza secondo la contrattazione collettiva.

La formazione iniziale del RLS aziendale dura almeno 32 ore, di cui 12 sui rischi specifici aziendali, con verifica dell'apprendimento, ai sensi dell'art. 37, comma 11. L'aggiornamento minimo e' di quattro ore annue nelle imprese da 15 a 50 lavoratori e otto oltre 50; sotto 15 le modalita' sono disciplinate dalla contrattazione secondo proporzionalita'. Per il RLST l'art. 48, comma 7, prevede almeno 64 ore iniziali entro tre mesi dall'elezione o designazione e otto ore annue di aggiornamento.

12.14 Emergenze, primo soccorso e prevenzione incendi

L'art. 43 impone al datore rapporti con i servizi pubblici competenti, designazione preventiva degli incaricati, informazione dei lavoratori, programmazione degli interventi e mezzi di estinzione adeguati. Gli incaricati devono essere formati, in numero sufficiente e dotati di attrezzature adeguate; possono rifiutare la designazione solo per giustificato motivo, secondo il comma 3.

Il lavoratore che si allontana per un pericolo grave, immediato e inevitabile non puo' subire pregiudizio, ai sensi dell'art. 44, comma 1. E' protetto anche quando, non potendo contattare il superiore, adotta misure per evitare le conseguenze del pericolo, salvo grave negligenza, secondo il comma 2.

I provvedimenti di primo soccorso e assistenza medica di emergenza spettano al datore, sentito il medico competente ove nominato, considerando natura dell'attivita', dimensioni e altre persone presenti: art. 45, comma 1.

La prevenzione incendi e' di esclusiva competenza statuale, secondo l'art. 46, comma 1. Questa competenza istituzionale si accompagna all'obbligo aziendale di adottare idonee misure preventive e di tutela dei lavoratori, stabilito dal comma 2. Il comma 6 riferisce disciplina e controllo della prevenzione incendi agli organi centrali e periferici del Dipartimento dei vigili del fuoco, ferme le competenze dell'art. 13.

12.15 Sanzioni e responsabilita' differenziate

Il decreto collega le sanzioni a soggetto obbligato e specifica disposizione violata. L'art. 55 riguarda datore e dirigente; l'art. 56 i preposti; l'art. 57 progettisti, fabbricanti, fornitori e installatori; l'art. 58 il medico competente; l'art. 59 i lavoratori; l'art. 60 i soggetti richiamati dall'art. 21 e i lavoratori autonomi.

L'art. 55, comma 6-bis, raddoppia gli importi per le violazioni richiamate relative a visite e formazione quando riguardano piu' di cinque lavoratori e li triplica quando riguardano piu' di dieci. L'art. 306, comma 4-bis, prevede la rivalutazione quinquennale di ammende e sanzioni amministrative pecuniarie: gli importi testuali delle singole disposizioni vanno letti insieme a tale meccanismo.

L'art. 298 stabilisce che, quando lo stesso fatto e' punito dal titolo I e da disposizioni di altri titoli, si applica la disposizione speciale. L'art. 301 richiama la procedura di prescrizione ed estinzione per contravvenzioni punite con arresto alternativo all'ammenda o con sola ammenda. Per gli illeciti amministrativi, l'art. 301-bis ammette l'estinzione mediante pagamento del minimo se il trasgressore regolarizza entro il termine assegnato dall'organo di vigilanza.

Queste disposizioni distinguono la disciplina penale delle contravvenzioni dalla regolarizzazione degli illeciti amministrativi. Il decreto non configura un'unica sanzione applicabile a qualsiasi inosservanza.

12.16 Luoghi di lavoro: requisiti, esodo e igiene

L'art. 62, comma 1, definisce i luoghi di lavoro, ai fini del titolo II, come quelli destinati a ospitare posti di lavoro nell'azienda o unita' produttiva e gli altri luoghi di loro pertinenza accessibili al lavoratore nell'ambito del lavoro. Restano ferme le disposizioni del titolo I.

Il comma 2 esclude dal titolo II mezzi di trasporto, cantieri temporanei o mobili, industrie estrattive, pescherecci e campi, boschi e altri terreni di aziende agricole o forestali. L'esclusione riguarda quel titolo; non consente di estenderla automaticamente a ogni disposizione del decreto.

L'art. 63 richiede conformita' all'Allegato IV e attenzione ai lavoratori disabili. Se vincoli urbanistici o architettonici impediscono gli adempimenti, misure alternative con sicurezza equivalente richiedono previa consultazione del RLS e autorizzazione dell'organo territoriale di vigilanza, secondo il comma 5. L'art. 64 impone manutenzione, pulizia, eliminazione rapida dei difetti pericolosi e percorsi verso le uscite sgombri.

L'Allegato IV, punto 1.5.1, distingue la via di emergenza, percorso senza ostacoli che conduce a un luogo sicuro, dall'uscita di emergenza, passaggio che immette in tale luogo. Il luogo sicuro protegge dagli effetti dell'incendio o di altre situazioni di emergenza.

Vie e uscite devono consentire evacuazione rapida e sicura, essere sgombre, segnalate e, quando necessario, dotate di illuminazione di sicurezza. Le porte devono essere facilmente e immediatamente apribili; l'apertura nel verso dell'esodo e' la regola. Il punto 1.5.6 ammette altri accorgimenti autorizzati dal Comando provinciale dei vigili del fuoco quando l'apertura verso l'esodo provocherebbe pericoli. Il punto 1.5.7 vieta la chiusura a chiave in presenza di lavoratori, salvo casi specificamente autorizzati.

Il punto 1.5.8 vieta di usare come porte delle uscite di emergenza saracinesche a rullo, porte scorrevoli verticalmente e porte girevoli su asse centrale. Il punto 1.6.7 disciplina invece la presenza di questi tipi di porte nei locali di lavoro e magazzini quando non esistano altre porte apribili verso l'esterno: le due prescrizioni hanno oggetti distinti.

Il punto 1.6.2 stabilisce una regola specifica: se lavorazioni e materiali comportano pericoli di esplosione o specifici rischi di incendio e nel locale sono adibiti piu' di cinque lavoratori, occorre almeno una porta ogni cinque lavoratori, apribile nel verso dell'esodo, con larghezza minima di 1,20 metri.

Per le altre lavorazioni, il punto 1.6.3 prevede una porta di almeno 0,80 metri fino a 25 lavoratori; una di almeno 1,20 metri, verso l'esodo, da 26 a 50; una di 1,20 e una di 0,80 metri, entrambe verso l'esodo, da 51 a 100. Oltre 100 si aggiungono le porte secondo il criterio dell'eccedenza stabilito dalla lett. d). Queste regole non sostituiscono quelle speciali per esplosione e incendio.

Il punto 1.6.17 esclude le disposizioni dei punti 1.6.2-1.6.6 concernenti la larghezza delle porte per i luoghi costruiti o utilizzati prima del 27 novembre 1994; la larghezza delle porte di uscita deve comunque rispettare la concessione edilizia o la licenza di abitabilita'. Per i luoghi gia' utilizzati prima del 1 gennaio 1993, numero e ubicazione delle porte devono consentire una rapida uscita e le porte devono essere agevolmente apribili dall'interno durante il lavoro; devono essere rispettati almeno i punti 1.6.9 e 1.6.10.

Il punto 1.1.7 vieta, nelle adiacenze dei locali e dipendenze, depositi di immondizie, rifiuti e altri materiali capaci di emanazioni insalubri, salvo l'adozione di mezzi efficaci per evitare molestie o danni ai lavoratori e al vicinato. Il divieto va quindi letto con la sua eccezione.

Gli spogliatoi devono essere distinti per sesso; nelle aziende fino a cinque dipendenti possono essere unici, con turni prestabiliti e concordati nell'orario di lavoro, secondo il punto 1.12.2. Gli indumenti devono poter essere chiusi a chiave e, per le attivita' indicate dal punto 1.12.5, gli armadi degli indumenti da lavoro devono essere separati da quelli privati.

Nei dormitori stabili forniti dal datore, il punto 1.14.2.2 vieta l'illuminazione a gas, salvo casi speciali con autorizzazione e cautele prescritte dall'organo di vigilanza. Le prescrizioni sui dormitori e sugli spogliatoi riguardano specifici locali e non vanno confuse con quelle sulle porte di emergenza.

12.17 Attrezzature: scelta, uso, controlli ed ergonomia

L'art. 69 definisce l'attrezzatura come macchina, apparecchio, utensile o impianto destinato al lavoro. Il suo uso comprende anche trasporto, riparazione, trasformazione, manutenzione, pulizia, montaggio e smontaggio. E' esposto qualsiasi lavoratore presente, interamente o in parte, in una zona pericolosa. L'operatore e' il lavoratore incaricato oppure il datore che usa l'attrezzatura.

L'art. 70, commi 1-2, distingue la conformita' alle disposizioni di recepimento delle direttive di prodotto dai requisiti dell'Allegato V. Quest'ultimo riguarda attrezzature costruite in assenza di tali disposizioni o messe a disposizione prima della loro emanazione.

L'art. 71 impone al datore attrezzature conformi, idonee e adeguate al lavoro, considerando caratteristiche della lavorazione, rischi dell'ambiente, dell'attrezzatura e delle interferenze. Richiede corretta installazione e uso, manutenzione e aggiornamento dei requisiti. Il comma 6 esige che posto di lavoro e posizione dei lavoratori durante l'uso rispondano a sicurezza ed ergonomia.

Per attrezzature con conoscenze o responsabilita' particolari, il comma 7 riserva l'uso a incaricati adeguatamente informati, formati e addestrati; riparazione, trasformazione e manutenzione richiedono qualificazione specifica. Il comma 8 distingue controlli iniziali, periodici e straordinari, da persona competente. I risultati sono scritti e quelli degli ultimi tre anni almeno devono essere conservati, secondo il comma 9.

Le verifiche periodiche del comma 11 riguardano le attrezzature dell'Allegato VII. La prima viene richiesta all'INAIL, che dispone di 45 giorni; trascorso inutilmente il termine, il datore puo' scegliere altri soggetti pubblici o privati abilitati. Le verifiche successive seguono le alternative indicate dalla norma e gli oneri sono del datore.

L'art. 72 richiede ai noleggiatori e concedenti le attestazioni previste su conformita' e stato dell'attrezzatura; per la concessione senza operatore va acquisita e conservata la dichiarazione sulla formazione e sull'addestramento dei soggetti individuati per l'uso. L'art. 73 impone informazioni e addestramento sulle condizioni di impiego e sulle situazioni anormali prevedibili; il datore che utilizza attrezzature con conoscenze particolari deve provvedere anche alla propria formazione e al proprio addestramento.

Fra i requisiti tecnici dell'Allegato V, parte II, il punto 4.5.5 prevede per cabine di ascensori e montacarichi che trasportano cose accompagnate da persone pareti alte almeno 1,80 metri. La sezione riguarda gli impianti non soggetti a disposizioni speciali, secondo il punto 4.5.0.

Per i ponti sospesi, il punto 4.4.3 richiede parapetti e tavola fermapiede sui lati verso il vuoto. Nei ponti leggeri il corrente superiore del parapetto esterno deve essere un tubo di ferro di quattro centimetri di diametro; gli altri correnti possono essere di legno. Questa misura riguarda il diametro del corrente, non l'altezza del parapetto.

12.18 Dispositivi di protezione individuale

DPI significa dispositivo di protezione individuale. L'art. 74, comma 1, comprende attrezzature da indossare e tenere per proteggere il lavoratore da rischi per salute o sicurezza durante il lavoro, con i relativi complementi e accessori; richiama inoltre finalita', ambito e definizioni del regolamento europeo indicato dalla disposizione.

Il comma 2 esclude, ai fini del decreto, indumenti ordinari e uniformi senza specifica funzione protettiva, attrezzature dei servizi di soccorso e salvataggio, protezioni delle forze armate e di polizia indicate dalla norma, protezioni proprie dei mezzi di trasporto, materiali sportivi usati a fini specificamente sportivi, materiali per autodifesa o dissuasione e apparecchi portatili di individuazione e segnalazione dei rischi.

L'art. 75 richiede DPI quando i rischi non possono essere evitati o sufficientemente ridotti mediante prevenzione tecnica, protezioni collettive o riorganizzazione del lavoro. L'art. 76 ne impone conformita', adeguatezza ai rischi e alle condizioni, rispetto delle esigenze ergonomiche e sanitarie e adattabilita' all'utilizzatore. Piu' DPI contemporanei devono essere compatibili e conservare efficacia.

L'art. 77 assegna al datore analisi dei rischi residui, scelta e aggiornamento dei dispositivi, individuazione delle condizioni d'uso, manutenzione e igiene, istruzioni, formazione e organizzazione dell'addestramento quando necessario. L'uso e' personale; se piu' persone condividono un dispositivo, occorrono misure che evitino problemi sanitari e igienici.

Il comma 5 rende l'addestramento indispensabile per i DPI della terza categoria richiamata dalla norma e per tutti i dispositivi di protezione dell'udito. L'art. 78 impone al lavoratore uso conforme alla formazione, cura del dispositivo, divieto di modifiche autonome, riconsegna secondo le procedure e immediata segnalazione di difetti.

L'art. 79, comma 1, qualifica l'Allegato VIII come riferimento per scelta e gestione. Il suo elenco di attrezzature e' indicativo e non esauriente: l'associazione fra parte protetta e dispositivo aiuta a comprenderne la funzione.

La classificazione va collegata allo scopo della protezione. Un accessorio applicato al casco puo' proteggere l'udito; un grembiule contro i raggi X appartiene alla protezione del tronco; un sistema anticaduta completo e' ricondotto alla protezione dell'intero corpo.

12.19 Cantieri: soggetti, coordinamento e piani

Il capo I del titolo IV disciplina i cantieri temporanei o mobili, secondo l'art. 88. L'art. 89, comma 1, lett. a), li identifica nei luoghi dove si eseguono lavori edili o di ingegneria civile richiamati dall'Allegato X.

Il committente e' il soggetto per conto del quale si realizza l'intera opera; nell'appalto pubblico e' il titolare del potere decisionale e di spesa relativo alla gestione dell'appalto. Il responsabile dei lavori puo' essere incaricato dal committente dei compiti attribuiti dal decreto. L'impresa affidataria e' titolare del contratto con il committente; l'esecutrice realizza l'opera o una parte impegnando risorse proprie.

L'idoneita' tecnico-professionale, definita dall'art. 89, comma 1, lett. l), comprende capacita' organizzative e disponibilita' di forza lavoro, macchine e attrezzature riferite ai lavori da realizzare. Gli uomini-giorno esprimono l'entita' presunta del cantiere sommando le giornate dei lavoratori, anche autonomi, previste per l'opera.

L'art. 90, commi 3-4, collega la designazione dei coordinatori alla presenza prevista di piu' imprese esecutrici, anche non contemporanea. Il coordinatore per la progettazione viene designato contestualmente all'affidamento dell'incarico progettuale; quello per l'esecuzione prima dell'affidamento dei lavori. Il comma 5 contempla anche l'intervento successivo di altre imprese dopo un affidamento iniziale a una sola.

Il comma 11 prevede, per i lavori privati non soggetti a permesso di costruire e comunque inferiori a 100.000 euro, che le funzioni del coordinatore per la progettazione siano svolte da quello per l'esecuzione. Il committente verifica inoltre l'idoneita' tecnico-professionale anche in caso di unica impresa o lavoratore autonomo, secondo il comma 9; la lett. b-bis) richiede la verifica della patente o documento equivalente, oppure della qualificazione SOA nelle ipotesi indicate.

L'art. 92 assegna al coordinatore per l'esecuzione controllo sull'applicazione del PSC, verifica dell'idoneita' e coerenza dei POS, adeguamento dei documenti e organizzazione della cooperazione. La lett. f) gli impone di sospendere le singole lavorazioni in caso di pericolo grave e imminente direttamente riscontrato, fino alla verifica degli adeguamenti. Il coordinatore non puo' essere datore delle imprese affidatarie o esecutrici, loro dipendente o RSPP designato, salvo l'eccezione dell'art. 89, comma 1, lett. f), quando committente e impresa esecutrice coincidono.

L'art. 93 limita l'esonero del committente all'incarico conferito al responsabile dei lavori e mantiene, anche dopo la designazione dei coordinatori, le responsabilita' di verifica richiamate dalla norma. L'art. 94 obbliga gli autonomi a seguire le indicazioni del coordinatore per l'esecuzione.

Gli artt. 95-96 richiedono ordine, salubrita', corretta movimentazione e deposito, manutenzione e protezione dalle condizioni atmosferiche. L'obbligo di POS opera anche con unica impresa, familiare o con meno di dieci addetti; il comma 1-bis dell'art. 96 esclude le mere forniture di materiali o attrezzature. L'art. 97 assegna al datore dell'affidataria verifica della sicurezza e congruenza dei POS delle esecutrici prima della trasmissione al coordinatore.

L'art. 98 richiede ai coordinatori titoli ed esperienza nel settore delle costruzioni secondo i percorsi previsti, oltre alla formazione con verifica finale, ferme le esenzioni indicate. Non basta il solo incarico del committente.

L'art. 99 impone la notifica preliminare prima dell'inizio per cantieri con piu' imprese, per quelli che vi rientrano dopo varianti e per cantieri con una sola impresa e almeno 200 uomini-giorno. I destinatari indicati sono ASL e direzione provinciale del lavoro e, limitatamente ai lavori pubblici, prefetto. Copia va affissa visibilmente e custodita in cantiere.

L'art. 100 richiede l'attuazione di PSC e POS e la disponibilita' di entrambi per i RLS almeno dieci giorni prima dell'inizio. Il comma 6 esclude l'applicazione dell'articolo per gli interventi immediati necessari a prevenire incidenti imminenti, organizzare salvataggi urgenti o garantire servizi essenziali in emergenza.

12.20 Apprestamenti, servizi di cantiere e lavori in quota

L'Allegato XV, punto 1.1.1, lett. c), definisce gli apprestamenti come opere provvisionali necessarie a tutelare salute e sicurezza dei lavoratori in cantiere. L'elenco XV.1 include ponteggi, trabattelli, parapetti, passerelle, armature degli scavi, recinzioni e strutture igienico-assistenziali. Le attrezzature comprendono invece, fra gli esempi indicati, betoniere, gru, argani e macchine movimento terra.

Il PSC deve essere specifico per il cantiere e concretamente attuabile; analizza area, organizzazione, lavorazioni e interferenze. Il POS contiene dati dell'impresa, figure della sicurezza, lavorazioni, macchine, sostanze e schede di sicurezza, misure integrative, DPI e documentazione formativa. I costi della sicurezza individuati secondo il punto 4.1.4 sono compresi nel totale dei lavori e identificano la parte da non assoggettare a ribasso.

L'Allegato XIII disciplina la logistica e i servizi nei cantieri. Gli spogliatoi devono consentire la custodia a chiave degli indumenti ed essere aerati, illuminati, puliti e riscaldati nella stagione fredda.

In mancanza di spazi e in prossimita' di strutture pubbliche idonee, il punto 3.5 ammette convenzioni per supplire alla carenza di servizi: copia deve rimanere in cantiere e i lavoratori devono conoscerle. L'uso iniziale di caravan o roulotte come servizi e' limitato a cinque giorni prima dell'installazione dei servizi veri e propri, secondo il punto 6.1.

L'Allegato XXI disciplina percorsi specifici per ponteggi e sistemi di accesso e posizionamento mediante funi. Per montaggio, smontaggio e trasformazione dei ponteggi prevede 28 ore di moduli, oltre alla prova di verifica finale, con aggiornamento ogni quattro anni di almeno quattro ore, di cui tre tecnico-pratiche. La partecipazione avviene nell'orario di lavoro e senza oneri per i lavoratori.

L'art. 113, comma 9, impone per le scale doppie altezza non superiore a cinque metri e catena resistente o dispositivo equivalente contro l'apertura oltre il limite di sicurezza. Il comma 10 ammette la deroga alle prescrizioni costruttive richiamate per scale portatili conformi all'Allegato XX. La misura di cinque metri riguarda questa tipologia di scala e non ogni attrezzatura per lavori in quota.

12.21 Segnaletica di sicurezza

L'art. 162 definisce il segnale di avvertimento come quello che avverte di un rischio o pericolo, il segnale di divieto come quello che vieta un comportamento pericoloso e il segnale di prescrizione come quello che impone un comportamento determinato.

Il cartello, ai sensi del comma 1, lett. g), combina forma geometrica, colori e simbolo o pittogramma per fornire un'indicazione determinata; la visibilita' deve essere garantita da illuminazione sufficiente. La segnaletica comprende anche colori, segnali luminosi o acustici, comunicazioni verbali e gesti.

L'art. 163 impone il ricorso alla segnaletica quando permangono rischi non evitabili o sufficientemente limitabili con organizzazione del lavoro e protezioni tecniche collettive. L'Allegato XXIV distingue segnalazioni permanenti, fra cui cartelli per divieti, avvertimenti e obblighi, e occasionali, come allarmi, chiamate e guida di manovre.

Il significato dipende anche dalla funzione del segnale: il rosso copre piu' impieghi. Il punto 3 consente intercambiabilita' a parita' di efficacia e previa informazione e formazione, e specifiche combinazioni complementari. Il punto 5 vieta condizioni che compromettano percezione ed efficacia, come cartelli troppo ravvicinati o segnali sonori simultanei. I dispositivi devono essere mantenuti e controllati; per limitazioni uditive o visive occorrono misure supplementari o sostitutive, secondo il punto 11.

12.22 Agenti chimici: valutazione e protezione

L'art. 221 riguarda i rischi da agenti chimici presenti sul luogo di lavoro o derivanti dalle attivita'. Il comma 4 lascia l'esposizione all'amianto alla disciplina specifica del capo III. L'art. 222 include fra gli agenti chimici elementi e composti, anche non prodotti intenzionalmente e non immessi sul mercato, ottenuti, usati o smaltiti mediante attivita' lavorativa.

Un agente puo' essere pericoloso anche se non classificabile come tale secondo i criteri richiamati, quando proprieta' e modalita' d'impiego comportino rischi. Il valore limite di esposizione professionale riguarda la concentrazione media ponderata nell'aria della zona di respirazione; il valore limite biologico riguarda la concentrazione dell'agente, di un metabolita o di un indicatore nell'appropriato mezzo biologico.

L'art. 223 impone al datore di verificare preliminarmente la presenza di agenti pericolosi e considerare proprieta', schede di sicurezza, livello e durata dell'esposizione, quantita', circostanze, valori limite e misure. La valutazione comprende manutenzione e pulizia e considera la combinazione di piu' agenti. Per una nuova attivita' chimica valutazione e misure devono precederne l'inizio, ai sensi del comma 6.

L'art. 224 richiede organizzazione, attrezzature idonee, riduzione degli esposti, della durata e intensita' dell'esposizione e delle quantita', igiene e metodi sicuri. Il comma 2 esclude l'applicazione degli artt. 225, 226, 229 e 230 solo se la valutazione dimostra insieme rischio basso per la sicurezza, irrilevante per la salute e sufficienza delle misure generali.

L'art. 225, comma 1, pone al primo posto la sostituzione con agenti o processi meno pericolosi, quando possibile. Se non basta, richiede nell'ordine controlli tecnici e processi appropriati, misure organizzative e collettive alla fonte, protezioni individuali e sorveglianza sanitaria. Il superamento del valore limite impone rimozione delle cause e misure immediate, secondo il comma 3.

La sorveglianza dell'art. 229 riguarda i lavoratori esposti agli agenti pericolosi per la salute indicati, salva l'eccezione dell'art. 224, comma 2. Si svolge prima dell'assegnazione, periodicamente di norma ogni anno o con diversa periodicita' motivata e alla cessazione del rapporto. Il monitoraggio biologico e' obbligatorio se e' fissato un valore limite biologico.

12.23 Cancerogeni, mutageni, sostanze tossiche per la riproduzione e amianto

Gli artt. 233-234 disciplinano l'esposizione professionale ad agenti cancerogeni, mutageni e sostanze tossiche per la riproduzione. Le definizioni richiamano le categorie 1A e 1B e, per gli agenti cancerogeni, anche sostanze, miscele e procedimenti dell'allegato indicato dalla norma.

L'art. 235 richiede sostituzione quando tecnicamente possibile e, nelle ipotesi previste, ricorso al sistema chiuso. Per cancerogeni, mutageni e sostanze tossiche per la riproduzione prive di soglia, quando il sistema chiuso non e' possibile, l'esposizione va ridotta al piu' basso valore tecnicamente possibile. Per sostanze tossiche per la riproduzione con soglia il comma 3-bis richiede la riduzione al minimo del rischio. Il comma 3-quater vieta il superamento del valore limite.

L'art. 236 impone una valutazione dell'esposizione comprendente tutte le possibili vie, anche cutanee, da riportare nel DVR. La valutazione va ripetuta dopo modifiche significative e comunque trascorsi tre anni. I lavoratori per i quali emerge un rischio per la salute sono sorvegliati ai sensi dell'art. 242.

L'art. 243 distingue due documenti e due responsabilita':

Alla cessazione del rapporto il datore invia all'INAIL, tramite il medico, cartella e annotazioni individuali e ne consegna copia al lavoratore. Alla cessazione dell'azienda invia registro e cartelle. Il comma 6 prevede conservazione datoriale almeno fino alla risoluzione del rapporto e presso INAIL fino a 40 anni dalla cessazione dell'esposizione a cancerogeni o mutageni e per almeno cinque anni dalla cessazione dell'esposizione a sostanze tossiche per la riproduzione.

La disciplina dell'art. 246 comprende anche manutenzione e rimozione dell'amianto o dei materiali che lo contengono, quando vi sia un rischio per la salute derivante o potenzialmente derivante dall'esposizione durante il lavoro. L'art. 259, comma 1, riguarda lavoratori in attivita' con rischio di esposizione alla polvere da manipolazione attiva dell'amianto o di materiali che lo contengono. La sorveglianza si svolge prima dell'assegnazione e periodicamente almeno ogni tre anni, o con periodicita' fissata dal medico, anche per verificare la possibilita' di indossare protezioni respiratorie. Il comma 2 richiede una visita alla cessazione del rapporto e indicazioni sulle prescrizioni e sugli accertamenti successivi.

Gli accertamenti comprendono anamnesi, esame clinico generale e del torace ed esami della funzione respiratoria; per gli ulteriori esami il medico considera conoscenze e salute individuale, privilegiando quelli non invasivi e con efficacia diagnostica documentata, secondo i commi 3-4.

12.24 Agenti biologici: gruppi, comunicazione e autorizzazione

L'art. 266 comprende tutte le attivita' con rischio di esposizione ad agenti biologici. L'art. 267 li definisce come microrganismi, anche geneticamente modificati, colture cellulari ed endoparassiti umani capaci di provocare infezioni, allergie o intossicazioni.

Il comma 2 impone, nell'incertezza fra due gruppi, quello di rischio piu' elevato. Fra gruppi 3 e 4 contano soprattutto il rischio di diffusione e la disponibilita' ordinaria di profilassi o terapia, oltre alla gravita' delle malattie.

L'art. 269, comma 1, richiede per l'uso di agenti dei gruppi 2 o 3 una comunicazione all'organo di vigilanza territoriale almeno 30 giorni prima dell'inizio. La comunicazione riguarda anche il datore autorizzato all'uso di agenti del gruppo 4, secondo il comma 2. Va rinnovata per mutamenti significativi del rischio e nelle ulteriori ipotesi del comma 3; il RLS accede alle informazioni.

Per usare un agente del gruppo 4 occorre l'autorizzazione dell'art. 270, comma 1, del Ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali. I competenti uffici del Ministero la rilasciano sentito il parere dell'Istituto superiore di sanita'; dura cinque anni ed e' rinnovabile. Il venir meno di una condizione comporta la revoca, ai sensi del comma 3.

Comunicazione e autorizzazione hanno quindi funzioni diverse e, per il gruppo 4, gli adempimenti si coordinano. Il comma 4 richiede informazioni sui nuovi agenti del gruppo 4 utilizzati e sulla cessazione del loro impiego. Il comma 5 esenta i laboratori diagnostici da questi specifici adempimenti; l'art. 269, comma 6, li assoggetta alla comunicazione anche per gli agenti del gruppo 4.

L'art. 271 richiede valutazione delle caratteristiche dell'agente, modalita' di lavoro, malattie, effetti allergici e tossici e altre informazioni disponibili; il RLS e' consultato prima della valutazione. Questa va ripetuta per modifiche significative e comunque dopo tre anni. L'art. 272 impone misure tecniche, organizzative e procedurali per evitare l'esposizione. L'art. 279 prevede sorveglianza sanitaria quando necessaria secondo la valutazione e misure particolari, fra cui vaccini efficaci per lavoratori non immuni, somministrati dal medico competente, e allontanamento temporaneo.

12.25 Distinzioni da ricordare

Chiudiamo con i punti su cui, per esperienza, i candidati sbagliano piu' spesso. Vale la pena rileggerli il giorno prima della prova.

• Confondere nullita' e annullabilita'. La violazione di legge - inclusi i vizi procedimentali come l'omessa comunicazione di avvio o il difetto di motivazione - produce annullabilita', non nullita'. La nullita' e' riservata a mancanza di elementi essenziali, difetto assoluto di attribuzione, violazione o elusione del giudicato, e casi espressi di legge. Se in un brano leggi "adottato in violazione di legge, il provvedimento e' ...", la parola giusta e' annullabile.
• Confondere annullamento d'ufficio e revoca. Illegittimita' contro inopportunita'; effetto retroattivo contro effetto non retroattivo; nessun indennizzo contro obbligo di indennizzo. Se il testo parla di sopravvenuti motivi di interesse pubblico o di mutamento della situazione di fatto, l'istituto e' la revoca, mai l'annullamento.
• Confondere accesso documentale e accesso civico generalizzato. Il primo esige un interesse diretto, concreto e attuale; il secondo non esige alcun interesse ma soggiace a limiti piu' ampi. L'espressione "controllo generalizzato sull'operato dell'amministrazione" e' proprio cio' che l'accesso documentale non puo' servire a realizzare.
• Trattare il consenso come base giuridica dei trattamenti INPS. Nell'esercizio delle funzioni istituzionali la base e' l'obbligo legale o il compito di interesse pubblico. Un brano che dice "il trattamento dei dati contributivi si fonda sul consenso dell'interessato" e' quasi certamente costruito con l'opzione sbagliata.
• Pensare che la scadenza del termine estingua il dovere di provvedere. Il termine scaduto genera responsabilita' e danno da ritardo, ma l'obbligo di concludere con provvedimento espresso permane.
• Confondere l'obbligo di valutare le memorie con l'obbligo di accoglierle. La partecipazione garantisce di essere considerati, non di ottenere ragione. Nei casi pratici, l'alternativa "l'amministrazione deve accogliere le osservazioni presentate" e' sistematicamente sbagliata.
• Sovrapporre identita' digitale e firma elettronica. La prima identifica chi accede a un servizio; la seconda sottoscrive un documento e ne determina il valore probatorio. E la PEC certifica invio e consegna, non l'identita' del sottoscrittore ne' il contenuto.
• Ritenere che la sola consultazione di una banca dati non sia un trattamento. Lo e'. E l'accesso privo di finalita' istituzionale e' illecito anche se nulla viene divulgato.
• Confondere colpa lieve e colpa grave nella responsabilita' erariale. Davanti alla Corte dei conti serve dolo o colpa grave; la colpa lieve non fonda la responsabilita' amministrativo-contabile.
• Attribuire natura di fonte del diritto alle circolari. Sono atti interni: orientano l'ufficio, non vincolano il cittadino e non sanano un provvedimento contrario alla legge.
• Nei casi pratici, scegliere la soluzione "efficiente ma senza procedura". L'opzione che salta la comunicazione di avvio, che decide senza motivare, che sospende un pagamento senza un procedimento, o che rifiuta di ricevere un'istanza, e' quasi sempre l'opzione sbagliata - anche quando appare la piu' rapida e sensata. La logica della sezione (b) premia chi rispetta la forma perche' la forma, nel diritto amministrativo, e' garanzia sostanziale.

Un'ultima raccomandazione di metodo per la sezione (a): quando il brano ti mette davanti a due opzioni entrambe plausibili, chiediti quale delle due e' il termine tecnico e quale e' il sinonimo comune. Il diritto amministrativo usa parole strette - "annullabile" e non "invalido", "revoca" e non "ritiro", "istanza" e non "richiesta", "provvedimento" e non "decisione", "motivazione" e non "spiegazione" - e chi ha studiato riconosce il termine tecnico anche fuori contesto. E' esattamente questa la competenza che la prova intende misurare.