Riassunto - Ordinamento e organizzazione delle pubbliche amministrazioni - Quiz Concorso INPS 1695 Funzionari PECS

Il procedimento amministrativo si fonda sui criteri di economicita', efficacia, imparzialita', pubblicita' e trasparenza, come indicato dal comma 1 dell'art. 1 L.241/1990. Tali principi guidano ogni atto dell'amministrazione, sia che quest'ultima agisca secondo norme di diritto privato (art. 1-bis L.241/1990) sia che soggetti privati svolgano funzioni amministrative (art. 1-ter L.241/1990). L'amministrazione non puo' aggravare il procedimento se non per esigenze straordinarie e motivate (art. 2 L.241/1990, comma 2), e i rapporti con il cittadino sono improntati alla collaborazione e alla buona fede (art. 2-bis L.241/1990).

Il procedimento si avvia con la comunicazione di avvio, obbligatoria quando non sussistono impedimenti di celerita' (art. 7 L.241/1990, comma 1). La comunicazione deve contenere l'amministrazione competente, l'oggetto, l'ufficio o domicilio digitale, il responsabile, la data di conclusione prevista (termine di 30 giorni per le amministrazioni statali, art. 2 L.241/1990, comma 2) e i rimedi in caso di inerzia (art. 8 L.241/1990, comma 2). Quando il numero dei destinatari rende impossibile la comunicazione personale, l'amministrazione utilizza forme di pubblicita' idonee (art. 8 L.241/1990, comma 3).

L'istruttoria è affidata all'unità organizzativa responsabile, individuata ai sensi dell'art. 4 L.241/1990, comma 1, e al responsabile del procedimento (art. 5 L.241/1990, comma 1). Il responsabile verifica l'ammissibilita' della domanda, accerta i fatti d'ufficio, può richiedere dichiarazioni, effettuare ispezioni e proporre conferenze di servizi (art. 6 L.241/1990, comma a-e). La conferenza di servizi, istruttoria o decisoria, viene indetta quando la decisione dipende da più amministrazioni o da più pareri (art. 14 L.241/1990, commi 1-3), con termini di 30 giorni per la convocazione (art. 14 L.241/1990, comma 1).

Durante l'istruttoria i soggetti interessati hanno diritto di intervenire (art. 9 L.241/1990) e di prendere visione degli atti, nonche' di presentare memorie e documenti pertinenti (art. 10 L.241/1990, comma 1). L'accesso ai documenti amministrativi e le relative procedure di ricorso sono disciplinati dagli art. 22 e 25 L.241/1990, con termini di 30 giorni per la risposta dell'amministrazione (art. 25 L.241/1990, comma 4) e la possibilità di ricorso al difensore civico o alla Commissione per l'accesso.

Al termine dell'istruttoria il procedimento deve concludersi con un provvedimento espresso (art. 2 L.241/1990, comma 1). Il termine generale è di 30 giorni (art. 2 L.241/1990, comma 2), ma per le amministrazioni statali e gli enti pubblici nazionali è fissato a 90 giorni (art. 2 L.241/1990, comma 3) e, in casi complessi, a 180 giorni (art. 2 L.241/1990, comma 4), esclusi i procedimenti di cittadinanza e immigrazione. I termini decorrono dall'inizio d'ufficio o dal ricevimento della domanda (art. 2 L.241/1990, comma 6) e possono essere sospesi una sola volta per un periodo non superiore a 30 giorni (art. 2 L.241/1990, comma 7).

Il provvedimento deve essere motivato, indicando fatti e ragioni giuridiche (art. 3 L.241/1990, comma 1), salvo che si tratti di atti normativi o a contenuto generale (art. 3 L.241/1990, comma 2). La motivazione deve essere resa disponibile anche quando il provvedimento richiama un atto precedente (art. 3 L.241/1990, comma 3), e deve contenere indicazioni sul termine e sull'autorità competente per il ricorso (art. 3 L.241/1990, comma 4).

Qualora il provvedimento non sia adottato entro i termini, la mancata o tardiva emanazione costituisce elemento di valutazione della performance individuale e di responsabilita' disciplinare e amministrativo-contabile del dirigente (art. 9 L.241/1990, comma 9). L'organo di governo individua un soggetto con potere sostitutivo (art. 9-bis L.241/1990); in caso di ritardo, tale soggetto esercita il potere sostitutivo entro la metà del termine originario (art. 9-ter L.241/1990) e comunica annualmente i procedimenti in cui i termini non sono stati rispettati (art. 9-quater L.241/1990). Inoltre, le amministrazioni devono misurare e pubblicare i tempi effettivi di conclusione dei procedimenti di maggiore impatto (art. 2 L.241/1990, comma 2-bis), secondo criteri definiti da apposito decreto.

Il silenzio dell'amministrazione, nei procedimenti a istanza di parte, equivale a provvedimento di accoglimento se entro il termine previsto non viene comunicato diniego (art. 20 L.241/1990, comma 1). Il cittadino ha diritto a un'attestazione telematica del decorso dei termini (art. 20 L.241/1990, comma 2-bis). Il silenzio non si forma per le materie riservate (patrimonio culturale, ambiente, sicurezza, ecc.) (art. 20 L.241/1990, comma 4). Infine, la normativa prevede la possibilità di accordi integrativi o sostitutivi del provvedimento, che devono essere stipulati per iscritto, motivati e soggetti a controlli analoghi a quelli dei provvedimenti (art. 11 L.241/1990).

Il principio fondamentale dell'azione amministrativa e' espresso nell'art. 1 L. 241/1990, che richiama criteri di economicita', efficacia, imparzialita', pubblicita' e trasparenza. Per garantire il rispetto di tali criteri, la legge prevede che ogni procedimento amministrativo sia affidato a un responsabile ben identificato, il cui ruolo e' disciplinato dagli articoli 4, 5 e 6 della stessa legge.

Secondo l'art. 4 L. 241/1990, comma 1, le amministrazioni devono individuare, per ciascun tipo di procedimento, l'unità organizzativa responsabile dell'istruttoria, di ogni adempimento procedimentale e dell'adozione del provvedimento finale. Tale individuazione deve essere resa pubblica conformemente alle disposizioni interne dell'amministrazione (art. 4 L. 241/1990, comma 2). L'unità organizzativa costituisce il contesto istituzionale entro il quale opera il responsabile del procedimento.

L'art. 5 L. 241/1990, comma 1, attribuisce al dirigente dell'unità organizzativa il compito di assegnare a se stesso o a un altro dipendente della stessa unità la responsabilita' dell'istruttoria e di ogni altro adempimento inerente il singolo procedimento, inclusa, ove prevista, l'adozione del provvedimento finale. Fino a quando non avvenga l'assegnazione, la responsabilita' e' attribuita al funzionario preposto all'unità organizzativa determinata ai sensi dell'art. 4 L. 241/1990 (art. 5 L. 241/1990, comma 2). L'unità organizzativa competente, il domicilio digitale e il nominativo del responsabile devono essere comunicati ai soggetti di cui all'art. 7 L. 241/1990 e, su richiesta, a chiunque vi abbia interesse (art. 5 L. 241/1990, comma 3).

Le funzioni operative del responsabile sono elencate nell'art. 6 L. 241/1990. In sintesi, il responsabile deve:

a) valutare, ai fini istruttori, le condizioni di ammissibilita' dei requisiti di legittimazione e i presupposti rilevanti per l'emanazione del provvedimento (art. 6 L. 241/1990, comma 1, lettera a);

b) accertare d'ufficio i fatti, disponendo il compimento degli atti necessari, e adottare ogni misura per garantire un'adeguata e sollecita istruttoria, potendo richiedere dichiarazioni, rettificare istanze errate o incomplete, esperire accertamenti tecnici, ispezioni e ordinare esibizioni documentali (art. 6 L. 241/1990, comma 1, lettera b);

c) proporre l'indizione o, qualora ne abbia la competenza, indicare le conferenze di servizi di cui all'art. 14 L. 241/1990 (art. 6 L. 241/1990, comma 1, lettera c);

d) curare le comunicazioni, le pubblicazioni e le notificazioni previste dalle leggi e dai regolamenti (art. 6 L. 241/1990, comma 1, lettera d);

e) adottare, ove ne abbia la competenza, il provvedimento finale, oppure trasmettere gli atti all'organo competente per l'adozione, il quale non puo' discostarsi dalle risultanze dell'istruttoria se non motivandolo nel provvedimento finale (art. 6 L. 241/1990, comma 1, lettera e).

Il rispetto dei termini di conclusione del procedimento e' un elemento cruciale per la valutazione della performance del responsabile. L'art. 2 L. 241/1990 stabilisce termini generali di trenta giorni, con possibilità di estensione a novanta o centottanta giorni in casi particolari (art. 2 L. 241/1990, commi 2-4). L'art. 9 L. 241/1990, comma 9, prevede che la mancata o tardiva emanazione del provvedimento costituisca elemento di valutazione della performance individuale, nonche' di responsabilita' disciplinare e amministrativo-contabile del dirigente e del funzionario inadempiente.

Per evitare situazioni di inerzia, l'art. 9 L. 241/1990, comma 9-bis, individua un soggetto o un'unità organizzativa a cui attribuire il potere sostitutivo in caso di ritardo. In assenza di individuazione, il potere sostitutivo si considera attribuito al dirigente generale o, in mancanza, al dirigente preposto all'ufficio o al funzionario di livello piu' elevato presente nell'amministrazione. L'indicazione del soggetto o dell'unità a cui e' attribuito il potere sostitutivo deve essere pubblicata in formato tabellare sul sito istituzionale, con collegamento ben visibile nella homepage (art. 9 L. 241/1990, comma 9-bis). Il soggetto sostitutivo, in caso di ritardo, deve comunicare senza indugio il nominativo del responsabile per l'avvio del procedimento disciplinare (art. 9 L. 241/1990, comma 9-bis).

Qualora decorra inutilmente il termine per la conclusione del procedimento o quello superiore previsto dal comma 7, il responsabile o l'unità organizzativa di cui al comma 9-bis esercita il potere sostitutivo d'ufficio o su richiesta dell'interessato, e deve concludere il procedimento entro un termine pari alla meta' del termine originariamente previsto, ricorrendo alle strutture competenti o nominando un commissario (art. 9 L. 241/1990, comma 9-ter). Inoltre, entro il 30 gennaio di ogni anno, il responsabile individuato deve comunicare all'organo di governo i procedimenti nei quali non e' stato rispettato il termine di conclusione previsto, affinche' l'amministrazione provveda all'attuazione con le risorse disponibili, senza nuovi oneri per la finanza pubblica (art. 9 L. 241/1990, comma 9-quater).

Nel caso di provvedimenti rilasciati in ritardo su istanza di parte, l'art. 9 L. 241/1990, comma 9-quinquies, richiede l'indicazione esplicita del termine previsto dalla legge o dai regolamenti e di quello effettivamente impiegato, garantendo trasparenza sull'eventuale superamento dei termini.

Il responsabile del procedimento, oltre alle funzioni operative, deve osservare le disposizioni in materia di motivazione dei provvedimenti (art. 3 L. 241/1990) e di comunicazione di avvio (art. 7 e art. 8 L. 241/1990). In particolare, la comunicazione di avvio deve contenere l'amministrazione competente, l'oggetto del procedimento, l'ufficio, il domicilio digitale e la persona responsabile (art. 8 L. 241/1990, comma 2, lettere a-c), nonche' la data entro la quale il procedimento deve concludersi secondo i termini di cui all'art. 2 L. 241/1990 (art. 8 L. 241/1990, comma 2, lettera c-bis). La mancata comunicazione o l'omissione di elementi obbligatori puo' essere fatta valere solo dal soggetto interessato (art. 8 L. 241/1990, comma 4).

Infine, il codice di comportamento previsto dall'art. 54 d.lgs. 165/2001 impone ai dirigenti, compreso il responsabile del procedimento, il rispetto dei principi di diligenza, lealtà e imparzialita', nonche' il divieto di richiedere o accettare compensi o utilita' in connessione con le proprie funzioni. La violazione di tali doveri costituisce motivo di responsabilita' disciplinare, civile, amministrativa e contabile (art. 54 d.lgs. 165/2001, comma 3).

In sintesi, il responsabile del procedimento e' il punto di riferimento operativo e giuridico per l'intero iter amministrativo: dalla verifica di ammissibilita' alla raccolta delle evidenze, dalla gestione delle comunicazioni alla redazione o trasmissione del provvedimento finale, fino al rispetto dei termini e alla trasparenza verso i cittadini. Il suo operato e' soggetto a valutazione di performance, a poteri sostitutivi in caso di inerzia e a obblighi di comportamento etico, garantendo così l'efficacia, l'efficienza e la legittimita' dell'azione amministrativa.

Il testo unico del D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445, fornisce la base normativa per l’uso delle dichiarazioni sostitutive, per la disciplina dei documenti informatici e per l’organizzazione dei flussi documentali all’interno della Pubblica Amministrazione. Tutti i concetti chiave sono contenuti negli articoli indicati, senza alcuna integrazione esterna.

Definizioni fondamentali (art. 1 d.P.R. 445/2000). L’articolo 1 elenca le categorie di documenti e di atti che costituiscono il perimetro di applicazione del testo unico. Si distinguono, tra gli altri:

• documento amministrativo: ogni rappresentazione, comunque formata, del contenuto di atti, anche interni, delle pubbliche amministrazioni;
• documento informatico: la rappresentazione informatica di atti, fatti o dati giuridicamente rilevanti;
• dichiarazione sostitutiva di certificazione (lettera g) e dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà (lettera h): documenti sottoscritti dall’interessato che sostituiscono il certificato o l’atto di notorietà;
• autenticazione di sottoscrizione (lettera i) e legalizzazione di firma (lettera l): attestazioni rilasciate da pubblico ufficiale sulla firma apposta;
• legalizzazione di fotografia (lettera m) e firma digitale (lettera n): rispettivamente la conferma dell’identita' fotografica e la firma elettronica qualificata basata su chiavi asimmetriche;
• amministrazioni procedenti (lettera i) e amministrazioni certificanti (lettera p): le prime ricevono le dichiarazioni sostitutive e provvedono agli accertamenti d’ufficio, le seconde detengono le informazioni acquisite;
• gestione dei documenti (lettera q) e sistema di gestione informatica dei documenti (lettera r): l’insieme delle attività di registrazione, classificazione, assegnazione e reperimento dei documenti, realizzate mediante sistemi informativi automatizzati.

Autocertificazione. Le dichiarazioni sostitutive di certificazione (art. 1 g) e di atto di notorietà (art. 1 h) sono prodotte direttamente dall’interessato e hanno valore sostitutivo rispetto ai certificati tradizionali (art. 1 f). Esse sono inviate alle amministrazioni procedenti (art. 1 i), le quali, ai sensi dell’art. 45, possono verificare i dati mediante esibizione del documento di identita' (cognome, nome, luogo e data di nascita, cittadinanza, stato civile e residenza). Quando il documento non è in corso di validita', l’interessato deve dichiarare, in calce alla fotocopia, che i dati non hanno subito variazioni (art. 45 comma 3).

Le istanze e le dichiarazioni possono essere trasmesse per via telematica (art. 38 comma 1). La sottoscrizione avviene in presenza del dipendente addetto oppure mediante presentazione di una copia fotostatica non autenticata del documento di identita' (art. 38 comma 3). La firma digitale (art. 1 n) consente di attestare l’integrita' e l’autenticita' del documento informatico, garantendo al contempo la non modificabilita' delle informazioni associate.

Documento informatico e protocollazione. Il documento informatico, per sua natura, è soggetto alle regole di registrazione di protocollo (art. 53). La registrazione prevede l’assegnazione automatica di un numero di protocollo, della data, del mittente o del destinatario, dell’oggetto e, per i documenti trasmessi telematicamente, dell’impronta digitale (art. 53 comma 1). Il sistema deve produrre il registro giornaliero di protocollo (art. 53 comma 2) e garantire che l’operazione sia eseguita in un’unica soluzione, senza interventi intermedi (art. 53 comma 3).

Contestualmente alla registrazione, avviene la segnatura di protocollo (art. 55), ovvero l’apposizione permanente delle informazioni minime (numero di protocollo, data e identificazione sintetica dell’amministrazione). La segnatura può includere anche il codice dell’ufficio, l’indice di classificazione e altre informazioni utili, soprattutto quando il documento è trasmesso ad altre amministrazioni (art. 55 comma 4).

Requisiti del sistema di gestione informatica (art. 52). Il sistema deve garantire:

• sicurezza e integrita' (comma 1 a);
• corretta e puntuale registrazione di protocollo (comma 1 b);
• informazioni sul collegamento tra documento ricevuto e provvedimenti finali (comma 1 c);
• reperimento delle informazioni (comma 1 d);
• accesso alle informazioni nel rispetto della tutela dei dati personali (comma 1 e);
• corretta organizzazione dei documenti secondo il piano di classificazione d’archivio (comma 1 f).

Le operazioni minime richieste sono la registrazione di protocollo, la segnatura di protocollo e la classificazione (art. 56). Il servizio responsabile della tenuta del protocollo informatico, dei flussi documentali e degli archivi (art. 61) è collocato all’interno delle grandi aree organizzative omogenee (art. 50 comma 4) e deve garantire:

• attribuzione delle autorizzazioni di accesso (art. 61 comma 3 a);
• rispetto delle disposizioni di registrazione e segnatura (art. 61 comma 3 b);
• produzione e conservazione del registro giornaliero (art. 61 comma 3 c);
• ripristino delle funzionalità entro ventiquattro ore in caso di guasto (art. 61 comma 3 d);
• conservazione delle copie in luoghi sicuri (art. 61 comma 3 e);
• funzionamento delle operazioni di accesso (art. 61 comma 3 f);
• autorizzazione all’annullamento (art. 61 comma 3 g);
• vigilanza sull’osservanza delle disposizioni (art. 61 comma 3 h).

Il salvataggio e la conservazione delle informazioni avvengono su supporti rimovibili, con trasferimento consentito per fascicoli di procedimenti conclusi (art. 62). Il responsabile deve prevedere la migrazione dei dati su nuovi supporti almeno ogni cinque anni (art. 62 comma 3).

In caso di interruzione del sistema, il registro di emergenza (art. 63) consente la registrazione manuale delle operazioni, con indicazione della causa, della data e dell’ora di inizio e ripristino. La sequenza numerica deve garantire l’identificazione univoca dei documenti e, al ripristino, i dati registrati in emergenza sono reinseriti nel sistema con numero di protocollo ordinario (art. 63 comma 5).

Gestione dei flussi documentali. Il sistema di gestione dei flussi documentali (art. 64) integra la gestione dei procedimenti amministrativi, migliorando i servizi e potenziando il supporto conoscitivo. Deve fornire informazioni sul legame tra documento, fascicolo e procedimento (art. 65 comma a), consentire il rapido reperimento delle informazioni sul fascicolo e sul responsabile (art. 65 comma b), produrre statistiche sull’attivita' dell’ufficio (art. 65 comma c) e permettere lo scambio di informazioni con sistemi di altre amministrazioni (art. 65 comma d). Le regole tecniche e i criteri sono specificati con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri (art. 66).

Le amministrazioni devono attuare i sistemi di protocollo informatico entro i termini stabiliti (art. 50 comma 2-3) e individuare gli uffici responsabili della gestione unica o coordinata dei documenti (art. 50 comma 4). L’accesso esterno al sistema è garantito dal diritto di accesso (art. 59), che prevede l’uso di procedure applicative e, se necessario, la firma digitale per l’identificazione del soggetto. L’accesso interno tra amministrazioni avviene tramite la rete unitaria, con funzioni minime di consultazione e verifica dei numeri di protocollo (art. 60).

Infine, le copie autentiche di atti e documenti, comprese le copie di atti informatici, possono essere prodotte con garanzia di fedelta' e duratura (art. 18). L’autenticazione può essere effettuata dal pubblico ufficiale che ha emesso l’originale o da altri soggetti autorizzati (art. 18 comma 2). Quando la copia autentica viene prodotta per un procedimento in corso, l’autorizzazione può essere rilasciata dal responsabile del procedimento o da un dipendente competente, senza obbligo di deposito dell’originale (art. 18 comma 3).

In sintesi, il D.P.R. 445/2000 stabilisce un quadro organico che consente alla Pubblica Amministrazione di sostituire i certificati tradizionali con dichiarazioni autocertificate, di gestire i documenti in forma digitale mediante sistemi informatici sicuri e di garantire la trasparenza e l’accesso ai documenti attraverso protocolli di registrazione, segnatura e flussi documentali coordinati.

Gli articoli del d.P.R. 445/2000 piu' chiesti nei quiz

• Art. 41 - validita' dei certificati: i certificati che attestano stati, qualita' personali e fatti non soggetti a modificazioni hanno validita' illimitata; gli altri valgono sei mesi dal rilascio, salvo che una legge o un regolamento prevedano una validita' superiore.
• Art. 46 - dichiarazioni sostitutive di certificazioni: con una dichiarazione sottoscritta dall'interessato, anche contestuale all'istanza, si comprovano tra l'altro data e luogo di nascita, residenza, cittadinanza, godimento dei diritti civili e politici, stato civile e di famiglia, esistenza in vita, titolo di studio ed esami sostenuti, qualifiche professionali, situazione reddituale o economica, codice fiscale e partita IVA, stato di disoccupazione, qualita' di pensionato o di studente, iscrizione in albi o elenchi della PA, assenza di condanne penali e di procedimenti penali a propria conoscenza. Tutto cio' che non e' in questo elenco si comprova con la dichiarazione sostitutiva dell'atto di notorieta' (art. 47, comma 3).
• Art. 49 - limiti: i certificati medici, sanitari, veterinari, di origine, di conformita' CE, di marchi o brevetti non possono essere sostituiti da altro documento, salvo diversa disposizione di settore.
• Art. 71 - controlli: le amministrazioni procedenti devono svolgere idonei controlli, anche a campione, in misura proporzionale al rischio e all'entita' del beneficio, e nei casi di ragionevole dubbio sulla veridicita' delle dichiarazioni degli artt. 46 e 47, anche dopo l'erogazione del beneficio. Se la dichiarazione presenta irregolarita' od omissioni rilevabili d'ufficio che non costituiscono falsita', il funzionario ne da' notizia all'interessato, che deve regolarizzarla: in mancanza il procedimento non ha seguito.
• Art. 72 - responsabilita' dei controlli: le amministrazioni certificanti individuano un ufficio responsabile della trasmissione dei dati e pubblicano sul sito le misure organizzative adottate; la mancata risposta alle richieste di controllo entro trenta giorni e' violazione dei doveri d'ufficio e conta nella valutazione della performance dei responsabili.
• Art. 76 - norme penali: chi rilascia dichiarazioni mendaci, forma atti falsi o ne fa uso e' punito secondo il codice penale, con la pena aumentata da un terzo alla meta'; esibire un atto con dati non piu' rispondenti a verita' equivale a uso di atto falso; le dichiarazioni sostitutive degli artt. 46 e 47 si considerano fatte a pubblico ufficiale; se il reato serve a ottenere un pubblico ufficio o l'abilitazione a una professione, il giudice nei casi piu' gravi puo' applicare l'interdizione temporanea.

Il testo unico sul pubblico impiego (art. 1 d.lgs. 165/2001) individua le finalita' dell'ordinamento del personale pubblico: accrescere l'efficienza rispetto ai paesi dell'Unione europea, razionalizzare il costo del lavoro e garantire la migliore utilizzazione delle risorse umane, con particolare attenzione alla formazione, alle pari opportunita' e all'assenza di discriminazioni. Queste finalita' costituiscono il quadro di riferimento per tutte le scelte organizzative e gestionali delle amministrazioni.

Le amministrazioni definiscono le linee fondamentali di organizzazione degli uffici (art. 2 d.lgs. 165/2001). I criteri di organizzazione sono: funzionalita' rispetto ai compiti e ai programmi (art. 2 d.lgs. 165/2001 comma 1 a)), ampia flessibilita' (comma 1 b)), collegamento interno ed esterno mediante sistemi informatici (comma 1 c)), garanzia di imparzialita' e trasparenza (comma 1 d)) e armonizzazione degli orari di servizio (comma 1 e)). Tali criteri devono essere attuati nel rispetto della disciplina sulla protezione dei dati personali (art. 2 d.lgs. 165/2001 comma 1-bis).

Il potere di organizzazione e' attribuito alle amministrazioni (art. 5 d.lgs. 165/2001). Esse assumono ogni determinazione organizzativa necessaria a realizzare i principi di cui all'art. 2 d.lgs. 165/2001 e a rispondere al pubblico interesse dell'azione amministrativa. Le scelte relative all'organizzazione degli uffici e alla gestione dei rapporti di lavoro sono assunte in via esclusiva dagli organi preposti alla gestione, con poteri analoghi a quelli del privato datore di lavoro (art. 5 d.lgs. 165/2001 comma 2). La direzione, l'organizzazione del lavoro e la gestione delle risorse umane rientrano nell'esercizio dei poteri dirigenziali.

Le amministrazioni devono elaborare un piano triennale dei fabbisogni di personale (art. 6 d.lgs. 165/2001). Tale piano, redatto in coerenza con la pianificazione pluriennale delle attivita' e con le linee di indirizzo, indica la consistenza organica, le eventuali rimodulazioni e le risorse finanziarie necessarie. Quando si identificano eccedenze di personale, si applica l'art. 33 (non riportato nel testo ma richiamato). Il piano triennale deve essere adottato annualmente dall'organo di vertice nelle amministrazioni statali (art. 6 d.lgs. 165/2001 comma 4) e approvato secondo le modalita' previste dagli ordinamenti locali.

Il controllo dei costi del lavoro e la trasparenza della spesa sono disciplinati dall'art. 8 d.lgs. 165/2001. Le amministrazioni devono adottare misure affinche' la spesa per il personale sia evidente, certa e prevedibile, e le risorse finanziarie destinate a tale spesa devono risultare compatibili con i documenti di programmazione e di bilancio. Nei soggetti economici pubblici e nelle aziende di pubblica utilita' l'incremento del costo del lavoro e' soggetto a limiti compatibili con gli obiettivi di finanza pubblica (art. 8 d.lgs. 165/2001 comma 2).

La partecipazione sindacale e' regolata dall'art. 9 d.lgs. 165/2001, che rimanda alle modalita' previste nei contratti collettivi nazionali. Le parti sindacali sono informate sulle determinazioni organizzative (art. 5 d.lgs. 165/2001 comma 2) e possono intervenire nei casi previsti dalla normativa di settore.

Il ruolo della dirigenza e' definito dall'art. 15 d.lgs. 165/2001. La dirigenza e' articolata in due fasce di ruoli, con le specifiche disposizioni per le carriere diplomatiche, prefettizie, delle forze di polizia e delle forze armate. Nelle strutture organizzative non affidate al dirigente generale, il dirigente preposto all'ufficio di livello piu' elevato e' sovraordinato a quello di livello inferiore (art. 15 d.lgs. 165/2001 comma 3). Per le regioni, il dirigente di coordinamento e' sovraordinato al restante personale dirigenziale per la durata dell'incarico (comma 4).

La dirigenza esercita le funzioni tipiche di un datore di lavoro privato: attribuzione di incarichi, gestione delle risorse umane, organizzazione del lavoro, valutazione delle prestazioni e definizione dei trattamenti economici, nel rispetto del principio di pari opportunita' (art. 5 d.lgs. 165/2001 comma 2). Le decisioni dirigenziali sono soggette al controllo interno degli organismi di verifica, i quali verificano periodicamente la conformita' alle disposizioni di cui all'art. 2 d.lgs. 165/2001 e propongono eventuali interventi correttivi (art. 5 d.lgs. 165/2001 comma 3).

Nel contesto dei procedimenti amministrativi, il dirigente di ciascuna unità organizzativa ha la responsabilita' di assegnare a se stesso o a un dipendente la responsabilita' dell'istruttoria e dell'adozione del provvedimento finale (art. 5 l. 241/1990). Il responsabile del procedimento, che pu' essere il dirigente stesso, svolge le funzioni di valutazione dell'ammissibilita', accertamento dei fatti, proposta di conferenze di servizi, gestione delle comunicazioni e, ove competente, adozione del provvedimento finale (art. 6 l. 241/1990). Tale responsabilita' garantisce l'imparzialita' e la trasparenza dell'azione amministrativa, in linea con i criteri di cui all'art. 2 d.lgs. 165/2001 comma 1 d).

Il Comitato dei garanti (art. 22 d.lgs. 165/2001) interviene sui provvedimenti di cui all'art. 21, commi 1 e 1-bis, fornendo un parere entro quarantacinque giorni. I componenti, nominati con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, sono scelti tra rappresentanti della Corte dei conti, della Commissione per l'ottimizzazione della produttivita' del lavoro pubblico, del Ministero per la pubblica amministrazione e dell'innovazione, e dirigenti di uffici generali. Il loro parere, se non fornito entro il termine, non blocca l'adozione del provvedimento.

Le relazioni sindacali e la contrattazione collettiva sono disciplinate dall'art. 40 d.lgs. 165/2001. La contrattazione collettiva determina i diritti e gli obblighi relativi al rapporto di lavoro, ma esclude le materie inerenti all'organizzazione degli uffici, le prerogative dirigenziali e il conferimento o la revoca degli incarichi dirigenziali (art. 40 d.lgs. 165/2001 comma 1). Gli accordi tra l'ARAN e le confederazioni definiscono fino a quattro comparti di contrattazione nazionale e le relative aree per la dirigenza (comma 2). La contrattazione integrativa, prevista dal medesimo articolo, consente alle amministrazioni di adottare misure aggiuntive nel rispetto dei vincoli di bilancio e delle disposizioni di programmazione.

L'art. 44 d.lgs. 165/2001 introduce nuove forme di partecipazione del personale all'organizzazione del lavoro, abrogando le precedenti norme che prevedevano la rappresentanza nei consigli di amministrazione e nelle commissioni di concorso. La contrattazione collettiva nazionale stabilisce le forme e le procedure di partecipazione, garantendo che la gestione del lavoro sia condivisa tra amministrazione e rappresentanti del personale.

In sintesi, l'ordinamento del pubblico impiego si fonda su principi di efficienza, economicita', imparzialita' e trasparenza. Le amministrazioni, attraverso il potere di organizzazione (art. 5 d.lgs. 165/2001) e il piano triennale dei fabbisogni (art. 6 d.lgs. 165/2001), definiscono la struttura organizzativa e la dotazione di personale. La dirigenza, con le proprie competenze di gestione e coordinamento (art. 15 d.lgs. 165/2001), svolge un ruolo centrale nella realizzazione di tali scelte, garantendo al contempo il rispetto dei criteri di cui all'art. 2 d.lgs. 165/2001 e la supervisione degli organi di controllo interno e del Comitato dei garanti. Questo assetto normativo assicura che l'azione amministrativa sia orientata al raggiungimento degli obiettivi di performance, contenimento della spesa e valorizzazione delle risorse umane.

Accesso alla dirigenza (artt. 28 e 28-bis)

Nelle amministrazioni statali e negli enti pubblici non economici l'accesso alla dirigenza di seconda fascia avviene per il 50% dei posti con il corso-concorso della Scuola nazionale dell'amministrazione, per il 20% con concorso pubblico (RIPAM o singola amministrazione) e per il 30% con lo sviluppo di carriera del personale interno con almeno cinque anni a tempo indeterminato nell'area dei funzionari o due anni nell'area delle elevate qualificazioni (art. 28, comma 1-ter). Lo sviluppo di carriera passa per un incarico dirigenziale temporaneo, di durata non superiore a tre anni e rinnovabile una sola volta, e per una valutazione finale dopo almeno quattro anni di incarico.

Alla dirigenza di prima fascia si accede per il 50% dei posti con concorso per titoli ed esami e per il restante 50% con lo sviluppo di carriera dei dirigenti di seconda fascia con almeno cinque anni nel ruolo dirigenziale (art. 28-bis, comma 1). Prima del conferimento dell'incarico i vincitori del concorso svolgono un periodo di formazione presso uffici di uno Stato dell'Unione europea o di un organismo comunitario o internazionale, da completare entro tre anni dalla conclusione del concorso (comma 4).

Comitato unico di garanzia e pari opportunita' (art. 57)

Ogni amministrazione costituisce al proprio interno il Comitato unico di garanzia per le pari opportunita', la valorizzazione del benessere di chi lavora e contro le discriminazioni (CUG), che sostituisce e unifica i comitati per le pari opportunita' e i comitati paritetici sul mobbing. Ha composizione paritetica: un componente per ciascuna organizzazione sindacale maggiormente rappresentativa e un pari numero di rappresentanti dell'amministrazione, con presenza paritaria dei due generi; il presidente e' designato dall'amministrazione. Ha compiti propositivi, consultivi e di verifica; la mancata costituzione comporta responsabilita' dei dirigenti incaricati della gestione del personale.

Lo stesso articolo impone di riservare alle donne, salva motivata impossibilita', almeno un terzo dei posti di componente delle commissioni di concorso (comma 1, lettera a); l'atto di nomina della commissione va inviato entro tre giorni alla consigliera o al consigliere di parita' (comma 1-bis).

Attenzione: l'art. 54-bis (whistleblowing) e' abrogato

La tutela del dipendente che segnala illeciti stava nell'art. 54-bis del d.lgs. 165/2001, abrogato dal d.lgs. 10 marzo 2023, n. 24, che oggi disciplina la materia. Nei quiz meno recenti l'art. 54-bis compare ancora: va riconosciuto come riferimento superato.

Le disposizioni contenute nel Testo unico sul pubblico impiego (d.lgs. 165/2001) definiscono il quadro normativo entro cui le amministrazioni pubbliche organizzano il personale, ne determinano le esigenze e ne regolano le forme contrattuali. Il principio di base, espresso nell'art. 4 d.lgs. 165/2001, prevede che gli organi di governo definiscano gli obiettivi, i programmi e le risorse umane da destinare alle diverse finalita' dell'azione amministrativa, garantendo la coerenza con il piano triennale dei fabbisogni di personale (art. 6, comma 2, d.lgs. 165/2001). Tale piano, redatto in coerenza con la pianificazione pluriennale delle attivita' e con le linee di indirizzo, indica le risorse finanziarie necessarie e cura la distribuzione ottimale delle risorse umane, anche attraverso i processi di mobilita' e di reclutamento (art. 6, comma 2, d.lgs. 165/2001).

Il reclutamento del personale avviene prevalentemente mediante concorsi pubblici, come previsto dal principio generale di assunzione a tempo indeterminato per il fabbisogno ordinario (art. 36, comma 1, d.lgs. 165/2001). Le amministrazioni possono ricorrere a contratti a tempo determinato, di formazione e lavoro, o a contratti di somministrazione, ma solo per esigenze temporanee o eccezionali e nel rispetto delle modalita' stabilite dall'art. 35 (non riportato integralmente nel testo fornito) (art. 36, comma 2, d.lgs. 165/2001). Tali contratti devono osservare le disposizioni del codice civile e delle leggi sul lavoro, non possono essere utilizzati per funzioni direttive o dirigenziali, e sono soggetti al diritto di precedenza dei vincitori delle graduatorie di concorso (art. 36, comma 2, d.lgs. 165/2001).

Il principio di parita' di trattamento e di non discriminazione, sancito dall'art. 7, comma 1, d.lgs. 165/2001, si applica a tutti gli aspetti della gestione del personale: accesso al lavoro, trattamento, condizioni di lavoro, formazione, promozioni e sicurezza. Le amministrazioni devono inoltre garantire un ambiente di lavoro improntato al benessere organizzativo e contrastare ogni forma di violenza morale o psichica (art. 7, comma 1, d.lgs. 165/2001).

Per quanto riguarda la mobilita' del personale, l'art. 6, comma 2, d.lgs. 165/2001 prevede che, qualora siano individuate eccedenze di personale, si applichi l'art. 33. L'art. 33, comma 1, stabilisce l'obbligo di comunicare al Dipartimento della funzione pubblica le situazioni di soprannumero e di avviare le procedure di ricollocazione. La procedura prevede una fase informativa preventiva alle rappresentanze sindacali (art. 33, comma 4) e, entro dieci giorni, l'applicazione delle disposizioni di ricollocazione (art. 33, comma 5). Se la ricollocazione non fosse possibile, il personale viene collocato in disponibilita' con diritto a un'indennita' pari all'80 per cento dello stipendio per un periodo massimo di ventiquattro mesi (art. 33, comma 8).

L'art. 7, comma 3, d.lgs. 165/2001, attribuisce alle amministrazioni la responsabilita' di curare la formazione e l'aggiornamento del personale, comprese le qualifiche dirigenziali, e di promuovere la cultura di genere. Tale obbligo si integra con le disposizioni dell'art. 16, comma 1, d.lgs. 165/2001, che conferiscono ai dirigenti di uffici dirigenziali generali la competenza di organizzare e gestire il personale, nonche' di gestire i rapporti sindacali e di lavoro (art. 16, comma 1, lett. h).

Il divieto di stipulare contratti di collaborazione che configurino prestazioni di lavoro continuative e personali e che siano organizzate dal committente eccessivamente, e la conseguente nullita' di tali contratti, sono disciplinati dall'art. 5-bis, d.lgs. 165/2001. La violazione di tale divieto comporta responsabilita' erariale e disciplinare per i dirigenti (art. 5-bis, d.lgs. 165/2001). Tuttavia, l'art. 6, comma 1, consente alle amministrazioni di conferire incarichi individuali a esperti di comprovata specializzazione, a condizione che siano temporanei, non rinnovabili, e che siano preceduti da una verifica dell'impossibilita' oggettiva di utilizzare le risorse interne (art. 6, comma 1, d.lgs. 165/2001).

Le procedure comparative per il conferimento di incarichi di collaborazione sono disciplinate dall'art. 6-bis, d.lgs. 165/2001, che richiede la pubblicazione delle procedure secondo i propri ordinamenti. Inoltre, l'art. 6-ter prevede l'adeguamento dei regolamenti di cui all'art. 110, comma 6, del testo unico di cui al d.lgs. 267/2000, ai principi contenuti nel comma 6.

Il quadro di riferimento per la gestione delle eccedenze e per l'utilizzo di forme flessibili di lavoro e' completato dall'art. 36, comma 3, che impone alle amministrazioni di redigere un rapporto analitico annuale sulle tipologie di lavoro flessibile impiegate, con indicazione dei dati identificativi dei titolari del rapporto, da trasmettere all'Osservatorio paritetico presso l'ARAN e agli organismi di valutazione (art. 36, comma 3, d.lgs. 165/2001). Il comma 5 dell'art. 36 stabilisce che la violazione delle disposizioni imperative non puo' generare rapporti di lavoro a tempo indeterminato e prevede il risarcimento del danno al lavoratore, con una indennita' compresa tra quattro e ventiquattro mensilita' dell'ultima retribuzione (art. 36, comma 5, d.lgs. 165/2001).

In sintesi, la gestione delle risorse umane nella pubblica amministrazione si articola su tre assi fondamentali: (i) la programmazione dei fabbisogni attraverso il piano triennale, (ii) la disciplina dei contratti, con priorita' all'assunzione a tempo indeterminato e ricorso limitato a forme temporanee o di collaborazione, e (iii) la gestione delle eccedenze mediante mobilita' interna, ricollocazione e, se necessario, collocazione in disponibilita' con indennita' proporzionale. Tutti questi elementi sono vincolati ai principi di imparzialita', trasparenza, efficienza e parita' di trattamento, come ribadito nei commi dell'art. 7 d.lgs. 165/2001 e nei principi generali dell'attivita' amministrativa contenuti nell'art. 1, comma 1, della legge 241/1990.

Il ciclo della performance costituisce il perimetro operativo attraverso il quale le amministrazioni pubbliche traducono gli obiettivi strategici in risultati misurabili, garantendo al contempo la trasparenza e la responsabilità nella gestione delle risorse. La disciplina è contenuta nel art. 4 d.lgs. 150/2009, che prevede una sequenza di fasi coerenti con il ciclo di programmazione finanziaria e di bilancio.

La prima fase, indicata nella lettera a del medesimo articolo, è la definizione e assegnazione degli obiettivi. Gli obiettivi devono essere stabiliti entro il primo trimestre di ogni anno e accompagnati da valori attesi di risultato e da indicatori di misura, tenendo conto dei risultati dell’anno precedente, come documentati nella relazione annuale sulla performance di cui all'art. 10 d.lgs. 150/2009. Tale definizione è opera dell’organo di indirizzo politico‑amministrativo in collaborazione con i vertici dell’amministrazione.

Successivamente, nella lettera b del art. 4 d.lgs. 150/2009, gli obiettivi vengono collegati all’allocazione delle risorse. Il collegamento deve avvenire entro il termine previsto per la definizione degli obiettivi, assicurando che le risorse finanziarie, umane e strumentali siano adeguatamente distribuite per il raggiungimento dei risultati prefissati.

La terza fase, descritta nella lettera c, è il monitoraggio in corso di esercizio. Il art. 6 d.lgs. 150/2009 attribuisce ai titolari della valutazione la responsabilità di verificare, attraverso i sistemi di controllo strategico, l’andamento delle performance rispetto agli obiettivi programmati e di proporre eventuali interventi correttivi. Tale monitoraggio è finalizzato a garantire la capacità di risposta a eventi imprevedibili che possano alterare l’assetto organizzativo.

La fase di misurazione e valutazione della performance è disciplinata dall’art. 7 d.lgs. 150/2009. Le amministrazioni devono valutare annualmente sia la performance organizzativa sia quella individuale, adottando e aggiornando un Sistema di misurazione e valutazione della performance. Il sistema è soggetto al parere non vincolante dell’Organismo indipendente di valutazione della performance (OIV), previsto dall’art. 14 d.lgs. 150/2009.

Il valore aggiunto del sistema risiede nella sua capacità di integrare diverse prospettive: gli indicatori di risultato, le caratteristiche trasversali (art. 2, comma 1‑bis, d.lgs. 150/2009) e il contributo di soggetti esterni, quali gli utenti finali (art. 7, comma c, d.lgs. 150/2009). Tale pluralismo è finalizzato a superare le asimmetrie nella valutazione e a garantire l’oggettività dei giudizi.

Una volta completata la valutazione, la quinta fase prevede l’utilizzo dei sistemi premianti, in conformità con i criteri di valorizzazione del merito stabiliti dall’art. 18 d.lgs. 150/2009. Il principio è quello di premiare le migliori performance attraverso incentivi economici e di carriera, evitando la distribuzione indiscriminata di premi (art. 18, comma 2).

Infine, la sesta fase è la rendicontazione dei risultati. L’art. 10 d.lgs. 150/2009 impone la pubblicazione, entro il 31 gennaio, del Piano della performance, documento programmatico triennale che definisce gli obiettivi strategici e operativi, gli indicatori e le risorse assegnate. Entro il 30 giugno deve essere pubblicata la Relazione annuale sulla performance, che consente di verificare il raggiungimento degli obiettivi e di evidenziare eventuali scostamenti.

L’Organismo indipendente di valutazione della performance (OIV) è istituito ai sensi dell’art. 14 d.lgs. 150/2009. Ogni amministrazione, singolarmente o in forma associata, deve dotarsi di tale organismo senza gravare sulla finanza pubblica. L’OIV sostituisce i servizi di controllo interno (art. 14, comma 2) e svolge funzioni di monitoraggio, validazione della Relazione sulla performance (art. 14, comma 4, lettera c) e proposta di valutazione annuale dei dirigenti di vertice (art. 14, comma 4, lettera e).

Le funzioni dell’OIV includono anche la comunicazione tempestiva delle criticità agli organi interni di governo e alla Corte dei conti (art. 14, comma 4, lettera b), nonché la garanzia della correttezza dei processi di misurazione e valutazione, con particolare riferimento alla differenziazione dei giudizi (art. 14, comma 4, lettera d). L’OIV è responsabile della corretta applicazione delle linee guida e delle metodologie definite dal Dipartimento della funzione pubblica (art. 14, comma 4, lettera f).

Il collegamento tra OIV e organi di indirizzo politico‑amministrativo è essenziale: l’OIV riferisce direttamente a tali organi (art. 14, comma 2) e la sua validazione della Relazione sulla performance è condizione inderogabile per l’erogazione dei premi di merito (art. 14, comma 6). Inoltre, l’OIV partecipa alla valutazione dei dirigenti di vertice, contribuendo alla definizione dei premi di cui al Titolo III del decreto.

Il contesto di pari opportunità è integrato nella valutazione della performance. L’art. 4, comma 4‑bis del d.lgs. 150/2009 prevede che, nella valutazione della performance individuale e organizzativa, si tenga conto del raggiungimento degli obiettivi di inclusione sociale e dell’accessibilità per le persone con disabilità. Tale disposizione si collega all’art. 8, comma 1‑h, che inserisce la promozione delle pari opportunità tra gli ambiti di misurazione della performance organizzativa.

Il ciclo della performance si chiude con la verifica della conformità alle disposizioni del Titolo. L’art. 3, comma 5, stabilisce che il rispetto del presente Titolo è condizione necessaria per l’erogazione di premi, per le progressioni economiche e per l’attribuzione di incarichi di responsabilità. Inoltre, l’art. 5, comma 5‑bis, prevede che la valutazione negativa possa costituire elemento per l’irrogazione del licenziamento disciplinare, rafforzando il legame tra performance e responsabilità dirigenziale.

In sintesi, il ciclo della performance previsto dal d.lgs. 150/2009 si articola in sei fasi sequenziali – definizione degli obiettivi, collegamento alle risorse, monitoraggio, misurazione e valutazione, utilizzo dei premi e rendicontazione – e si avvale dell’OIV come garante di trasparenza, oggettività e coerenza con i principi di merito, pari opportunità e responsabilità. Tale struttura consente alle amministrazioni di perseguire elevati standard qualitativi ed economici, migliorare l’efficienza dei servizi e rafforzare la fiducia dei cittadini nell’operato della pubblica amministrazione.

Il quadro normativo introdotto dal D.Lgs. 150/2009 prevede, a partire dall’art. 3, che la misurazione e la valutazione della performance siano finalizzate al miglioramento della qualità dei servizi pubblici e alla valorizzazione del merito. Tale principio è il fondamento su cui si articolano gli strumenti di incentivazione descritti negli articoli successivi, i quali devono rispettare i criteri di trasparenza, pari opportunità e selettività.

L’art. 17 stabilisce che le disposizioni del titolo hanno lo scopo di valorizzare il merito e di incentivare la produttività e la qualità della prestazione lavorativa, mediante meccanismi di selettività e concorsualità nelle progressioni di carriera e nel riconoscimento degli incentivi. Il rispetto di tale finalità è vincolato al divieto di creare nuovi oneri per la finanza pubblica, come ribadito dall’art. 6, che impone alle amministrazioni di utilizzare le risorse già disponibili.

Secondo l’art. 18, le amministrazioni pubbliche devono promuovere il merito e il miglioramento della performance organizzativa e individuale attraverso sistemi premianti selettivi, basati su logiche meritocratiche. È espressamente vietata la distribuzione indiscriminata o automatica di incentivi e premi collegati alla performance in assenza di verifiche e attestazioni sui sistemi di misurazione e valutazione adottati. Pertanto, ogni premio deve essere preceduto da una valutazione oggettiva, conforme ai criteri indicati nell’art. 3 e verificata dagli organismi indipendenti di valutazione della performance.

L’art. 20 elenca gli strumenti concreti attraverso i quali è possibile premiare il merito e le professionalità:

a) il bonus annuale delle eccellenze;
b) il premio annuale per l’innovazione;
c) le progressioni economiche;
d) le progressioni di carriera;
e) l’attribuzione di incarichi e responsabilità;
f) l’accesso a percorsi di alta formazione e di crescita professionale a livello nazionale e internazionale.

Gli incentivi di cui alle lettere a), b), c) ed e) sono riconosciuti a valere sulle risorse disponibili per la contrattazione collettiva integrativa, come previsto dal comma 2 dell’art. 20. Ciò garantisce che la spesa per tali premi sia coperta da fondi già destinati alla contrattazione, evitando così oneri aggiuntivi per il bilancio pubblico.

Il riconoscimento dei premi è strettamente legato alla valutazione della performance. L’art. 5 dispone che il rispetto delle disposizioni del titolo è condizione necessaria per l’erogazione di premi e componenti del trattamento retributivo legati alla performance, nonché per le progressioni economiche, l’attribuzione di incarichi di responsabilità e il conferimento di incarichi dirigenziali. Inoltre, l’art. 5‑bis prevede che la valutazione negativa, così come disciplinata nel sistema di misurazione e valutazione della performance, possa costituire il fondamento per l’accertamento della responsabilità dirigenziale e per l’irrogazione del licenziamento disciplinare.

Per garantire l’equità nella distribuzione dei premi, l’art. 5 stabilisce dei limiti percentuali: non possono essere attribuiti, nell’ambito di ciascun ufficio dirigenziale generale o di livello corrispondente, punteggi apicali superiori al 30 per cento delle valutazioni effettuate per ciascuna categoria o qualifica, mentre il riconoscimento delle eccellenze non può superare la misura del 20 per cento delle valutazioni apicali. Tali soglie assicurano che solo una parte limitata dei dipendenti possa accedere ai premi più elevati, mantenendo la coerenza con il principio di meritocrazia.

Il collegamento tra gli strumenti di incentivazione e il sistema di valutazione è ulteriormente rafforzato dall’art. 3, che impone alle amministrazioni di adottare modalità e strumenti di comunicazione che garantiscano la massima trasparenza delle informazioni relative alle misurazioni e alle valutazioni della performance. Tale trasparenza è fondamentale per consentire ai dipendenti di comprendere i criteri di valutazione e per permettere un controllo esterno da parte degli organismi indipendenti di valutazione.

Le modifiche introdotte dagli articoli 59 e 60 al TUPI (d.lgs. 165/2001) assicurano che le risorse destinate alla contrattazione collettiva, comprese quelle per gli incentivi di merito, siano quantificate e verificate in coerenza con gli strumenti di programmazione e di bilancio. In particolare, l’art. 59 prevede la sostituzione dell’art. 47 del TUPI, introducendo procedure di certificazione dei costi contrattuali da parte della Corte dei conti, mentre l’art. 60 modifica l’art. 48 del medesimo codice, precisando le modalità di ripartizione delle risorse tra i vari comparti amministrativi.

In sintesi, il D.Lgs. 150/2009 definisce un sistema integrato di incentivazione basato su:

1. La misurazione e valutazione della performance (art. 3) come prerequisito per ogni premio;
2. La promozione del merito mediante criteri meritocratici e la proibizione di automatismi (art. 18);
3. Una serie di strumenti specifici (art. 20) che includono premi economici, progressioni di carriera, incarichi di responsabilità e opportunità di formazione;
4. Il rispetto dei limiti percentuali per garantire la selettività (art. 5);
5. La condizione di trasparenza e la verifica delle risorse attraverso le norme di bilancio (art. 59‑60).
Questo modello mira a valorizzare le professionalità più meritevoli, a migliorare l’efficacia dei servizi pubblici e a mantenere la sostenibilità finanziaria del sistema di incentivazione.

Il principio di economicita', efficacia, imparzialita', pubblicita' e trasparenza, sancito dal art. 1 l. 241/1990, costituisce il fondamento su cui si sviluppa il management pubblico. Tali criteri impongono che ogni decisione amministrativa sia motivata, efficace e accessibile a tutti i soggetti interessati, evitando discriminazioni e garantendo la possibilita' di controllo da parte dei cittadini.

Il art. 2-bis l. 241/1990 stabilisce che i rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione siano improntati ai principi della collaborazione e della buona fede. Questo principio richiede che l'amministrazione non si limiti a comunicare formalmente, ma favorisca un dialogo costruttivo con i soggetti coinvolti, ascoltando le loro istanze e tenendo conto delle loro esigenze nella fase istruttoria.

Per assicurare la trasparenza dell'iter decisionale, il art. 4 l. 241/1990 obbliga le amministrazioni a individuare, per ciascun procedimento, l'unità organizzativa responsabile dell'istruttoria e dell'adozione del provvedimento finale. Tale individuazione, resa pubblica ai sensi del comma 2, consente ai soggetti interessati di conoscere chi detiene la responsabilita' operativa e di rivolgere eventuali richieste o osservazioni al soggetto corretto.

Il art. 5 l. 241/1990 attribuisce al dirigente dell'unità organizzativa la facolta' di assegnare a se stesso o a un dipendente la responsabilita' del procedimento. Fino a quando non avvenga l'assegnazione, il responsabile di default e' il funzionario preposto all'unità individuata dal art. 4 l. 241/1990. Il art. 6 l. 241/1990 elenca i compiti del responsabile, tra cui la valutazione dell'ammissibilita', l'accertamento dei fatti, la proposta di conferenze di servizi (art. 6 l. 241/1990, comma c) e la cura delle comunicazioni, pubblicazioni e notificazioni. Questi compiti garantiscono che il procedimento sia condotto in modo tempestivo, completo e documentato.

La comunicazione di avvio del procedimento, prevista dal art. 7 l. 241/1990, deve essere effettuata a tutti i soggetti a cui il provvedimento finale produrrà effetti diretti, nonche' a coloro che per legge devono intervenire. L'articolo prevede inoltre la facolta' di adottare provvedimenti cautelari prima della comunicazione, qualora la situazione lo richieda, assicurando che le misure urgenti non siano ostacolate da formalita' procedurali.

Il diritto di partecipazione e di intervento è ulteriormente rafforzato dal art. 9 l. 241/1990, che riconosce a qualunque soggetto, anche a associazioni o comitati, la facolta' di intervenire nel procedimento qualora ne possa derivare un pregiudizio. Il art. 10 l. 241/1990 garantisce ai soggetti coinvolti il diritto di prendere visione degli atti (salvo le esclusioni previste dal art. 24 l. 241/1990) e di presentare memorie scritte e documenti pertinenti, obbligando l'amministrazione a valutare tali contributi.

Le esclusioni al diritto di accesso sono limitate dal art. 24 l. 241/1990 a documenti coperti da segreto di Stato, procedimenti tributari, atti normativi e documenti contenenti informazioni psicoattitudinali. Tuttavia, il medesimo articolo prevede che l'accesso non possa essere negato se è possibile ricorrere al potere di differimento, garantendo comunque una via di accesso limitata ma efficace.

Nel contesto della gestione delle risorse umane, il art. 6 d.lgs. 165/2001 impone alle amministrazioni di definire l'organizzazione degli uffici e il piano triennale dei fabbisogni di personale, con previa informazione sindacale. Tale pianificazione, richiamata anche dal art. 35 d.lgs. 150/2009, deve essere coerente con gli obiettivi di performance, efficienza ed economicita' e deve prevedere la mobilita' e il reclutamento del personale, assicurando una distribuzione ottimale delle risorse umane.

Il art. 14 d.lgs. 150/2009 istituisce l'Organismo indipendente di valutazione della performance, il quale, in piena autonomia, monitora il funzionamento del sistema di valutazione, elabora una relazione annuale, comunica le criticita' agli organi competenti e valida la Relazione sulla performance (art. 14 d.lgs. 150/2009, comma 4, c). Tale organismo svolge anche il controllo strategico previsto dal art. 6 dl. 286/1999 (richiamato dal comma 2), garantendo che la valutazione sia trasparente, coerente e orientata al miglioramento continuo.

Il riconoscimento dell'eccellenza e dell'innovazione è disciplinato dal art. 22 d.lgs. 150/2009, che prevede un premio annuale per l'innovazione assegnato dall'Organismo di valutazione sulla base di una valutazione comparativa dei progetti. Analogamente, il art. 27 d.lgs. 150/2009 prevede un premio di efficienza, destinato a una quota dei risparmi derivanti da processi di ristrutturazione, riorganizzazione e innovazione, previa documentazione nella Relazione sulla performance e validazione dell'Organismo.

Il art. 25 d.lgs. 150/2009 sottolinea che la crescita professionale e la responsabilizzazione dei dipendenti sono finalizzate al continuo miglioramento dei processi e dei servizi, mentre il art. 40 d.lgs. 150/2009 stabilisce criteri oggettivi per il conferimento di incarichi dirigenziali, includendo attitudini, capacità professionali, risultati precedenti e esperienze di direzione, anche all'estero. La trasparenza di tali criteri è garantita dalla pubblicazione di avvisi sul sito istituzionale (art. 40 d.lgs. 150/2009, 1-bis).

Il servizio di gestione informatica dei documenti, dei flussi documentali e degli archivi, previsto dal art. 61 d.P.R. 445/2000, attribuisce a un dirigente o funzionario la responsabilita' di definire i livelli di autorizzazione, garantire la corretta registrazione di protocollo, conservare le copie in luoghi sicuri e assicurare il ripristino delle funzionalita' in caso di guasti entro ventiquattro ore. Questo servizio supporta la trasparenza e la tracciabilita' dei procedimenti, elementi essenziali per decisioni inclusive.

Infine, la partecipazione attiva dei soggetti interessati e la garanzia di una decisione motivata sono rafforzate dal art. 3 l. 241/1990, che richiede la motivazione di ogni provvedimento amministrativo, indicando i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche. La motivazione deve essere resa disponibile insieme all'atto richiamato (art. 3 l. 241/1990, comma 3) e deve indicare il termine e l'autorita' a cui è possibile ricorrere (art. 3 l. 241/1990, comma 4).

In sintesi, il management pubblico inclusivo si fonda su:

1. Una struttura organizzativa chiara, con unità responsabili individuate (art. 4-6 l. 241/1990) e una pianificazione del personale coerente con gli obiettivi di performance (art. 6 d.lgs. 165/2001, art. 35 d.lgs. 150/2009).

2. Procedure di comunicazione e partecipazione trasparenti (art. 7-10 l. 241/1990), che garantiscono il diritto di accesso, intervento e presentazione di memorie.

3. Valutazione e monitoraggio indipendente della performance (art. 14 d.lgs. 150/2009), con premi per innovazione ed efficienza (art. 22, 27 d.lgs. 150/2009) che incentivano il miglioramento continuo.

4. Un sistema informatico di gestione documentale (art. 61 d.P.R. 445/2000) che assicura la tracciabilita' e la disponibilita' delle informazioni necessarie per una decisione informata.

5. La motivazione obbligatoria di ogni provvedimento (art. 3 l. 241/1990), che rende le scelte amministrative comprensibili e soggette a controllo.

Questi elementi, integrati secondo i principi di collaborazione, buona fede e trasparenza, costituiscono il quadro normativo per un management pubblico capace di prendere decisioni inclusive, efficaci e legittimate, favorendo la partecipazione di tutti gli attori coinvolti e garantendo la responsabilita' dell'amministrazione verso la cittadinanza.

9.1 Ambito delle disposizioni e soggetti destinatari

Il Codice dell'amministrazione digitale, d.lgs. 82/2005, collega l'impiego delle tecnologie alla riorganizzazione amministrativa, all'esercizio dei diritti, alla gestione dei documenti e alla circolazione dei dati. Per individuare il destinatario di un obbligo occorre leggere la singola disposizione: alcune si rivolgono alle pubbliche amministrazioni, altre ai soggetti richiamati dall'art. 2, comma 2, altre ancora comprendono espressamente soggetti privati.

L'art. 2, comma 1, affida allo Stato, alle regioni e alle autonomie locali il compito di assicurare disponibilita', gestione, accesso, trasmissione, conservazione e fruibilita' dell'informazione in modalita' digitale. Essi si organizzano e agiscono utilizzando le tecnologie con modalita' appropriate e adeguate al soddisfacimento degli interessi degli utenti.

Il comma 2 individua tre categorie di destinatari:

• Lettera a): le pubbliche amministrazioni dell'art. 1, comma 2, del d.lgs. 165/2001, nel rispetto del riparto di competenza dell'art. 117 della Costituzione, comprese le autorita' di sistema portuale, nonche' le autorita' amministrative indipendenti di garanzia, vigilanza e regolazione.
• Lettera b): i gestori di servizi pubblici, comprese le societa' quotate, in relazione ai servizi di pubblico interesse.
• Lettera c): le societa' a controllo pubblico definite dal d.lgs. 175/2016, escluse le societa' quotate dell'art. 2, comma 1, lettera p), di tale decreto che non rientrino nella categoria della lettera b).

Il comma 3 estende anche ai privati, ove non diversamente previsto, le disposizioni e le relative Linee guida concernenti documento informatico, firme elettroniche e servizi fiduciari del capo II; riproduzione e conservazione dei documenti degli artt. 43 e 44; domicilio digitale e comunicazioni elettroniche dell'art. 3-bis e del capo IV; identita' digitale degli artt. 3-bis e 64. Il comma 4 estende agli organismi di diritto pubblico le disposizioni del capo V sull'accesso ai documenti informatici e sulla fruibilita' delle informazioni digitali.

Il comma 5 prescrive il rispetto della disciplina sul trattamento dei dati personali, richiamando in particolare il d.lgs. 196/2003.

Il comma 6 esclude l'applicazione del CAD limitatamente all'esercizio delle attivita' e funzioni di ordine e sicurezza pubblica, difesa e sicurezza nazionale, polizia giudiziaria, polizia economico-finanziaria e consultazioni elettorali, nonche' alle comunicazioni di emergenza e di allerta nella protezione civile. L'esclusione riguarda dunque le attivita' indicate. Il CAD si applica invece al processo civile, penale, amministrativo, contabile e tributario, in quanto compatibile e salvo diverse disposizioni in materia di processo telematico.

L'esclusione relativa alle consultazioni elettorali deve essere letta con la nota di aggiornamento all'art. 2: la sentenza della Corte costituzionale n. 3/2025 ha dichiarato l'illegittimita' degli artt. 9, terzo comma, della legge 108/1968 e 2, comma 6, del CAD nella parte in cui non prevedono la possibilita' di sottoscrivere un documento informatico con firma elettronica qualificata e riferimento temporale validamente opponibile ai terzi per l'elettore impossibilitato ad apporre la firma autografa per certificata impossibilita' derivante da grave impedimento fisico o perche' nelle condizioni di esercitare il voto domiciliare. La pronuncia riguarda questa specifica possibilita' di sottoscrizione.

Questa distinzione emerge in disposizioni concrete: l'art. 40 impone alle pubbliche amministrazioni la formazione informatica degli originali; l'art. 65 disciplina le istanze telematiche presentate alle pubbliche amministrazioni e ai gestori dei servizi pubblici; l'art. 44, comma 1-ter, estende i requisiti del sistema di conservazione anche ai privati, quando la legge prescrive obblighi di conservazione. Non si deve quindi trasformare una disposizione indirizzata a una categoria determinata in una regola indistintamente applicabile a ogni soggetto.

L'art. 12, comma 1, stabilisce che le PA utilizzino le tecnologie dell'informazione e della comunicazione per conseguire efficienza, efficacia, economicita', imparzialita', trasparenza, semplificazione e partecipazione, rispettando uguaglianza e non discriminazione e riconoscendo effettivamente i diritti dei cittadini e delle imprese. L'utilizzo delle tecnologie deve essere conforme agli obiettivi del Piano triennale per l'informatica nella PA.

La digitalizzazione richiede anche una revisione dell'organizzazione: ai sensi dell'art. 15, commi 1 e 2, le amministrazioni razionalizzano e semplificano procedimenti, attivita' gestionali, documenti, modulistica, accesso e presentazione delle istanze. La norma collega pertanto la tecnologia alla semplificazione del lavoro amministrativo e dei rapporti con gli utenti.

Il rispetto del CAD incide sulla responsabilita' dei dirigenti. L'art. 12, comma 1-ter, richiama la responsabilita' dirigenziale e disciplinare ai sensi e nei limiti degli artt. 21 e 55 del d.lgs. 165/2001, lasciando ferme le eventuali responsabilita' penali, civili e contabili; l'attuazione del Codice rileva inoltre nella misurazione e valutazione della performance organizzativa e individuale dei dirigenti.

9.2 Diritti digitali, qualita' dei servizi e inclusione

L'art. 3, comma 1, riconosce a chiunque il diritto di utilizzare in modo accessibile ed efficace le soluzioni e gli strumenti del CAD nei rapporti con i soggetti dell'art. 2, comma 2. Il diritto riguarda anche l'accesso e la partecipazione al procedimento amministrativo, restando fermi i diritti delle minoranze linguistiche riconosciute. Il comma 1-ter rinvia al codice del processo amministrativo per la tutela davanti al giudice amministrativo.

Il diritto all'uso delle tecnologie si specifica nel diritto a servizi semplici e integrati. L'art. 7, comma 01, riconosce la fruizione digitale e integrata dei servizi, attraverso gli strumenti telematici delle PA e il punto di accesso dell'art. 64-bis, anche mediante dispositivi mobili. Il comma 1 impone la riorganizzazione e l'aggiornamento dei servizi sulla base di una preventiva analisi delle reali esigenze degli utenti, rispettando gli standard e i livelli di qualita' individuati e periodicamente aggiornati da AgID.

La qualita' deve essere verificabile anche dall'utente. L'art. 7, comma 3, prevede la possibilita' di esprimere la propria soddisfazione rispetto al servizio in rete, anche sotto i profili della fruibilita', accessibilita' e tempestivita'. I soggetti destinatari pubblicano sui propri siti i risultati, comprese le statistiche di utilizzo. In caso di violazione degli obblighi dell'articolo, il comma 4 consente agli utenti di agire in giudizio, anche secondo la disciplina espressamente richiamata, fermo il diritto di rivolgersi al difensore civico digitale.

La diffusione delle competenze digitali ha destinatari e soggetti promotori precisi. L'art. 8 affida allo Stato e ai soggetti dell'art. 2, comma 2 la promozione della cultura digitale tra i cittadini, con particolare attenzione ai minori e alle categorie a rischio di esclusione. Le iniziative devono favorire anche le competenze di informatica giuridica e l'uso dei servizi digitali pubblici, attraverso azioni specifiche e concrete e mezzi diversi, compreso il servizio radiotelevisivo.

Per il personale pubblico, l'art. 13 prevede politiche di reclutamento e formazione rivolte alla conoscenza e all'uso delle tecnologie, dell'accessibilita' e delle tecnologie assistive, nell'ambito delle risorse disponibili. La formazione dei dirigenti comprende competenze tecnologiche, di informatica giuridica e manageriali per la transizione digitale.

L'art. 8-bis prevede la promozione della connettivita' Internet negli uffici e nei luoghi pubblici, soprattutto nei settori scolastico, sanitario e turistico, nel rispetto degli standard di sicurezza. La connettivita' a banda larga e' messa a disposizione degli utenti nei limiti della banda disponibile e secondo le modalita' determinate da AgID. L'art. 9 collega infine le nuove tecnologie alla partecipazione democratica, anche dei cittadini residenti all'estero, e alla consultazione telematica preventiva sugli schemi di atto, ove prevista e nei limiti delle risorse disponibili.

Ai sensi dell'art. 8, comma 1, la promozione delle iniziative per diffondere la cultura digitale tra i cittadini spetta allo Stato e ai soggetti dell'art. 2, comma 2, con particolare riguardo ai minori e alle categorie a rischio di esclusione. Le iniziative favoriscono anche lo sviluppo di competenze di informatica giuridica e l'utilizzo dei servizi digitali delle pubbliche amministrazioni, attraverso azioni specifiche e concrete e un insieme di mezzi diversi, tra i quali il servizio radiotelevisivo.

9.3 Domicilio digitale: obbligo, facolta' ed elezione speciale

La disciplina del domicilio digitale distingue tra soggetti obbligati e soggetti che possono eleggerlo volontariamente. L'art. 3-bis, comma 1, impone ai soggetti dell'art. 2, comma 2, ai professionisti tenuti all'iscrizione in albi ed elenchi e ai soggetti tenuti all'iscrizione nel registro delle imprese di dotarsi di un domicilio digitale iscritto negli elenchi degli artt. 6-bis o 6-ter. Il comma 1-bis riconosce a chiunque, fermo tale obbligo, la facolta' di eleggere o modificare il proprio domicilio da iscrivere nell'elenco dell'art. 6-quater.

Il domicilio richiede una gestione diligente: l'art. 3-bis, comma 1-quater, impone ai soggetti dei commi 1 e 1-bis di utilizzarlo diligentemente e di comunicarne le modifiche secondo le Linee guida. Per il domicilio volontario non piu' attivo, il comma 1-bis prevede la cancellazione d'ufficio dall'indice dell'art. 6-quater, secondo le modalita' delle Linee guida.

Ai sensi del comma 1-ter, le persone fisiche possono eleggere il domicilio anche attraverso il servizio dell'art. 64-bis, il servizio online dell'ANPR oppure presso l'ufficio anagrafe del comune di residenza. Sono modalita' di elezione del recapito, da distinguere dall'identificazione dell'utente per l'accesso a un servizio.

L'art. 3-bis, comma 4, stabilisce che, dal 1° gennaio 2013, le amministrazioni pubbliche e i gestori o esercenti di pubblici servizi comunichino con il cittadino esclusivamente tramite il domicilio digitale dichiarato. La disposizione fa salvi i casi in cui la normativa vigente preveda una diversa modalita' di comunicazione o di pubblicazione telematica; per la violazione richiama l'art. 18-bis.

La norma considera anche chi non dispone di un domicilio utilizzabile. Fino alla data fissata dal decreto previsto dal comma 3-bis, il comma 4-bis consente ai soggetti dell'art. 2, comma 2, di predisporre documenti informatici firmati digitalmente o con altra firma qualificata, conservarli nei propri archivi e inviare una copia analogica o un avviso sulle modalita' di messa a disposizione e consegna. Questa possibilita' riguarda anche domicili non attivi, non funzionanti o non raggiungibili.

Il domicilio digitale speciale, previsto dall'art. 3-bis, comma 4-quinquies, e' eletto per determinati atti, procedimenti o affari. Conserva validita' per le comunicazioni elettroniche aventi valore legale; chi lo elegge non puo' opporre eccezioni relative alla forma e alla data della spedizione e del ricevimento delle comunicazioni o notificazioni indirizzate a quel domicilio. Anche le comunicazioni trasmesse al domicilio speciale producono, quanto a spedizione e ricevimento, gli effetti della raccomandata con ricevuta di ritorno ed equivalgono alla notificazione postale, salvo diversa disposizione di legge (art. 6, comma 1).

9.4 Indici dei domicili digitali: contenuto, gestione e consultazione

Gli indici individuano i recapiti da utilizzare nei rapporti aventi valore legale. Occorre distinguere la categoria di soggetti censiti, il soggetto cui la norma affida l'indice e le regole di aggiornamento.

L'art. 6-bis, comma 2, stabilisce che i domicili inseriti nell'INI-PEC costituiscano mezzo esclusivo di comunicazione e notifica con i soggetti dell'art. 2, comma 2. L'art. 6-quater, comma 2, considera il domicilio del professionista iscritto in albi ed elenchi coincidente con quello presente nell'INI-PEC, fermo il diritto di eleggerne uno diverso ai sensi dell'art. 3-bis, comma 1-bis.

Il professionista non iscritto negli albi, registri o elenchi indicati dall'art. 6-bis puo' eleggere nell'indice dell'art. 6-quater un domicilio professionale e un domicilio personale diverso: questa distinzione e' espressamente prevista dal comma 1.

Per l'indice dell'art. 6-ter, l'aggiornamento degli indirizzi e dei dati deve essere tempestivo e comunque almeno semestrale. La mancata comunicazione degli elementi necessari e degli aggiornamenti rileva per la responsabilita' dirigenziale e la retribuzione di risultato; il comma 3 richiama anche l'art. 18-bis. Il comma 2-bis precisa che l'iscrizione in questo indice non e' incompatibile con quella nell'INI-PEC e prevede l'allineamento costante dei domicili tramite la PDND.

L'art. 6-quinquies, comma 1, consente a chiunque, senza autenticazione, la consultazione online dei tre elenchi, realizzati in formato aperto. La consultazione va distinta dall'estrazione dei domicili, regolata dalle modalita' fissate da AgID nelle Linee guida, ai sensi del comma 2.

La pubblica consultabilita' non autorizza l'invio indiscriminato di messaggi commerciali. Il comma 3 vieta, in assenza di preventiva autorizzazione del titolare dell'indirizzo, l'utilizzo dei domicili per comunicazioni commerciali secondo la definizione normativa richiamata. Il comma 4 prevede che gli elenchi contengano anche le informazioni sull'elezione, modifica e cessazione del domicilio.

9.5 Trasmissione telematica, PEC ed effetti del domicilio digitale

Gli artt. 45, 48 e 6 disciplinano effetti distinti della trasmissione. L'art. 45, comma 1, riguarda i documenti trasmessi da chiunque a una PA con qualsiasi mezzo telematico o informatico idoneo ad accertarne la provenienza: soddisfano il requisito della forma scritta e non devono essere seguiti dall'invio del documento originale. La condizione decisiva e' l'idoneita' del mezzo ad accertare la provenienza.

Il comma 2 distingue spedizione e consegna: il documento si considera spedito quando e' inviato al gestore del mittente e consegnato quando e' reso disponibile all'indirizzo elettronico dichiarato dal destinatario, nella casella messa a disposizione dal gestore. La disposizione individua la disponibilita' nella casella, senza richiedere come momento costitutivo la lettura del messaggio.

L'art. 48, comma 1, riguarda le comunicazioni per le quali occorrono una ricevuta di invio e una ricevuta di consegna: la trasmissione avviene mediante PEC secondo il regolamento richiamato, oppure mediante altre soluzioni tecnologiche individuate dalle Linee guida. L'art. 1, comma 1, lettera u-bis, definisce il gestore PEC come il soggetto che presta servizi di trasmissione dei documenti informatici mediante tale sistema.

Per le comunicazioni tramite domicilio digitale, l'art. 6, comma 1, richiede che data e ora siano apposte in conformita' alle Linee guida per essere opponibili ai terzi. Sono utilizzati gli indirizzi inseriti negli elenchi degli artt. 6-bis, 6-ter e 6-quater oppure il domicilio speciale eletto per determinati atti o affari.

L'art. 6, comma 1-quater, consente ai soggetti dell'art. 2, comma 2, di notificare direttamente presso i domicili digitali anche verbali di sanzioni amministrative, atti impositivi di accertamento e riscossione e ingiunzioni indicate dalla norma, fatte salve le specifiche disposizioni tributarie. La conformita' della copia informatica all'originale e' attestata dal responsabile del procedimento, secondo gli artt. 22 e 23-bis.

Infine, l'art. 1, comma 1-ter, ammette, quando la legge consente la PEC, anche un altro servizio elettronico di recapito certificato qualificato secondo i riferimenti del regolamento eIDAS indicati nel comma. Non basta quindi un qualsiasi servizio di messaggistica per beneficiare di questa equiparazione.

9.6 Indirizzo politico, AgID e Piano triennale

La governance distingue indirizzo politico, programmazione tecnica e attuazione nelle amministrazioni. L'art. 16, comma 1, attribuisce al Presidente del Consiglio dei ministri o al Ministro delegato per l'innovazione e le tecnologie il coordinamento della digitalizzazione delle amministrazioni centrali e la valutazione dei loro programmi, progetti e piani.

In particolare, la lettera a) assegna a tale soggetto la definizione, con proprie direttive, delle linee strategiche, della pianificazione e delle aree di intervento dell'innovazione tecnologica nelle PA centrali, nonche' la verifica della loro attuazione. La lettera b) comprende l'approvazione del Piano triennale e la valutazione del corretto utilizzo delle risorse finanziarie per informatica e telematica. Il comma 2 prevede una relazione annuale al Parlamento sull'attuazione del CAD.

AgID e' preposta alla realizzazione degli obiettivi dell'Agenda digitale italiana, in coerenza con gli indirizzi del Presidente del Consiglio o del Ministro delegato e con l'Agenda digitale europea. L'art. 14-bis, comma 1, le attribuisce la promozione dell'innovazione digitale nel Paese e dell'impiego delle tecnologie nell'organizzazione pubblica e nei rapporti con cittadini e imprese.

Le funzioni dell'art. 14-bis, comma 2, comprendono:

• Linee guida, indirizzo, vigilanza e controllo sull'attuazione del CAD, anche in materia di interoperabilita' e cooperazione applicativa, secondo la lettera a).
• Programmazione e coordinamento delle attivita' delle amministrazioni nell'uso delle tecnologie, mediante redazione del Piano triennale e successiva verifica dell'attuazione, secondo la lettera b).
• Monitoraggio degli investimenti e dei risultati, anche in relazione alla coerenza con il Piano e ai costi e benefici dei sistemi, secondo la lettera c).
• Predisposizione, realizzazione e gestione di progetti di innovazione e iniziative strategiche di interesse nazionale, secondo la lettera d).
• Vigilanza sui servizi fiduciari, sui gestori PEC, sui soggetti di conservazione richiamati dalla norma e sui partecipanti pubblici e privati a SPID, secondo la lettera i).

La distinzione sul Piano e' precisa: AgID lo elabora e ne verifica l'attuazione; il Presidente del Consiglio o il Ministro delegato lo approva entro il 30 settembre di ogni anno, ai sensi dell'art. 14-bis, comma 2, lettera b).

Nei rapporti tra livelli di governo, l'art. 14, comma 2, affida alla Presidenza del Consiglio, anche avvalendosi di AgID, il coordinamento informatico dell'amministrazione statale, regionale e locale. Stato, regioni e autonomie locali promuovono intese e accordi e adottano indirizzi attraverso la Conferenza unificata. La piattaforma dell'art. 18, realizzata presso AgID, favorisce il confronto pubblico sui provvedimenti dell'agenda digitale e ospita il Piano triennale, aggiornato annualmente.

9.7 Ufficio per la transizione digitale e responsabilita' organizzative

L'art. 17, comma 1, prevede che ciascuna PA affidi a un unico ufficio dirigenziale generale, senza aumentare il numero complessivo degli uffici, la transizione alla modalita' operativa digitale e i conseguenti processi di riorganizzazione. La finalita' e' realizzare un'amministrazione digitale e aperta, con servizi facilmente utilizzabili e di qualita', attraverso maggiore efficienza ed economicita'.

All'ufficio spettano, tra gli altri, il coordinamento strategico dello sviluppo dei sistemi informativi, di telecomunicazione e fonia; l'indirizzo e coordinamento dei servizi interni ed esterni forniti dai sistemi di telecomunicazione e fonia; la pianificazione e il monitoraggio della sicurezza; l'accesso delle persone disabili agli strumenti e la promozione dell'accessibilita' (art. 17, comma 1, lettere a), b), c) e d)).

La lettera b) individua quindi il soggetto competente per indirizzare e coordinare lo sviluppo dei servizi informativi di telecomunicazione e fonia: e' l'ufficio dell'amministrazione previsto dal comma 1. Questa funzione interna va distinta dalla programmazione generale delle attivita' delle amministrazioni attribuita ad AgID dall'art. 14-bis.

L'ufficio cura inoltre l'analisi della coerenza tra organizzazione e tecnologie, la progettazione di servizi in rete e la cooperazione applicativa. La lettera j) gli assegna pianificazione e coordinamento della diffusione di identita' e domicilio digitale, posta elettronica, protocollo informatico, firme, accessibilita' e integrazione con il punto di accesso dell'art. 64-bis. La lettera j-bis) riguarda gli acquisti informatici e di telecomunicazione, per garantirne la compatibilita' con l'agenda digitale e il Piano triennale.

Il responsabile deve possedere adeguate competenze tecnologiche, di informatica giuridica e manageriali. Per i compiti della transizione digitale risponde direttamente all'organo di vertice politico (comma 1-ter).

Per le PA diverse dalle amministrazioni dello Stato, il comma 1-sexies consente l'individuazione dell'ufficio tra quelli dirigenziali oppure, se mancano, di un responsabile tra le posizioni apicali. In assenza del vertice politico, il responsabile risponde direttamente al vertice amministrativo. Il comma 1-septies consente l'esercizio associato delle funzioni e il supporto di societa' in house mediante convenzioni, senza nuovi o maggiori oneri.

Il codice di condotta tecnologica dell'art. 13-bis regola progettazione, sviluppo e implementazione dei sistemi e servizi delle PA destinatarie. Gli eventuali esperti collaborano con il responsabile della transizione digitale. Il comma 5 affida ad AgID la verifica del rispetto del codice e collega le violazioni alla performance dei dirigenti competenti, con riduzione non inferiore al 30 per cento della retribuzione di risultato e del trattamento accessorio collegato alla performance individuale, oltre al divieto di premi o incentivi nelle strutture interessate.

9.8 Difensore civico digitale e poteri di vigilanza

L'art. 17, comma 1-quater, istituisce l'ufficio del difensore civico per il digitale presso AgID. Il soggetto preposto deve possedere adeguati requisiti di terzieta', autonomia e imparzialita'. Chiunque puo' presentare, attraverso l'apposita area del sito istituzionale dell'Agenzia, segnalazioni su presunte violazioni del CAD e delle altre norme in materia di digitalizzazione e innovazione della PA da parte dei soggetti dell'art. 2, comma 2.

Il passaggio successivo e' essenziale: il difensore civico, accertata la non manifesta infondatezza, trasmette la segnalazione al direttore generale di AgID per l'esercizio dei poteri dell'art. 18-bis. Il vaglio della segnalazione e l'esercizio dei poteri di accertamento devono quindi essere tenuti distinti.

L'art. 18-bis, comma 1, attribuisce ad AgID vigilanza, verifica, controllo e monitoraggio sul CAD e sulle altre norme di digitalizzazione, comprese le Linee guida e il Piano triennale. L'Agenzia procede d'ufficio oppure su segnalazione del difensore civico e puo' acquisire dati, documenti e informazioni necessari.

Il procedimento previsto dai commi 2 e 3 comprende la contestazione al trasgressore, con un termine perentorio per difese, documentazione e richiesta di audizione; se la violazione e' accertata, AgID assegna un congruo termine perentorio, proporzionato al tipo e alla gravita' della violazione, per conformare la condotta.

E' AgID, ai sensi del comma 3, a segnalare le violazioni all'ufficio competente per i procedimenti disciplinari della singola amministrazione e ai competenti organismi indipendenti di valutazione. Le segnalazioni sono pubblicate in un'apposita area del sito dell'Agenzia. Il comma 4 collega le violazioni alla valutazione individuale dei dirigenti responsabili e alla responsabilita' dirigenziale e disciplinare.

Per gli obblighi specificamente individuati dall'art. 18-bis, comma 5, la mancata conformazione nel termine assegnato comporta una sanzione amministrativa da 10.000 a 100.000 euro. Il comma 1 prevede invece, per la mancata ottemperanza alle richieste istruttorie o l'invio di dati parziali o non veritieri, la sanzione del comma 5 ridotta della meta'. Non si deve estendere automaticamente a ogni violazione il presupposto previsto per le fattispecie del comma 5.

Il comma 6 disciplina l'ulteriore intervento della struttura competente della Presidenza del Consiglio e, dopo una nuova diffida rimasta inadempiuta, la possibile nomina di un commissario ad acta da parte del Presidente del Consiglio o del Ministro delegato, valutata la gravita' della violazione. Il sistema distingue dunque segnalazione, accertamento, richiesta di conformazione, sanzione ed eventuale sostituzione.

9.9 Documento informatico: forma scritta, prova e firme

Per valutare un documento occorre distinguere forma scritta, efficacia probatoria e presunzione sull'utilizzo del dispositivo di firma. L'art. 20, comma 1-bis, non limita l'efficacia prevista dall'art. 2702 del codice civile ai soli documenti firmati digitalmente o con firma qualificata: comprende espressamente anche la firma elettronica avanzata e un determinato processo di formazione previa identificazione dell'autore.

La data e l'ora di formazione sono opponibili ai terzi se apposte in conformita' alle Linee guida (art. 20, comma 1-bis). Questo riferimento riguarda la formazione del documento, mentre gli artt. 6 e 48 disciplinano data e ora della trasmissione e della ricezione.

L'art. 21, comma 2-bis, introduce requisiti speciali, a pena di nullita'. Salvo la sottoscrizione autenticata, le scritture private indicate dall'art. 1350, primo comma, numeri da 1 a 12, del codice civile, se informatiche, richiedono firma qualificata o digitale. Per gli atti del numero 13 sono ammesse firma avanzata, qualificata o digitale oppure le ulteriori modalita' dell'art. 20, comma 1-bis, primo periodo. Non basta quindi conoscere la regola probatoria generale: occorre verificare il requisito speciale dell'atto.

Per gli altri atti pubblici informatici, fatto salvo il decreto richiamato dalla disposizione, l'art. 21, comma 2-ter, richiede al pubblico ufficiale la firma qualificata o digitale a pena di nullita'. Parti, fidefacenti, interprete e testimoni sottoscrivono personalmente in sua presenza con le modalita' indicate dal comma, compresa la firma autografa acquisita digitalmente e allegata agli atti.

L'autenticazione dell'art. 25 consiste nell'attestazione del pubblico ufficiale che la firma e' stata apposta in sua presenza dal titolare, dopo l'accertamento dell'identita' personale, della validita' dell'eventuale certificato e della non contrarieta' del documento all'ordinamento. E' un'attivita' distinta dalla sola apposizione di una firma digitale.

9.10 Copie e duplicati: contenuto, forma e sequenza binaria

Le definizioni dell'art. 1 distinguono il documento di partenza e il rapporto tra originale e riproduzione. Il documento analogico, definito dalla lettera p-bis), e' una rappresentazione non informatica di atti, fatti o dati giuridicamente rilevanti: la categoria non e' formulata dalla norma come limitata alla sola carta.

La differenza tra copia informatica di un analogico e copia per immagine riguarda quindi anche la forma. Per distinguere copia e duplicato di un documento informatico, invece, occorre guardare alla sequenza binaria: la collocazione sul medesimo dispositivo o su un dispositivo diverso non e' il criterio distintivo.

L'art. 22, comma 1-bis, richiede che la copia per immagine sia prodotta attraverso processi e strumenti capaci di assicurare identita' di contenuto e forma, mediante raffronto dei documenti oppure certificazione di processo quando le tecniche adottate garantiscano la corrispondenza. L'art. 23-ter, comma 1-bis, per la copia informatica di documenti amministrativi originariamente analogici, richiede processi che assicurino l'identita' del contenuto, con raffronto o certificazione di processo alle condizioni previste.

Un'altra definizione da tenere separata e' quella di originale non unico: ai sensi dell'art. 1, comma 1, lettera v), e' il documento il cui contenuto puo' essere ricostruito attraverso altre scritture o documenti di cui sia obbligatoria la conservazione, anche se detenuti da terzi. Non indica una particolare tecnica di duplicazione digitale, ma la possibilita' di risalire al contenuto mediante altre fonti documentali obbligatoriamente conservate.

L'art. 1, comma 1, lettera v), definisce gli originali non unici come «i documenti per i quali sia possibile risalire al loro contenuto attraverso altre scritture o documenti di cui sia obbligatoria la conservazione, anche se in possesso di terzi».

9.11 Efficacia delle copie e valore del duplicato

La definizione della riproduzione non basta a stabilirne l'efficacia: occorre applicare gli artt. 22, 23, 23-bis e, per i documenti amministrativi, 23-ter. Le condizioni cambiano secondo il documento originario e il supporto della riproduzione.

Il duplicato conforme alle Linee guida non richiede, ai sensi dell'art. 23-bis, comma 1, un'ulteriore attestazione di conformita' del pubblico ufficiale. Le copie e gli estratti seguono invece il regime del comma 2. Sono due discipline differenti, coerenti con la diversa relazione rispetto alla sequenza binaria dell'originale.

L'art. 22, comma 1, attribuisce piena efficacia, secondo i riferimenti civilistici indicati, ai documenti informatici contenenti copie di atti e documenti analogici, spediti o rilasciati da depositari pubblici autorizzati o pubblici ufficiali e formati secondo l'art. 20, comma 1-bis, primo periodo. Esibizione e produzione sostituiscono quelle dell'originale.

L'art. 22, comma 4, stabilisce che le copie formate secondo i commi 1, 1-bis, 2 e 3 sostituiscono gli originali analogici a ogni effetto e assolvono gli obblighi di conservazione, salvo il comma 5. Quest'ultimo, fatto salvo il comma 4-bis, consente a un decreto del Presidente del Consiglio di individuare particolari documenti analogici originali unici per i quali, per esigenze pubblicistiche, permane la conservazione dell'originale oppure, in caso di conservazione sostitutiva, la conformita' all'originale deve essere autenticata da un notaio o da altro pubblico ufficiale a cio' autorizzato, con dichiarazione da questi firmata digitalmente e allegata al documento informatico.

Il comma 4-bis dell'art. 22 riguarda le copie per immagine degli originali analogici depositati in procedimenti giudiziari civili definiti con provvedimento decisorio non piu' impugnabile da almeno un anno. Esse assolvono gli obblighi di conservazione se il cancelliere appone la firma digitale, attesta la conformita' all'originale e le inserisce nel fascicolo informatico nel rispetto della disciplina del processo civile telematico. In tali casi gli originali analogici possono essere distrutti secondo le modalita' previste con decreto del Ministro della giustizia, sentiti il Garante per la protezione dei dati personali e AgID.

Per i documenti amministrativi, l'art. 23-ter, comma 3, prevede un regime specifico: la copia informatica di un documento originariamente analogico formato o detenuto dalla PA ha il medesimo valore giuridico dell'originale se la conformita' e' assicurata dal funzionario delegato secondo l'ordinamento dell'amministrazione, con firma digitale o altra firma qualificata e nel rispetto delle Linee guida. In tal caso la conservazione della copia soddisfa l'obbligo di conservare l'originale.

Il contrassegno stampato sulle copie analogiche, previsto dall'art. 23, comma 2-bis, consente l'accesso al documento informatico oppure la verifica della corrispondenza della copia. Sostituisce a tutti gli effetti la firma autografa del pubblico ufficiale e impedisce di richiedere un'altra copia analogica dello stesso documento con tale firma. Chi appone il contrassegno rende disponibili gratuitamente sul proprio sito soluzioni idonee alla verifica.

9.12 Certificati di firma e obblighi del titolare e del prestatore

L'efficacia della firma richiede attenzione anche allo stato del certificato. L'art. 24, comma 3, impone l'uso di un certificato qualificato che, al momento della sottoscrizione, non sia scaduto, revocato o sospeso. Il comma 4-bis equipara alla mancata sottoscrizione la firma digitale o altra firma qualificata basata su un certificato revocato, scaduto o sospeso, salvo l'annullamento dello stato di sospensione.

Revoca e sospensione hanno effetto dalla pubblicazione, salvo che chi revoca o richiede la sospensione dimostri che erano gia' note a tutte le parti interessate (art. 24, comma 4-bis). L'art. 36, comma 3, richiede che il momento di pubblicazione della lista sia attestato con un adeguato riferimento temporale.

L'art. 28 riguarda i certificati di firma elettronica qualificata. Il comma 2 consente l'inserimento del codice fiscale, con le alternative previste per i residenti all'estero privi di codice fiscale. Il comma 3 consente, su richiesta del titolare o del terzo interessato e se pertinenti e non eccedenti rispetto allo scopo:

• qualifiche specifiche, appartenenza a ordini o collegi, qualifica di pubblico ufficiale, iscrizioni, abilitazioni professionali e poteri di rappresentanza;
• limiti d'uso del certificato;
• limiti del valore degli atti unilaterali e dei contratti per cui puo' essere utilizzato;
• uno pseudonimo, espressamente qualificato come tale.

Il comma 3-bis richiede che tali informazioni siano riconoscibili dai terzi e chiaramente evidenziate; consente anche un separato certificato elettronico e la disponibilita' in rete. Il comma 4 impone al titolare, o al terzo richiedente, di comunicare tempestivamente variazioni o cessazione delle circostanze certificate. Il certificatore conserva le informazioni dei commi 3 e 4 per almeno venti anni dalla scadenza del certificato (comma 4-bis).

La pubblicazione della revoca o sospensione compete al prestatore, mentre il titolare custodisce e usa personalmente gli strumenti di firma. Il prestatore resta responsabile dell'identificazione anche quando la delega a terzi (art. 32, comma 4). Il comma 3, lettera j), richiede la registrazione delle informazioni del certificato qualificato dal momento dell'emissione per almeno venti anni: questo termine ha un riferimento iniziale diverso da quello dell'art. 28, comma 4-bis.

9.13 Comunicazioni tra PA, riservatezza e segretezza

L'art. 47, comma 1, stabilisce che le comunicazioni di documenti tra PA avvengano tramite posta elettronica o cooperazione applicativa. Sono valide ai fini del procedimento una volta verificata la provenienza. Il documento puo' anche essere reso disponibile comunicando le modalita' per accedervi telematicamente.

Il comma 2 prevede modalita' alternative per verificare la provenienza:

• sottoscrizione con firma digitale o altra firma elettronica qualificata;
• segnatura di protocollo secondo la disposizione richiamata;
• altro accertamento della provenienza conforme alla normativa vigente o alle Linee guida;
• trasmissione attraverso sistemi PEC secondo il regolamento richiamato.

Non occorre cumulare tutte queste modalita'. La lettera c) esclude invece in ogni caso il fax. L'inosservanza del comma 1 comporta responsabilita' dirigenziale e disciplinare, ferma l'eventuale responsabilita' per danno erariale (comma 1-bis).

L'art. 47, comma 3, impone ai soggetti dell'art. 2, comma 2, lettere a) e b), di istituire e pubblicare nell'indice indicato almeno una casella PEC per ciascun registro di protocollo. La stessa disposizione prevede che le PA comunichino con i propri dipendenti mediante posta elettronica o altri strumenti informatici, rispettando la protezione dei dati personali e informando preventivamente gli interessati sul grado di riservatezza degli strumenti.

L'art. 46 limita il contenuto dei documenti trasmessi digitalmente ad altre PA. La disposizione richiama testualmente le categorie dei dati sensibili o giudiziari dell'art. 4, comma 1, lettere d) ed e), del d.lgs. 196/2003: i documenti possono contenere soltanto dati sensibili e giudiziari consentiti da legge o regolamento e indispensabili per le finalita' per cui sono acquisiti. Sono condizioni cumulative: la previsione normativa e' accompagnata dall'indispensabilita' rispetto alla finalita'.

L'art. 49, comma 1, tutela la segretezza nei confronti degli addetti alla trasmissione. Essi non possono prendere conoscenza della corrispondenza telematica, duplicarla o cedere a terzi informazioni sulla sua esistenza o sul contenuto, anche sinteticamente o per estratto. L'eccezione riguarda informazioni destinate alla pubblicita' per loro natura o per espressa indicazione del mittente.

Il comma 2 considera atti, dati e documenti trasmessi di proprieta' del mittente fino alla consegna al destinatario, nei confronti del gestore del sistema di trasporto. La norma delimita espressamente il rapporto cui si riferisce questa qualificazione.

L'art. 49, comma 1, vieta agli addetti alla trasmissione telematica di atti, dati e documenti formati con strumenti informatici di prendere cognizione della corrispondenza telematica, duplicare con qualsiasi mezzo o cedere a terzi a qualsiasi titolo informazioni, anche sintetiche o per estratto, sull'esistenza o sul contenuto di corrispondenza, comunicazioni o messaggi trasmessi. Sono escluse dal divieto le informazioni destinate a essere rese pubbliche per loro natura o per espressa indicazione del mittente. Ai sensi del comma 2, gli atti, i dati e i documenti trasmessi si considerano, nei confronti del gestore del sistema di trasporto delle informazioni, di proprieta' del mittente fino alla consegna al destinatario.

9.14 Formazione degli originali, protocollo e fascicolo informatico

L'art. 40, comma 1, impone alle PA di formare con mezzi informatici gli originali dei propri documenti, compresi quelli relativi ad albi, elenchi e pubblici registri, secondo il CAD e le Linee guida. Gli atti informatici formati dalla PA e i dati e documenti informatici da essa detenuti costituiscono informazione primaria e originale, dalla quale possono essere tratte copie e duplicazioni per gli usi consentiti (art. 23-ter, comma 1).

Il CAD integra la disciplina del protocollo: l'art. 40-bis prevede che siano comunque registrate le comunicazioni provenienti da o inviate a domicili digitali eletti ai sensi dell'art. 3-bis e le istanze e dichiarazioni dell'art. 65, in conformita' alle Linee guida. La trasmissione della comunicazione e la sua registrazione sono quindi adempimenti distinti.

L'art. 41, comma 1, richiede la gestione tecnologica dei procedimenti e gli opportuni servizi di interoperabilita' o integrazione. Il comma 2 stabilisce che la PA titolare del procedimento raccoglie nel fascicolo informatico atti, documenti e dati da chiunque formati. All'atto della comunicazione di avvio informa gli interessati sulle modalita' per esercitare telematicamente i diritti previsti dall'art. 10 della legge 241/1990 (visione degli atti e presentazione di memorie e documenti).

Il fascicolo deve poter essere direttamente consultato e alimentato dalle amministrazioni coinvolte e dagli interessati, nei limiti e alle condizioni della disciplina vigente, attraverso i servizi degli artt. 40-ter e 64-bis (comma 2-bis). Le Linee guida di AgID rispettano i principi di corretta gestione documentale, le discipline del documento informatico, del protocollo e della connettivita', nonche' interoperabilita' e integrazione.

Il comma 2-ter richiede l'indicazione:

• dell'amministrazione titolare, che costituisce e gestisce il fascicolo;
• delle altre amministrazioni partecipanti;
• del responsabile e dell'oggetto del procedimento;
• dell'elenco dei documenti, salvo la disciplina delle aree riservate;
• dell'identificativo del fascicolo, apposto in modo da consentire indicizzazione e ricerca tramite il sistema dell'art. 40-ter.

L'art. 41, comma 2-quater, consente aree accessibili soltanto all'amministrazione titolare e ai soggetti da essa individuati. Il fascicolo deve garantire collocazione corretta, reperibilita' e collegamento dei documenti e l'esercizio telematico dei diritti previsti dalle disposizioni richiamate. Deve inoltre rendere immediatamente conoscibili lo stato di avanzamento, il nominativo e il recapito elettronico del responsabile del procedimento.

L'apertura del fascicolo alla consultazione non equivale dunque a un accesso indiscriminato a tutte le sue aree. La struttura informatica deve rendere esercitabili i diritti previsti dalla legge mantenendo le limitazioni applicabili.

9.15 Gestione documentale, conservazione e ricerca

L'art. 44, comma 1, collega il sistema di gestione informatica dei documenti all'indicizzazione e ricerca di documenti e fascicoli attraverso il sistema pubblico dell'art. 40-ter, nel rispetto delle Linee guida. Il comma 1-bis prevede un responsabile che opera d'intesa con il dirigente dell'ufficio dell'art. 17, il responsabile del trattamento indicato dalla disposizione, ove nominato, e il responsabile della conservazione, nelle rispettive competenze.

Il responsabile della gestione dei documenti deve trasmettere al sistema di conservazione fascicoli e serie documentarie almeno una volta all'anno, anche quando riguardano procedimenti non conclusi (art. 44, comma 1-bis). Non e' quindi necessario attendere la chiusura di ogni procedimento per effettuare tale trasmissione.

Il sistema di conservazione, in tutti i casi di obbligo legale anche a carico di privati, assicura autenticita', integrita', affidabilita', leggibilita' e reperibilita' secondo le Linee guida (art. 44, comma 1-ter). Il responsabile della conservazione opera d'intesa con i responsabili indicati dal comma 1-quater; per la PA e' espressamente previsto anche il raccordo con il responsabile della gestione documentale.

L'art. 34, comma 1-bis, consente alle PA di conservare internamente oppure di affidare la conservazione, in tutto o in parte, a soggetti pubblici o privati dotati dei requisiti di qualita', sicurezza e organizzazione individuati dalle Linee guida e dal regolamento AgID richiamato. L'affidamento e' subordinato al rispetto della disciplina vigente e alla garanzia di conformita', qualita' e sicurezza.

L'art. 43, comma 1, considera assolti gli obblighi di conservazione ed esibizione mediante documenti informatici se le procedure garantiscono la conformita' agli originali e rispettano le Linee guida. Il comma 1-bis stabilisce che, quando il documento e' conservato per legge da un soggetto dell'art. 2, comma 2, cessa l'obbligo di conservazione per cittadini e imprese, che possono richiederne l'accesso in ogni momento. Le amministrazioni lo rendono disponibile tramite servizi online accessibili previa identificazione digitale e integrati con gli artt. 40-ter e 64-bis.

La cessazione dell'obbligo del cittadino dipende pertanto dalla conservazione per legge, non dalla semplice presenza occasionale di un file presso un ufficio. Il comma 3 consente, per le esigenze correnti, anche l'archiviazione cartacea dei documenti informatici soggetti a conservazione, ma richiede modalita' digitali per la conservazione permanente.

La dematerializzazione degli archivi preesistenti segue una valutazione specifica: l'art. 42 richiede di valutare il recupero informatico degli atti cartacei obbligatoriamente o opportunamente conservati in termini di rapporto tra costi e benefici e di predisporre i conseguenti piani di sostituzione, rispettando le Linee guida.

Il sistema pubblico di ricerca documentale dell'art. 40-ter e' promosso dalla Presidenza del Consiglio. Facilita la ricerca dei documenti soggetti a pubblicita' legale, trasparenza o registrazione di protocollo e dei fascicoli procedimentali; l'accesso online e' consentito ai soggetti che ne abbiano diritto secondo la disciplina vigente. L'indicizzazione non trasforma quindi ogni documento protocollato in un documento liberamente accessibile a chiunque.

Quando un documento informatico e' conservato per legge da una pubblica amministrazione o da un altro soggetto dell'art. 2, comma 2, l'art. 43, comma 1-bis, dispone la cessazione dell'obbligo di conservazione a carico dei cittadini e delle imprese. Cittadini e imprese possono richiedere in ogni momento l'accesso al documento al soggetto che lo conserva; le amministrazioni lo rendono disponibile mediante servizi online accessibili previa identificazione con l'identita' digitale dell'art. 64 e integrati con i servizi degli artt. 40-ter e 64-bis.

9.16 Disponibilita' dei dati e principio dell'unicita' dell'invio

L'art. 50, comma 1, richiede che i dati delle PA siano formati, raccolti, conservati e resi disponibili e accessibili attraverso tecnologie che ne consentano fruizione e riutilizzo da parte di altre amministrazioni e privati, alle condizioni dell'ordinamento. Restano fermi i limiti di conoscibilita', la protezione dei dati personali e la disciplina europea sul riutilizzo delle informazioni del settore pubblico.

Il comma 2 riguarda l'accesso di un'altra amministrazione: il dato e' reso accessibile e fruibile quando serve ai compiti istituzionali dell'amministrazione richiedente, con le esclusioni e salvaguardie espressamente richiamate e nel rispetto della protezione dei dati. Non sono previsti oneri per la richiedente, salvo elaborazioni aggiuntive. La disponibilita' del dato e il costo di un'ulteriore elaborazione vanno quindi distinti.

Le PA possono analizzare i propri dati anche combinandoli con quelli detenuti da altri soggetti dell'art. 2, comma 2, rispettando i limiti del comma 1 e le modalita' delle Linee guida (comma 2-bis). Le amministrazioni certificanti assicurano la fruizione ai soggetti aventi diritto; quelle detentrici forniscono, alle condizioni del comma 2-ter, conferma scritta della corrispondenza tra dichiarazioni e dati custoditi.

Il principio dell'unicita' dell'invio, previsto dall'art. 50, comma 2-quater, impedisce alle PA di richiedere a cittadini e imprese dati e informazioni gia' detenuti da un'amministrazione. Lo scambio deve essere assicurato attraverso la PDND fin dalla progettazione dei servizi e mediante l'identificativo univoco dell'art. 62 integrato nei sistemi.

Il medesimo comma considera la consultazione diretta prevista dalla norma effettuata per finalita' di rilevante interesse pubblico e rende automaticamente disponibili, a semplice richiesta dei soggetti dell'art. 2, comma 2, i servizi di accertamento d'ufficio tramite la piattaforma. La vigilanza sugli accessi segue le Linee guida di AgID.

Il trasferimento tra sistemi non modifica la titolarita' del dato e del trattamento, ferme le responsabilita' delle amministrazioni riceventi quali titolari autonomi del trattamento (comma 3-bis). Anche la definizione di titolare del dato dell'art. 1, comma 1, lettera cc), riguarda il soggetto che ha originariamente formato o commissionato il documento rappresentativo del dato oppure ne ha la disponibilita'.

L'inadempimento all'obbligo di disponibilita' o il ritardo nell'abilitazione all'accesso ai servizi della PDND incide sulla performance dei dirigenti competenti: l'art. 50, comma 3-ter, prevede riduzione non inferiore al 30 per cento della retribuzione di risultato e del trattamento accessorio collegato alla performance individuale, oltre al divieto di premi o incentivi nelle strutture interessate. AgID effettua controlli annuali e si applica l'art. 18-bis.

9.17 PDND, interoperabilita' e cooperazione applicativa

La Piattaforma Digitale Nazionale Dati e' promossa e gestita dalla Presidenza del Consiglio. L'art. 50-ter, comma 1, le affida la promozione della progettazione, dello sviluppo e della realizzazione della piattaforma, per favorire conoscenza e uso del patrimonio informativo istituzionale e condivisione tra soggetti aventi diritto, semplificando gli adempimenti di cittadini e imprese.

Il comma 2 descrive l'infrastruttura: rende interoperabili sistemi e basi di dati attraverso accreditamento, identificazione e livelli di autorizzazione dei soggetti abilitati e conserva informazioni sugli accessi e sulle transazioni. La condivisione avviene mediante interfacce di programmazione delle applicazioni, API, raccolte in un catalogo disponibile ai soggetti accreditati.

I soggetti dell'art. 2, comma 2, devono accreditarsi, sviluppare le interfacce e rendere disponibili le proprie basi di dati. AgID, sentiti il Garante per la protezione dei dati personali e la Conferenza unificata secondo il procedimento previsto, adotta Linee guida su standard tecnologici, sicurezza, accessibilita', disponibilita', interoperabilita', accreditamento e condizioni di accesso. Il termine per adempiere e' fissato dal Presidente del Consiglio o dal Ministro delegato dopo i test di funzionamento, ai sensi del comma 2-bis.

Il comma 3 prevede limiti per dati relativi a ordine e sicurezza pubblica, difesa, sicurezza nazionale e alle altre materie indicate: trattamento e conservazione sono ammessi soltanto entro quanto strettamente necessario alle finalita' del comma 1. I dati coperti da segreto o riservati in quelle materie non possono comunque essere conferiti, conservati o trattati.

L'accesso tramite PDND non modifica la disciplina della titolarita' del trattamento; rimangono le responsabilita' del gestore e dei soggetti accreditati quali titolari autonomi (comma 6). Il comma 7 consente inoltre di continuare a utilizzare i sistemi di interoperabilita' gia' attivi.

Per comprendere la piattaforma e la rete pubblica occorre distinguere due definizioni dell'art. 1:

• Interoperabilita', lettera dd): caratteristica di un sistema con interfacce pubbliche e aperte, capace di interagire automaticamente con altri sistemi per scambiare informazioni ed erogare servizi.
• Cooperazione applicativa, lettera ee): parte del Sistema pubblico di connettivita' finalizzata all'interazione tra sistemi dei partecipanti per integrare metadati, informazioni, processi e procedimenti amministrativi.

L'art. 73 disciplina il Sistema pubblico di connettivita' e cooperazione, SPC, quale insieme di infrastrutture e regole tecniche che assicurano interoperabilita' e coordinamento dei dati tra amministrazioni e con i sistemi dell'Unione europea, aperto anche a gestori di servizi pubblici e privati. Garantisce sicurezza, riservatezza e autonomia del patrimonio informativo di ciascun aderente.

L'art. 76 attribuisce valore di invio documentale a ogni effetto di legge agli scambi nell'SPC realizzati attraverso cooperazione applicativa e nel rispetto delle procedure e regole tecniche di sicurezza. La sola appartenenza alla rete non esaurisce quindi le condizioni di validita' previste dalla disposizione.

9.18 Dati aperti e basi di dati di interesse nazionale

Il formato aperto e il dato di tipo aperto non coincidono. L'art. 1, comma 1, lettera l-bis), definisce il formato aperto attraverso pubblicita', documentazione esaustiva e neutralita' rispetto agli strumenti tecnologici necessari a utilizzare i dati. La lettera l-ter) richiede ulteriori caratteristiche per il dato aperto:

• una licenza o previsione normativa che permetta l'utilizzo da parte di chiunque, anche commerciale, in formato disaggregato;
• accessibilita' tramite tecnologie dell'informazione e della comunicazione, formato aperto, idoneita' all'uso automatico da parte di programmi e presenza dei metadati;
• disponibilita' gratuita oppure ai costi marginali di riproduzione e divulgazione, salve le eccezioni richiamate.

L'art. 52, comma 2, prevede che dati e documenti pubblicati dai soggetti dell'art. 2, comma 2, senza espressa adozione della licenza indicata si intendano rilasciati come dati di tipo aperto. E' espressamente eccettuata la pubblicazione di dati personali. Il comma 4 include le attivita' di accesso telematico e riutilizzo tra i parametri della performance dirigenziale.

La base di dati di interesse nazionale, definita dall'art. 60, comma 1, raccoglie informazioni gestite digitalmente dalle PA, omogenee per tipologia e contenuto, rilevanti per le funzioni istituzionali di altre PA anche soltanto a fini statistici. Il comma 2 richiede un sistema unitario per tipologia di dati, capace di allineare le informazioni e renderle accessibili alle amministrazioni interessate, con caratteristiche minime di sicurezza, accessibilita' e interoperabilita'.

Tra le basi individuate dall'art. 60, comma 3-bis, figurano repertorio dei dati territoriali, ANPR, BDNCP, casellario giudiziale, registro delle imprese, archivi in materia di immigrazione e asilo, ANA, anagrafe delle aziende agricole, archivio dei veicoli e anagrafe degli abilitati alla guida, sistema informativo ISEE, ANNCSU e indice dei domicili dell'art. 6-quater. AgID individua, aggiorna e pubblica le ulteriori basi di interesse nazionale, secondo il comma 3-ter.

L'ANPR attribuisce a ogni cittadino un codice identificativo univoco per la circolarita' dei dati e l'interoperabilita' con le altre banche pubbliche e dei gestori di servizi pubblici (art. 62, comma 3). Gli accessi per le finalita' istituzionali dichiarate avvengono tramite PDND e i soggetti accedenti rispondono in via esclusiva di pertinenza, liceita' e sicurezza dei loro trattamenti, ai sensi del comma 3-bis.

9.19 Accessibilita' dei siti e dei documenti

L'art. 53, comma 1, richiede che i siti istituzionali rispettino accessibilita', elevata usabilita' e reperibilita', anche per persone disabili, completezza delle informazioni, chiarezza del linguaggio, affidabilita', semplicita' di consultazione, qualita', omogeneita' e interoperabilita'. Il contenuto dei siti e' collegato dall'art. 54 agli obblighi di pubblicita' e trasparenza previsti dal decreto richiamato e dalla legislazione vigente.

L'economicita' rientra negli obiettivi generali dell'uso delle tecnologie dell'art. 12, comma 1, ma non e' una voce dell'elenco specifico dei principi dei siti nell'art. 53, comma 1. Occorre riconoscere il contesto della disposizione senza sovrapporre elenchi normativi diversi.

Il comma 1-bis dell'art. 53 impone la pubblicazione del catalogo dei dati, dei metadati e delle relative banche possedute e dei regolamenti sull'accesso telematico e sul riutilizzo, fatti salvi i dati presenti nell'Anagrafe tributaria. Le modalita' di realizzazione e modifica dei siti sono definite dalle Linee guida, secondo il comma 1-ter.

L'accessibilita' riguarda anche i documenti amministrativi informatici: l'art. 23-ter, comma 5-bis, ne richiede la fruibilita' indipendentemente dalla condizione di disabilita', attraverso i criteri tecnici richiamati. L'art. 17, comma 1, lettera d), assegna all'ufficio della transizione digitale compiti di promozione dell'accessibilita' e di accesso delle persone disabili agli strumenti informatici.

9.20 Sicurezza informatica e continuita' operativa

L'art. 51, comma 1, affida alle Linee guida l'individuazione delle soluzioni tecniche per garantire protezione, disponibilita', accessibilita', integrita' e riservatezza dei dati e la continuita' operativa dei sistemi e delle infrastrutture. La sicurezza comprende quindi sia la tutela dei dati sia il funzionamento dei servizi.

Il comma 1-bis attribuisce ad AgID, per quanto di competenza e in raccordo con le altre autorita' competenti, l'attuazione del Quadro strategico nazionale per la sicurezza dello spazio cibernetico e del Piano nazionale per la sicurezza cibernetica e informatica. Nella formulazione della disposizione, AgID coordina tramite il CERT-PA istituito nel proprio ambito la prevenzione e gestione degli incidenti, promuove intese internazionali e segnala al Ministro indicato il mancato rispetto delle regole tecniche da parte delle PA.

Il comma 2 impone la custodia e il controllo dei documenti informatici delle PA con modalita' che riducano al minimo i rischi di distruzione, perdita e accesso non autorizzato, non consentito o non conforme alle finalita' della raccolta. Il comma 2-ter richiede ai soggetti dell'art. 2, comma 2, l'adesione annuale ai programmi di sicurezza preventiva coordinati e promossi da AgID.

La continuita' operativa e' specificata dal comma 2-quater: i soggetti destinatari predispongono piani di emergenza conformi alle Linee guida, capaci di assicurare le operazioni indispensabili ai servizi e il ritorno alla normale operativita'. La disposizione consente il ricorso agli accordi indicati per servizi applicativi, infrastrutturali e di dati, con ristoro dei soli costi di funzionamento.

Il raccordo organizzativo si trova nell'art. 17, comma 1, lettera c): l'ufficio della transizione digitale cura indirizzo, pianificazione, coordinamento e monitoraggio della sicurezza di dati, sistemi e infrastrutture, anche in relazione all'SPC. Inoltre, l'art. 12, commi 3-bis e 3-ter, richiede protezione delle informazioni e adeguata informazione dei lavoratori nell'uso di dispositivi personali e nell'accesso da remoto per il lavoro agile, alle condizioni previste dalle disposizioni.

9.21 Accesso ai servizi, carte e validita' delle istanze

Le carte hanno definizioni diverse nell'art. 1, comma 1. La CIE, lettera c), e' documento d'identita' con elementi di identificazione fisica, rilasciato su supporto informatico dalle amministrazioni comunali, con finalita' prevalente di dimostrare l'identita' anagrafica del titolare. La CNS, lettera d), e' rilasciata su supporto informatico per consentire l'accesso telematico ai servizi pubblici.

L'art. 64, comma 2-quater, prevede SPID e CIE per l'accesso ai servizi pubblici in rete che richiedono identificazione informatica; il comma 2-nonies ammette anche la CNS. Per i cittadini, il comma 3-bis prescrive ai soggetti dell'art. 2, comma 2, lettera a), l'utilizzo esclusivo di SPID e CIE, facendo salvo il comma 2-nonies.

La verifica dell'identita' digitale con livello di garanzia almeno significativo produce gli effetti del documento di riconoscimento equipollente nelle transazioni elettroniche e nell'accesso ai servizi; il comma 2-duodecies estende la disposizione anche all'identificazione per servizi erogati tramite canali fisici. L'art. 66, comma 2, lettera d), richiede che l'accesso con CNS sia consentito indipendentemente dall'ente che l'ha emessa.

La validita' dell'istanza telematica segue l'art. 65, comma 1, che prevede modalita' alternative: sottoscrizione secondo l'art. 20; identificazione con SPID, CIE o CNS; formazione tramite il punto di accesso per dispositivi mobili; sottoscrizione e presentazione con copia del documento d'identita'; trasmissione dal domicilio digitale o, in sua assenza, dall'indirizzo PEC o di recapito certificato qualificato previsto dalla lettera c-bis).

In quest'ultimo caso, se manca un domicilio digitale iscritto, la trasmissione costituisce elezione di domicilio speciale per atti e comunicazioni riferiti all'istanza o dichiarazione. Restano salve le norme sui sistemi specifici di trasmissione tributaria. Il comma 2 equipara le istanze validamente presentate alla sottoscrizione autografa in presenza del dipendente addetto; il comma 1-ter collega il mancato avvio del procedimento alla responsabilita' dirigenziale e disciplinare del titolare dell'ufficio competente.

Per l'assistenza nell'accesso, l'art. 64-ter consente al cittadino iscritto nell'ANPR di delegare non piu' di due soggetti, anch'essi iscritti e dotati dell'identita' digitale richiesta con livello almeno significativo. La delega e' revocabile in ogni momento. La piattaforma e' realizzata, gestita e mantenuta dall'Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato; il delegante e' informato dell'esercizio della delega.

L'art. 3-ter consente al cittadino di conoscere i propri strumenti digitali tramite una sezione sicura dell'ANPR, comprendente identita', deleghe e domicili. Le informazioni sono consultabili previa autenticazione con livello almeno significativo e conservate per un massimo di dodici mesi dalla registrazione della revoca o scadenza. Questa consultazione personale va distinta dalla consultazione pubblica senza autenticazione degli indici dei domicili dell'art. 6-quinquies.

9.22 Pagamenti digitali, portafoglio e Linee guida

L'art. 5, comma 1, obbliga i soggetti dell'art. 2, comma 2, ad accettare, attraverso la piattaforma prevista dal comma 2, i pagamenti spettanti a qualsiasi titolo mediante sistemi elettronici, inclusi quelli basati sul credito telefonico per i micropagamenti. La Presidenza del Consiglio mette a disposizione la piattaforma di interconnessione e interoperabilita' con i prestatori di pagamento; AgID definisce le Linee guida attuative sentita la Banca d'Italia (comma 4).

Per le imprese, l'art. 5-bis, comma 1, prevede l'uso esclusivo delle tecnologie per istanze, dichiarazioni, dati e scambio di informazioni e documenti con le PA, anche a fini statistici. Le amministrazioni adottano e comunicano con le medesime modalita' atti e provvedimenti rivolti alle imprese.

Il Sistema IT-Wallet, istituito dall'art. 64-quater, comprende una soluzione pubblica disponibile tramite il punto di accesso dell'art. 64-bis e soluzioni private offerte previo accreditamento AgID. Il comma 7 prevede, nelle more della piena funzionalita', le versioni digitali di TS/TEAM, patente mobile e Carta europea della disabilita'. Per quest'ultima, i dati e documenti sono resi disponibili dall'INPS tramite PDND al soggetto indicato dalla norma.

Le disposizioni tecniche del CAD sono attuate attraverso le Linee guida. L'art. 1, comma 1, lettera ff), le definisce regole tecniche e di indirizzo adottate secondo l'art. 71. Quest'ultimo attribuisce l'adozione ad AgID, previa consultazione pubblica da svolgere entro trenta giorni, sentite le amministrazioni competenti e il Garante nelle materie di competenza e acquisito il parere della Conferenza unificata.

Le Linee guida diventano efficaci dopo la pubblicazione nell'apposita area del sito istituzionale di AgID; della pubblicazione e' data notizia nella Gazzetta Ufficiale. Aggiornamenti e modifiche seguono lo stesso procedimento (art. 71, comma 1). Occorre distinguere l'adozione da parte dell'Agenzia dalla pubblicazione che ne determina l'efficacia.

9.23 Distinzioni da ricordare

10.1 Il documento amministrativo e i soggetti della documentazione

Il d.P.R. 445/2000 disciplina la formazione, il rilascio, la tenuta, la conservazione, la gestione e la trasmissione di atti e documenti da parte degli organi della pubblica amministrazione. Regola inoltre la produzione documentale alle amministrazioni, ai gestori di pubblici servizi nei rapporti fra loro e con l'utenza, e ai privati: questo e' il perimetro indicato dall'art. 2, comma 1.

La definizione di documento amministrativo dell'art. 1, comma 1, lettera a) comprende ogni rappresentazione, comunque formata, del contenuto di atti, anche interni, delle pubbliche amministrazioni o comunque utilizzati per l'attivita' amministrativa. Conta dunque anche l'utilizzazione amministrativa dell'atto rappresentato, e non soltanto la sua provenienza da un ufficio pubblico. La definizione di documento informatico, alla lettera b), riguarda invece la rappresentazione informatica di atti, fatti o dati giuridicamente rilevanti: una definizione guarda al contenuto e alla funzione amministrativa, l'altra alla rappresentazione informatica.

Per comprendere l'acquisizione dei dati e i controlli occorre distinguere amministrazione procedente e amministrazione certificante. Le due nozioni individuano il ruolo svolto nella circolazione delle informazioni.

Il gestore di un pubblico servizio puo' quindi assumere il ruolo di amministrazione procedente quando riceve dichiarazioni sostitutive dall'utente. Il soggetto presso il quale si trovano i dati necessari assume invece il ruolo di certificante. La distinzione permette di attribuire correttamente gli obblighi: la procedente acquisisce e controlla; la certificante rende disponibili i dati e organizza la loro trasmissione o l'accesso.

10.2 Identificazione personale, equipollenza ed esibizione dei documenti

L'art. 1, comma 1, lettere c) e d) distingue il documento di riconoscimento dal documento d'identita'. Il primo e' un documento munito della fotografia del titolare, rilasciato da una pubblica amministrazione italiana o di altri Stati, su supporto cartaceo, magnetico o informatico, che consente l'identificazione personale. Il secondo comprende la carta d'identita' e gli altri documenti fotografici rilasciati da una pubblica amministrazione competente, italiana o estera, con la finalita' prevalente di dimostrare l'identita' personale del titolare.

L'art. 35, comma 1 stabilisce che, in tutti i casi in cui il testo unico richiede un documento d'identita', questo puo' sempre essere sostituito da un documento di riconoscimento equipollente ai sensi del comma 2. L'equipollenza deve quindi essere verificata sulla base della disposizione specifica, senza estenderla indistintamente a qualsiasi tessera.

Il comma 2 elenca il passaporto, la patente di guida, la patente nautica, il libretto di pensione, il patentino di abilitazione alla conduzione di impianti termici, il porto d'armi e le tessere di riconoscimento rilasciate da un'amministrazione dello Stato, purche' munite di fotografia e di timbro o altra segnatura equivalente. La tessera sanitaria non figura nell'elenco: puo' rientrare fra i documenti equipollenti soltanto se presenta le caratteristiche richieste per le tessere di riconoscimento, ossia fotografia, timbro o altra segnatura equivalente e rilascio da un'amministrazione dello Stato.

Ai sensi dell'art. 35, comma 3, nei documenti d'identita' e di riconoscimento non e' necessaria l'indicazione o l'attestazione dello stato civile, salvo specifica richiesta dell'interessato. Occorre distinguere questo dato facoltativo dalla possibilita' di utilizzare, quando presente, un dato attestato nel documento.

L'art. 45, comma 1 consente di comprovare mediante esibizione di un documento d'identita' o di riconoscimento in corso di validita' i dati in esso attestati relativi a cognome, nome, luogo e data di nascita, cittadinanza, stato civile e residenza. Quando, alla presentazione dell'istanza, viene richiesta l'esibizione di un documento d'identita' o di riconoscimento, amministrazioni e gestori o esercenti di pubblici servizi non possono richiedere certificati relativi agli stati o fatti contenuti nel documento esibito. Resta possibile verificare durante il procedimento la veridicita' e l'autenticita' dei dati.

La registrazione delle informazioni acquisite attraverso l'esibizione avviene mediante una copia fotostatica non autenticata del documento, secondo il comma 2. Il comma 3 permette di comprovare i dati anche con un documento non piu' valido, ma richiede una dichiarazione dell'interessato, apposta in calce alla fotocopia, che attesti l'assenza di variazioni dei dati dalla data del rilascio. Questa dichiarazione riguarda la permanenza dei dati: la disposizione non stabilisce un rinnovo della validita' del documento.

10.3 Redazione degli atti, trasmissione e informazioni strettamente necessarie

L'art. 7, comma 1 ammette la redazione di decreti, atti ricevuti dai notai, altri atti pubblici e certificazioni, anche utilizzando promiscuamente mezzi diversi, con qualunque mezzo idoneo a garantirne la conservazione nel tempo. La regola non impone uno specifico strumento di scrittura: richiede l'idoneita' del mezzo alla conservazione.

Il comma 2 prescrive che il testo degli atti pubblici non contenga lacune, aggiunte, abbreviazioni, correzioni, alterazioni o abrasioni. Ammette tuttavia abbreviazioni, acronimi ed espressioni straniere di uso comune. Se e' necessario variare il testo, la precedente stesura deve rimanere leggibile. La distinzione decisiva e' fra una variazione che conserva la leggibilita' della stesura precedente e un intervento che la cancella.

Per la trasmissione di atti o copie di atti di stato civile e di dati sulla cittadinanza da parte delle rappresentanze diplomatiche e consolari italiane, l'art. 15, comma 1 rinvia alle disposizioni speciali sulle funzioni e sui poteri consolari. Il testo unico non descrive qui una procedura generale autonoma.

L'art. 15-bis, comma 1 riguarda la notificazione di atti e documenti da parte di organi delle amministrazioni a soggetti diversi dagli interessati o dalle persone da essi delegate, nonche' le comunicazioni e gli avvisi sul relativo contenuto. Per queste ipotesi richiama l'art. 137, terzo comma, del codice di procedura civile. Il destinatario diverso dall'interessato o dal delegato costituisce il presupposto espressamente indicato dalla disposizione.

Lo stesso articolo stabilisce che nei biglietti e negli inviti di presentazione siano indicate soltanto le informazioni strettamente necessarie a tale fine. Non va quindi confuso il contenuto dell'atto con le informazioni necessarie a invitare il destinatario alla presentazione.

Una regola analoga di limitazione del contenuto emerge dall'art. 16, comma 1: i certificati e i documenti trasmessi ad altre amministrazioni possono contenere soltanto informazioni su stati, fatti e qualita' personali previste da legge o regolamento e strettamente necessarie alle finalita' dell'acquisizione. La previsione normativa del dato e la sua necessita' rispetto alla finalita' devono essere considerate insieme.

10.4 Certificato, dichiarazioni sostitutive e durata della loro efficacia

Il certificato, secondo l'art. 1, comma 1, lettera f), e' un documento rilasciato da un'amministrazione pubblica che svolge una funzione di ricognizione, riproduzione o partecipazione a terzi di stati, qualita' personali e fatti contenuti in albi, elenchi o registri pubblici, oppure comunque accertati da soggetti titolari di funzioni pubbliche. Il contenuto puo' quindi provenire anche da un accertamento pubblico diverso dall'iscrizione in un registro.

Le dichiarazioni sostitutive sono invece documenti sottoscritti dall'interessato. La dichiarazione sostitutiva di certificazione prende il posto del certificato; quella sostitutiva di atto di notorieta' riguarda stati, qualita' personali e fatti di cui l'interessato abbia diretta conoscenza, nelle forme del testo unico: art. 1, comma 1, lettere g) e h).

La durata non dipende semplicemente dal fatto che il documento sia un certificato oppure una dichiarazione. L'art. 48, comma 1 attribuisce alle dichiarazioni sostitutive la stessa validita' temporale degli atti sostituiti. Occorre pertanto individuare prima la durata dell'atto al quale la dichiarazione si sostituisce.

Per i certificati rilasciati dalle amministrazioni, l'art. 41, comma 1 distingue fra contenuti non soggetti a modificazioni, per i quali la validita' e' illimitata, e le altre certificazioni, valide per sei mesi dal rilascio, salvo una durata superiore prevista da legge o regolamento. Il riferimento alla data del rilascio riguarda il termine delle certificazioni soggette a durata; non trasforma in temporanei i certificati su fatti non modificabili.

Un'altra distinzione riguarda il nome dei titoli abilitanti. L'art. 42, comma 1 stabilisce che i titoli rilasciati al termine di corsi di formazione siano denominati diploma, mentre quelli rilasciati al termine di procedimenti autorizzatori all'esercizio di determinate attivita' siano denominati patentino, anche se definiti certificato. La denominazione segue dunque, rispettivamente, il corso di formazione o il procedimento autorizzatorio.

10.5 Dichiarazioni sostitutive di certificazione: contenuto e precisione della dichiarazione

L'art. 46, comma 1 consente di comprovare gli stati, le qualita' personali e i fatti elencati dalla disposizione attraverso dichiarazioni sottoscritte dall'interessato, anche contestuali all'istanza. L'elenco individua l'ambito della sostituzione del certificato; per gli altri fatti occorre verificare i presupposti dell'art. 47 e i limiti previsti dalla legge.

Alcune voci richiedono particolare attenzione perche' il loro contenuto e' piu' preciso di una generica attestazione personale:

• La lettera o) comprende la situazione reddituale o economica anche ai fini dei benefici di qualsiasi tipo previsti da leggi speciali.
• La lettera p) riguarda l'assolvimento di specifici obblighi contributivi e richiede l'indicazione dell'ammontare corrisposto.
• La lettera q) comprende il possesso e il numero del codice fiscale, della partita IVA e qualsiasi dato presente nell'archivio dell'anagrafe tributaria.
• La lettera s) comprende sia la qualita' di pensionato sia la categoria di pensione.
• La lettera u) comprende la qualita' di legale rappresentante di persone fisiche o giuridiche, di tutore, di curatore e figure analoghe.
• La lettera cc) riguarda la qualita' di vivenza a carico; la lettera dd) comprende i dati dei registri dello stato civile che siano a diretta conoscenza dell'interessato.

In materia penale bisogna distinguere le dichiarazioni delle lettere aa) e bb). La prima riguarda il non aver riportato condanne penali e il non essere destinatario dei provvedimenti elencati dalla disposizione, concernenti misure di sicurezza, misure di prevenzione, decisioni civili e provvedimenti amministrativi iscritti nel casellario giudiziale. La seconda riguarda il non essere a conoscenza di essere sottoposto a procedimenti penali. In questo secondo caso la formulazione normativa ha espressamente per oggetto la conoscenza del dichiarante.

La lettera bb-bis) contempla inoltre la dichiarazione di non essere, come ente, destinatario di provvedimenti giudiziari che applicano le sanzioni amministrative del d.lgs. 231/2001. Questa voce riguarda l'ente e va distinta dalla posizione penale della persona fisica.

La sottoscrizione e la possibilita' di inserire la dichiarazione direttamente nell'istanza derivano dall'art. 46. Non occorre considerare il certificato come un documento da procurare preventivamente per poter dichiarare il dato: il rapporto con l'amministrazione certificante serve all'acquisizione o alla verifica delle informazioni secondo gli artt. 43 e 71.

10.6 Dichiarazione sostitutiva di atto di notorieta' e conoscenza diretta

L'art. 47, comma 1 sostituisce l'atto di notorieta' concernente stati, qualita' personali o fatti a diretta conoscenza dell'interessato con una dichiarazione resa e sottoscritta dal medesimo, osservando le modalita' dell'art. 38. La conoscenza diretta costituisce il presupposto del contenuto dichiarato.

Il comma 2 permette che la dichiarazione resa nell'interesse proprio del dichiarante riguardi anche stati, qualita' personali e fatti relativi ad altri soggetti, purche' egli ne abbia diretta conoscenza. Occorre tenere insieme entrambe le condizioni: interesse proprio della dichiarazione e conoscenza diretta dei fatti altrui. Il riferimento ad altri soggetti non elimina il requisito conoscitivo.

Il comma 3 attribuisce alla dichiarazione sostitutiva di atto di notorieta' una funzione residuale nei rapporti con la pubblica amministrazione e con i concessionari di pubblici servizi: consente di comprovare gli stati, le qualita' personali e i fatti non espressamente indicati nell'art. 46. La disposizione fa pero' salve le eccezioni espressamente previste per legge. L'assenza di una voce nell'art. 46 indirizza quindi verso l'art. 47, ma richiede comunque di verificare i limiti applicabili.

Un'applicazione specifica riguarda lo smarrimento di documenti. Ai sensi del comma 4, chi richiede il duplicato di documenti di riconoscimento o comunque attestanti propri stati e qualita' personali puo' comprovare lo smarrimento mediante dichiarazione sostitutiva. L'eccezione opera quando una legge prevede espressamente che la denuncia all'autorita' di polizia giudiziaria sia un presupposto necessario per attivare il procedimento di rilascio del duplicato. La denuncia non costituisce dunque, nell'articolo, una condizione generalizzata.

Un'altra applicazione e' la dichiarazione di conformita' della copia all'originale disciplinata dagli artt. 19 e 19-bis. Qui il fatto dichiarato riguarda la corrispondenza documentale: occorre distinguere tale oggetto dal contenuto sostanziale dell'atto copiato.

10.7 Moduli, forma libera, esenzione dal bollo e limiti alla sostituzione

L'art. 48, comma 2 impone alle singole amministrazioni di predisporre i moduli necessari alla redazione delle dichiarazioni sostitutive. Gli interessati hanno pero' facolta' di utilizzarli: il modulo predisposto dall'amministrazione non e' indicato dalla norma come l'unica forma ammessa. E' quindi possibile redigere la dichiarazione in forma libera, rispettando i requisiti previsti per il suo contenuto e la sua sottoscrizione.

Nei moduli devono comparire il richiamo alle sanzioni penali dell'art. 76 per falsita' in atti e dichiarazioni mendaci e l'informativa richiamata dal comma 2. L'indicazione della validita' temporale della dichiarazione non e' compresa fra i contenuti che questo comma impone di inserire nel modulo: la durata e' regolata separatamente dal comma 1.

Il comma 3 aggiunge che, in tutti i casi in cui sono ammesse dichiarazioni sostitutive, le amministrazioni inseriscono la relativa formula nei moduli delle istanze. La semplificazione riguarda quindi anche la possibilita' di dichiarare i dati direttamente nella modulistica usata per chiedere il provvedimento.

L'art. 37, comma 1 esenta dall'imposta di bollo entrambe le dichiarazioni sostitutive degli artt. 46 e 47. Il comma 2 prevede inoltre che il bollo non sia dovuto quando sia esente, secondo le leggi vigenti, l'atto sostituito oppure l'atto sul quale e' apposta la firma da legalizzare. Sono previsioni da distinguere: una riguarda direttamente le dichiarazioni sostitutive; l'altra guarda all'esenzione dell'atto indicato dalla disposizione.

L'art. 49, comma 1 pone limiti specifici alla semplificazione: i certificati medici, sanitari, veterinari, di origine, di conformita' CE, di marchi o brevetti non possono essere sostituiti da altro documento, salvo diverse disposizioni della normativa di settore. La regola va applicata alle categorie di certificati indicate, tenendo conto della possibile deroga settoriale.

Il limite rileva anche per la documentazione della disabilita': quando occorre un certificato medico o sanitario, la dichiarazione sostitutiva di atto di notorieta' dell'art. 47 non puo' prenderne il posto, salvo diversa disposizione della normativa di settore. L'art. 19 permette di dichiarare, per le categorie di documenti ammesse, la conformita' di una copia all'originale: questa dichiarazione riguarda la corrispondenza della copia e non sostituisce la certificazione medica o sanitaria. Gli artt. 19 e 47 non formulano un'esclusione generale di ogni fatto relativo alla disabilita'; il limite alla sostituzione dei certificati deriva dall'art. 49.

Il comma 2 contiene una previsione particolare per i certificati medici e sanitari richiesti dalle istituzioni scolastiche per la pratica sportiva non agonistica degli alunni: essi sono sostituiti da un unico certificato di idoneita' rilasciato dal medico di base, valido per l'intero anno scolastico. Si tratta della sostituzione con uno specifico certificato medico, e non della sostituzione con una dichiarazione dell'interessato.

10.8 Chi puo' utilizzare le dichiarazioni sostitutive

L'art. 3, comma 1 applica le disposizioni del testo unico ai cittadini italiani e dell'Unione europea, alle persone giuridiche, alle societa' di persone, alle pubbliche amministrazioni e agli enti, alle associazioni e ai comitati aventi sede legale in Italia o in un Paese dell'Unione europea.

Per i cittadini di Stati non appartenenti all'Unione europea la norma distingue tre situazioni. Il comma 2 consente ai cittadini regolarmente soggiornanti in Italia di utilizzare le dichiarazioni degli artt. 46 e 47 limitatamente a stati, qualita' personali e fatti certificabili o attestabili da soggetti pubblici italiani. Restano salve le disposizioni speciali su immigrazione e condizione dello straniero.

La cittadinanza figura nell'art. 46, ma per il cittadino non appartenente all'Unione il suo inserimento nell'elenco non basta da solo: occorre rispettare il requisito soggettivo del soggiorno e il limite relativo alla certificabilita' o attestabilita' da parte di un soggetto pubblico italiano.

Al di fuori dei casi del comma 2, il comma 3 ammette le dichiarazioni per i cittadini non appartenenti all'Unione autorizzati a soggiornare quando la produzione avviene in applicazione di convenzioni internazionali fra l'Italia e il Paese di provenienza del dichiarante. La convenzione costituisce qui il presupposto specifico.

Fuori dalle ipotesi dei commi 2 e 3, il comma 4 richiede certificati o attestazioni della competente autorita' dello Stato estero, corredati di traduzione italiana autenticata dall'autorita' consolare italiana. Quest'ultima attesta la conformita' all'originale dopo aver ammonito l'interessato sulle conseguenze penali della produzione di documenti non veritieri.

10.9 Decertificazione e acquisizione d'ufficio

La decertificazione riguarda il modo in cui i dati vengono comprovati nei rapporti con amministrazioni e gestori di pubblici servizi. L'art. 40, comma 01 stabilisce che le certificazioni pubbliche relative a stati, qualita' personali e fatti siano valide e utilizzabili soltanto nei rapporti fra privati. Nei rapporti con organi della pubblica amministrazione e gestori di pubblici servizi, certificati e atti di notorieta' sono sempre sostituiti dalle dichiarazioni degli artt. 46 e 47.

Il comma 02 richiede che sulle certificazioni destinate ai privati sia apposta, a pena di nullita', l'avvertenza che il certificato non puo' essere prodotto agli organi della pubblica amministrazione o ai privati gestori di pubblici servizi. L'effetto indicato riguarda il certificato privo della dicitura prescritta.

Il comma 1 mantiene una regola di concentrazione documentale: le certificazioni dello stesso ufficio riguardanti la stessa persona, nell'ambito del medesimo procedimento, devono essere contenute in un unico documento. Questa previsione va letta insieme alla destinazione delle certificazioni stabilita dai commi precedenti.

L'art. 43, comma 1 obbliga amministrazioni pubbliche e gestori di pubblici servizi ad acquisire d'ufficio le informazioni oggetto delle dichiarazioni degli artt. 46 e 47 e tutti i dati e documenti gia' in possesso delle amministrazioni, previa indicazione da parte dell'interessato degli elementi indispensabili al reperimento; in alternativa, devono accettare la dichiarazione sostitutiva prodotta dall'interessato. Il contributo richiesto all'interessato per l'acquisizione consiste nell'individuazione degli elementi necessari a reperire i dati.

Il comma 2 considera la consultazione diretta degli archivi della certificante, per accertamenti d'ufficio o controlli sulle dichiarazioni, operata per finalita' di rilevante interesse pubblico. Mantiene il divieto di accedere a dati diversi da quelli dei quali e' necessario acquisire la certezza o verificare l'esattezza. L'accesso all'archivio resta quindi collegato allo specifico accertamento.

I commi successivi distinguono canale di acquisizione, accesso agli archivi e certezza della provenienza:

• Il comma 3 prescrive che la procedente operi l'acquisizione d'ufficio prevista dal comma precedente esclusivamente per via telematica.
• Il comma 4 obbliga le certificanti a consentire senza oneri la consultazione telematica dei propri archivi informatici alle procedenti, rispettando la riservatezza dei dati personali.
• Il comma 5 stabilisce che, quando la procedente acquisisce direttamente le informazioni dalla competente amministrazione certificante, non siano necessari il rilascio e l'acquisizione del certificato. Le informazioni sono acquisite senza oneri, con un mezzo idoneo a garantire la certezza della fonte.
• Il comma 6 riconosce il requisito della forma scritta ai documenti trasmessi da chiunque a un'amministrazione mediante fax o altro mezzo telematico o informatico idoneo ad accertarne la provenienza. La trasmissione non deve essere seguita dall'invio dell'originale.

La certezza del dato puo' dunque essere acquisita direttamente dalla sua fonte pubblica, senza produrre un certificato intermedio. La decertificazione dell'art. 40 e l'acquisizione dell'art. 43 descrivono aspetti coordinati della stessa semplificazione.

10.10 Stato civile, regolarita' contributiva e documentazione d'impresa

L'art. 44 contiene una disciplina specifica per gli estratti degli atti di stato civile. Il comma 1 ne prevede la richiesta esclusivamente per i procedimenti che riguardano il cambiamento di stato civile; se gli atti sono formati o tenuti dagli uffici dello stato civile in Italia o dalle autorita' consolari italiane all'estero, gli estratti vengono acquisiti d'ufficio.

Il comma 2 stabilisce che, fuori da queste ipotesi, le amministrazioni possano acquisire d'ufficio gli estratti soltanto quando cio' sia indispensabile. Occorre quindi verificare sia il tipo di procedimento sia la condizione posta dalla norma: l'articolo non configura un'acquisizione indiscriminata degli estratti per qualunque pratica.

L'art. 44-bis, comma 1 riguarda invece le informazioni sulla regolarita' contributiva: le amministrazioni procedenti le acquisiscono d'ufficio oppure le controllano ai sensi dell'art. 71, nel rispetto della specifica normativa di settore. Questa disposizione va distinta dalla dichiarazione dell'art. 46, lettera p), relativa all'assolvimento di specifici obblighi contributivi con l'indicazione della somma corrisposta.

Per la documentazione d'impresa, l'art. 43-bis, comma 1 attribuisce allo sportello unico per le attivita' produttive due compiti coordinati. Lo sportello trasmette alle amministrazioni coinvolte nel procedimento le comunicazioni e i documenti individuati dalla lettera a), compresi atti autorizzatori e certificazioni di qualita' o ambientali. Invia inoltre alla camera di commercio territorialmente competente il duplicato informatico dei documenti, per l'inserimento nel REA e la raccolta e conservazione in un fascicolo informatico per ciascuna impresa.

Le comunicazioni fra i soggetti elencati dall'articolo avvengono esclusivamente in modalita' telematica, secondo il comma 2. Il comma 3 vieta alle amministrazioni di richiedere agli interessati i documenti che devono essere acquisiti ai sensi del comma 1, lettera a). Anche qui il dato distintivo e' la circolazione della documentazione fra i soggetti competenti, accompagnata dal divieto di richiederla nuovamente all'interessato.

10.11 Impedimento a firmare, impedimento temporaneo e rappresentanza legale

L'art. 4, comma 1 riguarda chi non sa o non puo' firmare. La dichiarazione viene comunque raccolta dal pubblico ufficiale, previo accertamento dell'identita' del dichiarante. Il pubblico ufficiale attesta che l'interessato gli ha reso la dichiarazione in presenza di un impedimento alla sottoscrizione. L'impedimento a firmare non determina, in questa ipotesi, la sostituzione del dichiarante con un familiare.

Il comma 2 disciplina invece la dichiarazione nell'interesse di una persona che si trovi in una situazione di impedimento temporaneo per ragioni connesse alla salute. In questo caso la dichiarazione e' sostituita da quella resa al pubblico ufficiale da un familiare, con espressa indicazione dell'esistenza dell'impedimento e previo accertamento dell'identita' di chi dichiara.

La norma stabilisce un ordine: dichiara il coniuge; in sua assenza, i figli; in mancanza di questi, un altro parente in linea retta o collaterale fino al terzo grado. Il rapporto familiare richiesto e la successione dei soggetti non possono essere sostituiti da una generica possibilita' di intervento di qualsiasi persona vicina all'interessato. Il comma 3 esclude l'applicazione dell'intero articolo alle dichiarazioni fiscali.

La rappresentanza legale dell'art. 5, comma 1 costituisce una situazione diversa. Per l'interessato soggetto alla potesta' dei genitori, a tutela o a curatela, dichiarazioni e documenti vengono sottoscritti rispettivamente dal genitore esercente la potesta', dal tutore oppure dall'interessato con l'assistenza del curatore. Nella curatela, dunque, la norma prevede la sottoscrizione dell'interessato assistito.

10.12 Istanze, sottoscrizione e autenticazione della firma

L'art. 38, comma 1 consente di inviare anche per fax e per via telematica tutte le istanze e dichiarazioni destinate alla pubblica amministrazione o ai gestori o esercenti di pubblici servizi. La possibilita' di utilizzare un canale di trasmissione deve essere distinta dalle condizioni di validita' dell'istanza trasmessa.

Per l'invio telematico, il comma 2 rinvia alle condizioni dell'art. 65 del d.lgs. 82/2005. Include espressamente le domande di partecipazione a selezioni e concorsi per assunzioni nelle amministrazioni e quelle di iscrizione in albi, registri o elenchi pubblici. Il d.P.R. contiene qui un rinvio: non descrive nel comma una disciplina autonoma completa delle modalita' telematiche.

Per istanze e dichiarazioni sostitutive di atto di notorieta' destinate ai soggetti pubblici indicati, il comma 3 prevede due modalita' alternative: sottoscrizione dell'interessato in presenza del dipendente addetto, oppure sottoscrizione e presentazione insieme a una copia fotostatica non autenticata del documento d'identita' del sottoscrittore. La copia viene inserita nel fascicolo; la copia dell'istanza firmata e quella del documento d'identita' possono essere inviate telematicamente. Il comma contiene inoltre lo specifico richiamo ai limiti regolamentari per i procedimenti di aggiudicazione di contratti pubblici.

Il comma 3-bis consente di conferire validamente ad altro soggetto, con le modalita' dell'articolo, il potere di rappresentanza per formare e presentare istanze, progetti, dichiarazioni e altre attestazioni, nonche' per ritirare atti e documenti presso amministrazioni e gestori o esercenti di pubblici servizi.

L'art. 21, comma 1 collega l'autenticita' della sottoscrizione di istanze e dichiarazioni sostitutive di atto di notorieta' destinate alle amministrazioni e ai gestori di servizi pubblici alle modalita' dell'art. 38, commi 2 e 3. Il comma 2 disciplina invece l'autenticazione quando l'istanza o la dichiarazione e' presentata a soggetti diversi, oppure agli stessi soggetti pubblici per la riscossione da parte di terzi di benefici economici.

In queste ipotesi l'autenticazione e' redatta da notaio, cancelliere, segretario comunale, dipendente addetto a ricevere la documentazione o altro dipendente incaricato dal sindaco. Per il dipendente addetto a ricevere la documentazione o incaricato dal sindaco, il comma prescrive che l'autenticazione sia redatta di seguito alla sottoscrizione. Il pubblico ufficiale attesta che la firma e' stata apposta in sua presenza, previo accertamento dell'identita' del dichiarante, indicando le modalita' di identificazione, la data e il luogo dell'autenticazione, il proprio nome, cognome e la qualifica rivestita, nonche' apponendo la propria firma e il timbro dell'ufficio. Queste prescrizioni di redazione sono riferite dal comma a tale ultima ipotesi di autenticazione.

L'art. 39, comma 1 esclude l'autenticazione della sottoscrizione delle domande per selezioni finalizzate all'assunzione nelle amministrazioni e per esami diretti al conseguimento di abilitazioni, diplomi o titoli culturali. Per le domande telematiche resta da considerare il rinvio contenuto nell'art. 38, comma 2.

10.13 Copie autentiche e dichiarazione di conformita' all'originale

L'art. 18, comma 1 ammette copie autentiche totali o parziali ottenute con qualsiasi procedimento capace di garantire una riproduzione fedele e duratura. Esse possono essere validamente prodotte al posto degli originali. La garanzia richiesta riguarda quindi sia la corrispondenza della copia sia la durata della riproduzione.

Il comma 2 individua i soggetti che possono autenticare: il pubblico ufficiale che ha emesso l'originale, quello presso il quale l'originale e' depositato o al quale il documento deve essere prodotto, nonche' notaio, cancelliere, segretario comunale e altro funzionario incaricato dal sindaco.

L'autenticazione consiste nell'attestazione di conformita' all'originale scritta alla fine della copia. Il pubblico ufficiale deve indicare data e luogo del rilascio, numero dei fogli impiegati, proprio nome e cognome e qualifica; deve inoltre apporre firma per esteso e timbro dell'ufficio. Per una copia composta da piu' fogli, appone la firma a margine di ciascun foglio intermedio. Sono elementi distinti dall'attestazione che una persona ha firmato in sua presenza.

Il comma 3 prevede una modalita' legata al procedimento. Se la copia autentica deve essere presentata a un'amministrazione o a un gestore di pubblico servizio, puo' autenticarla il responsabile del procedimento o qualsiasi altro dipendente competente a ricevere la documentazione, su esibizione dell'originale. L'originale non deve essere depositato presso la procedente, ma la copia cosi' autenticata puo' essere utilizzata soltanto nel procedimento in corso. La semplificazione relativa al soggetto autenticante si accompagna quindi a un limite di utilizzazione.

L'art. 19, comma 1 ammette, in alternativa, una dichiarazione sostitutiva di atto di notorieta' sulla conformita' all'originale delle copie appartenenti alle categorie previste:

• atti o documenti conservati o rilasciati da una pubblica amministrazione;
• pubblicazioni;
• titoli di studio o di servizio;
• documenti fiscali che i privati devono obbligatoriamente conservare.

Il fatto dichiarato e' la conformita' della copia. L'art. 19-bis, comma 1 permette di apporre in calce alla copia la dichiarazione relativa ad atti o documenti rilasciati o conservati da un'amministrazione, titoli di studio o di servizio e documenti fiscali da conservare obbligatoriamente. L'art. 19-bis non ripete nella propria enumerazione la categoria delle pubblicazioni presente nell'art. 19.

10.14 Legalizzazione della firma e della fotografia

La legalizzazione di firma, definita dall'art. 1, comma 1, lettera l), attesta ufficialmente la legale qualita' di chi ha firmato atti, certificati, copie o estratti e l'autenticita' della sua firma. L'autenticazione di sottoscrizione, alla lettera i), attesta invece che la firma e' stata apposta in presenza del pubblico ufficiale, dopo l'accertamento dell'identita' del sottoscrittore. I due istituti hanno oggetti diversi.

L'art. 30, comma 1 richiede nella legalizzazione il nome e cognome della persona la cui firma viene legalizzata. Il pubblico ufficiale legalizzante deve indicare data e luogo della legalizzazione, proprio nome e cognome e qualifica, e apporre la firma per esteso e il timbro dell'ufficio. Vanno quindi identificati sia il firmatario dell'atto sia il pubblico ufficiale che legalizza.

Secondo l'art. 31, comma 1, salvo le ipotesi degli artt. 32 e 33, le firme apposte da pubblici funzionari o pubblici ufficiali sugli atti, certificati, copie ed estratti da loro rilasciati non sono soggette a legalizzazione. Restano richieste le indicazioni di data e luogo del rilascio, nome e cognome, qualifica, firma per esteso e timbro.

L'art. 32, comma 1 attribuisce al provveditore agli studi la legalizzazione delle firme dei capi delle scuole parificate o legalmente riconosciute sui diplomi originali o certificati di studio destinati a uffici pubblici fuori dalla provincia in cui ha sede la scuola. Il presupposto territoriale e il tipo di documento sono parte della previsione.

La legalizzazione di fotografia riguarda la corrispondenza fra immagine e persona. L'art. 34, comma 1 obbliga le amministrazioni competenti a rilasciare documenti personali a legalizzare le fotografie prescritte, presentate personalmente dall'interessato. Su sua richiesta puo' provvedere anche il dipendente incaricato dal sindaco. Il comma 2 esclude il bollo per la legalizzazione delle fotografie prescritte per il rilascio dei documenti personali.

10.15 Atti da e per l'estero: soggetto competente ed esenzioni

L'art. 33 distingue la legalizzazione secondo la provenienza dell'atto e il luogo nel quale deve essere utilizzato. La sola presenza di un elemento estero non individua automaticamente lo stesso soggetto competente.

Il comma 3 richiede, per gli atti e documenti del comma 2 redatti in lingua straniera, una traduzione italiana certificata conforme dalla competente rappresentanza diplomatica o consolare oppure da un traduttore ufficiale. Legalizzazione della firma e conformita' della traduzione sono dunque adempimenti con oggetti distinti.

Il comma 5 fa salve le esenzioni dalla legalizzazione e dalla traduzione stabilite da leggi o accordi internazionali. Prima di applicare la regola relativa alla provenienza dell'atto occorre quindi considerare anche l'eventuale esenzione prevista dalla disposizione richiamata.

10.16 Controlli sulle dichiarazioni e collaborazione della certificante

I controlli dell'art. 71 riguardano la veridicita' delle dichiarazioni sostitutive degli artt. 46 e 47. Il comma 1 li attribuisce alle amministrazioni procedenti e li prevede anche a campione, in misura proporzionale al rischio e all'entita' del beneficio, nonche' nei casi di ragionevole dubbio. Possono intervenire anche dopo l'erogazione dei benefici: l'avvenuta erogazione non chiude la possibilita' di verificare la dichiarazione.

Il comma 2 precisa come controllare le dichiarazioni sostitutive di certificazione: la procedente consulta direttamente gli archivi della certificante secondo l'art. 43 oppure chiede alla stessa una conferma scritta della corrispondenza fra quanto dichiarato e le risultanze dei registri custoditi. La richiesta puo' utilizzare strumenti informatici o telematici. Il controllo confronta quindi il contenuto dichiarato con i dati della fonte pubblica.

Il comma 3 riguarda irregolarita' od omissioni rilevabili d'ufficio che non costituiscono falsita'. Il funzionario competente a ricevere la documentazione informa l'interessato, il quale deve regolarizzare o completare la dichiarazione; in mancanza, il procedimento non ha seguito. Questo meccanismo va distinto dalle conseguenze della non veridicita': il suo presupposto e' proprio l'assenza di falsita'.

Per le dichiarazioni presentate ai privati, il comma 4 obbliga l'amministrazione competente a rilasciare la certificazione a fornire conferma scritta della corrispondenza dei dati, anche con strumenti informatici o telematici. La richiesta del privato deve essere corredata dal consenso del dichiarante. La norma disciplina quindi anche il controllo in un rapporto privato, ma ne individua questa condizione specifica.

L'art. 72, comma 1, ai fini degli accertamenti d'ufficio dell'art. 43 e dei controlli dell'art. 71, impone alle certificanti di individuare un ufficio responsabile di tutte le attivita' dirette a gestire, garantire e verificare la trasmissione dei dati o l'accesso diretto da parte delle procedenti. Questo ufficio appartiene alla certificante e non va confuso con il servizio responsabile del protocollo informatico.

Attraverso tale ufficio, le certificanti individuano e pubblicano sul sito istituzionale le misure organizzative e le modalita' per acquisizioni e controlli efficienti, efficaci e tempestivi, secondo il comma 2. Il comma 3 attribuisce alla mancata risposta alle richieste di controllo entro trenta giorni l'effetto di violazione dei doveri d'ufficio e impone di considerarla nella misurazione e valutazione della performance individuale dei responsabili dell'omissione.

10.17 Responsabilita' dell'amministrazione e violazioni dei doveri d'ufficio

L'art. 73, comma 1 esenta amministrazioni e dipendenti dalla responsabilita' per atti emanati come conseguenza di false dichiarazioni, documenti falsi oppure documenti contenenti dati non piu' rispondenti a verita', prodotti dall'interessato o da terzi. La disposizione contiene pero' un limite essenziale: restano salvi i casi di dolo o colpa grave. L'esenzione non puo' essere formulata come assoluta.

Occorre inoltre verificare il collegamento richiesto dalla norma: l'emanazione dell'atto deve essere conseguenza della dichiarazione o documentazione indicata. L'articolo non enuncia una generale esclusione della responsabilita' dell'amministrazione per qualsiasi attivita' relativa ai documenti.

L'art. 74, comma 1 considera violazione dei doveri d'ufficio la mancata accettazione delle dichiarazioni sostitutive di certificazione o di atto di notorieta' rese conformemente al testo unico. Il riferimento alla conformita' alle disposizioni e' parte della regola.

Il comma 2 individua altre violazioni:

• alla lettera a), la richiesta e l'accettazione di certificati o atti di notorieta', da leggere insieme alla disciplina della sostituzione dell'art. 40;
• alla lettera b), il rifiuto del dipendente addetto di accettare l'attestazione di stati, qualita' personali e fatti mediante esibizione di un documento di riconoscimento;
• alla lettera c), la richiesta del certificato di assistenza al parto da parte degli ufficiali di stato civile e la sua produzione da parte dei direttori sanitari, ai fini della formazione dell'atto di nascita;
• alla lettera c-bis), il rilascio di certificati non conformi all'art. 40, comma 02.

Quest'ultima ipotesi collega due effetti distinti: l'art. 40 prescrive la dicitura a pena di nullita' del certificato; l'art. 74 qualifica il rilascio non conforme come violazione dei doveri d'ufficio. La disciplina del documento e quella della condotta dell'ufficio devono essere considerate separatamente.

10.18 Non veridicita', decadenza dai benefici e conseguenze penali

L'art. 75, comma 1 prevede che, quando dal controllo dell'art. 71 emerge la non veridicita' della dichiarazione, il dichiarante decada dai benefici eventualmente conseguenti al provvedimento emanato sulla base della dichiarazione non veritiera. La disposizione fa espressamente salvo l'art. 76: la conseguenza sul beneficio e la disciplina penale si affiancano.

Il comma 1-bis stabilisce che la dichiarazione mendace comporti anche la revoca degli eventuali benefici gia' erogati e il divieto di accedere a contributi, finanziamenti e agevolazioni per due anni dall'adozione dell'atto di decadenza da parte dell'amministrazione. Il termine non decorre dalla presentazione della dichiarazione o dall'erogazione del beneficio. Restano fermi gli interventi, anche economici, in favore dei minori e per situazioni familiari e sociali di particolare disagio.

L'art. 76, comma 1 assoggetta chi rilascia dichiarazioni mendaci, forma atti falsi o ne fa uso nei casi del testo unico alle pene del codice penale e delle leggi speciali. Prevede inoltre l'aumento da un terzo alla meta' della sanzione ordinariamente stabilita dal codice penale. Il comma 2 equipara all'uso di atto falso l'esibizione di un atto contenente dati non piu' rispondenti a verita'.

Il comma 3 considera fatte a pubblico ufficiale sia le dichiarazioni sostitutive degli artt. 46 e 47 sia quelle rese per conto delle persone temporaneamente impedite ai sensi dell'art. 4, comma 2. La qualificazione comprende quindi anche la dichiarazione sostitutiva resa dal familiare nella specifica situazione di impedimento.

Se i reati indicati nei commi precedenti sono commessi per ottenere la nomina a un pubblico ufficio o l'autorizzazione all'esercizio di una professione o arte, il comma 4 consente al giudice, nei casi piu' gravi, di applicare l'interdizione temporanea dai pubblici uffici o dalla professione e arte. Si tratta di una facolta' del giudice subordinata ai presupposti indicati, distinta dalla decadenza amministrativa dell'art. 75.

10.19 Gestione documentale: attivita', sistema e organizzazione degli uffici

Nel Capo IV occorre distinguere la gestione dei documenti dal sistema di gestione informatica. L'art. 1, comma 1, lettera q) definisce la prima come l'insieme delle attivita' finalizzate a protocollazione, classificazione, organizzazione, assegnazione e reperimento dei documenti amministrativi formati o acquisiti, nel sistema di classificazione d'archivio adottato, mediante sistemi informativi automatizzati.

La lettera r) definisce invece il sistema di gestione informatica come l'insieme delle risorse di calcolo, degli apparati, delle reti di comunicazione e delle procedure informatiche utilizzati per la gestione documentale. La prima nozione descrive le attivita'; la seconda le risorse e le procedure che le rendono possibili.

L'art. 50, comma 1 impone di inserire nei piani di sviluppo dei sistemi informativi automatizzati progetti per realizzare sistemi di protocollo informatico. Il comma 2 richiede specifici progetti esecutivi per sostituire i registri cartacei con sistemi informatici conformi al testo unico. Piano di sviluppo e progetto esecutivo per la sostituzione dei registri costituiscono quindi previsioni distinte.

Il comma 3 indica il 1 gennaio 2004 come termine per realizzare o revisionare i sistemi automatizzati di gestione del protocollo e dei procedimenti, conformemente alle disposizioni richiamate. Il termine e' ormai scaduto.

Il comma 4 attribuisce a ciascuna amministrazione l'individuazione degli uffici per la gestione unica o coordinata dei documenti nelle grandi aree organizzative omogenee, assicurando criteri uniformi di classificazione, archiviazione e comunicazione interna fra aree. Il comma 5 individua, per le amministrazioni centrali dello Stato, gli uffici di registrazione gia' esistenti presso le articolazioni elencate dalla disposizione.

L'art. 61, comma 1 impone a ciascuna amministrazione di istituire un servizio per la tenuta del protocollo informatico, la gestione dei flussi documentali e gli archivi in ciascuna grande area organizzativa omogenea individuata ai sensi dell'art. 50, alle dirette dipendenze della stessa area. Il comma 2 consente di preporvi un dirigente oppure un funzionario, in possesso degli idonei requisiti professionali o della professionalita' tecnico-archivistica acquisita mediante i processi formativi previsti.

Il comma 3 attribuisce al servizio i seguenti compiti:

• attribuire i livelli di autorizzazione all'accesso alle funzioni della procedura, distinguendo la consultazione dall'inserimento e dalla modifica delle informazioni;
• garantire il rispetto delle disposizioni nelle operazioni di registrazione e segnatura di protocollo;
• garantire la corretta produzione e conservazione del registro giornaliero di protocollo;
• curare il ripristino delle funzionalita' del sistema dopo guasti o anomalie entro ventiquattro ore dal blocco delle attivita' e comunque nel piu' breve tempo possibile;
• conservare le copie previste dagli artt. 62 e 63 in luoghi sicuri differenti;
• garantire il buon funzionamento degli strumenti e dell'organizzazione delle attivita' di protocollo, gestione documentale e flussi, comprese le funzionalita' di accesso degli artt. 59 e 60 e la gestione degli archivi degli artt. 67, 68 e 69;
• autorizzare gli annullamenti dell'art. 54;
• vigilare sull'osservanza delle disposizioni da parte del personale autorizzato e degli incaricati.

Queste competenze documentali vanno distinte dai controlli sulla veridicita' delle dichiarazioni sostitutive, assegnati dall'art. 71 alle amministrazioni procedenti. Quest'ultimo articolo richiede controlli idonei, anche a campione in misura proporzionale al rischio e all'entita' del beneficio, e nei casi di ragionevole dubbio; il loro oggetto sono le dichiarazioni degli artt. 46 e 47.

10.20 Protocollo: obbligo di registrazione, numero, registro giornaliero e annullamento

L'art. 53, comma 5 assoggetta a registrazione obbligatoria i documenti ricevuti e spediti dall'amministrazione e tutti i documenti informatici. Prevede pero' esclusioni specifiche: gazzette e bollettini ufficiali, notiziari della pubblica amministrazione, note di ricezione di circolari e altre disposizioni, materiali statistici, atti preparatori interni, giornali, riviste, libri, materiali pubblicitari, inviti a manifestazioni e documenti gia' soggetti a registrazione particolare dell'amministrazione.

L'esclusione dal protocollo non equivale all'esclusione dalla classificazione: l'art. 64, comma 4, richiede piani di classificazione per tutti i documenti, compresi quelli non soggetti alla registrazione di protocollo. Il documento puo' quindi richiedere organizzazione nel sistema archivistico anche quando rientra in una categoria esclusa dalla protocollazione.

Nelle informazioni della registrazione, l'art. 53, comma 1, lettera e) distingue la data e il protocollo del documento ricevuto, da memorizzare se disponibili, dalla data di registrazione e dal numero attribuiti dalla procedente. La data del documento e quella della sua registrazione hanno dunque riferimenti diversi. La lettera f) prevede, per il documento informatico trasmesso telematicamente, l'impronta che ne identifica univocamente il contenuto.

Il numero di protocollo, generato automaticamente secondo l'art. 53, comma 1, lettera a), e' disciplinato nel formato dall'art. 57, comma 1: deve essere progressivo e composto da almeno sette cifre numeriche; la numerazione viene rinnovata ogni anno solare. Sette e' il numero minimo di cifre, mentre il rinnovo ha cadenza annuale.

Il registro giornaliero dell'art. 53, comma 2 e' costituito dall'elenco delle informazioni inserite mediante la registrazione di protocollo nell'arco dello stesso giorno. Va distinto dal progressivo annuale: il primo riunisce le informazioni di una giornata; il secondo identifica i documenti nella numerazione che si rinnova ogni anno.

La registrazione memorizza i dati nel sistema; la segnatura associa o appone all'originale le informazioni in forma permanente e non modificabile. L'art. 55, commi 1 e 2 richiede come informazioni minime progressivo, data e identificazione sintetica dell'amministrazione o dell'area organizzativa, e prescrive la contemporaneita' fra segnatura e registrazione.

Il comma 3 consente di aggiungere codice dell'ufficio assegnatario o produttore, indice di classificazione e altre informazioni utili o necessarie, se gia' disponibili al momento della registrazione. Il comma 4 permette, per documenti informatici diretti ad altre amministrazioni, di includere tutte le informazioni di registrazione, utilizzabili dal destinatario per automatizzare la propria protocollazione.

L'art. 54 disciplina l'annullamento delle informazioni indicate come non modificabili. Le informazioni annullate restano memorizzate; la dicitura o il segno di annullamento deve essere sempre visibile e permettere di leggere i dati originari insieme a data, identificativo dell'operatore ed estremi del provvedimento autorizzativo. L'annullamento conserva quindi la traccia dell'informazione originaria e dell'intervento, mentre il servizio dell'art. 61 ne autorizza l'operazione.

Quanto alle specificazioni tecniche, l'art. 53, comma 4 prevede un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta dell'Autorita' per l'informatica nella pubblica amministrazione, di concerto con il Ministro per la funzione pubblica. La disposizione distingue il soggetto che adotta il decreto, quello proponente e quello coinvolto nel concerto.

10.21 Accesso interno, accesso esterno e accesso fra amministrazioni

Gli artt. 58, 59 e 60 disciplinano differenti forme di accesso al sistema documentale. Per applicarli correttamente occorre individuare chi accede e con quale modalita'.

L'art. 58, comma 1 collega accesso interno, ricerca, visualizzazione e stampa delle informazioni ai criteri di abilitazione stabiliti dal responsabile del servizio dell'art. 61. Il comma 2 richiede ricerche basate su tutti i tipi di informazioni registrate, mediante espressioni semplici o combinate con operatori logici; per i testi devono essere possibili condizioni di ricerca su singole parole o parti di parole. Il comma 3 richiede la possibilita' di elaborazioni statistiche per favorire le attivita' di controllo.

Per l'accesso esterno, l'art. 59, comma 1 consente di utilizzare tutte le informazioni del sistema per l'esercizio del diritto di accesso ai documenti amministrativi, anche attraverso procedure applicative esterne al sistema e strumenti di acquisizione diretta delle informazioni da parte dell'interessato.

Il comma 2 attribuisce alle pubbliche amministrazioni la determinazione dei criteri tecnici e organizzativi per utilizzare il sistema di gestione informatica dei documenti, anche telematicamente, ai fini di reperimento, visualizzazione e stampa di informazioni e documenti. La determinazione deve rispettare le disposizioni sulla riservatezza e inserirsi nelle misure organizzative volte ad assicurare il diritto di accesso. La possibilita' di utilizzare tutte le informazioni del sistema resta quindi coordinata con queste condizioni.

Quando lo strumento consente all'interessato di acquisire direttamente informazioni e documenti, il comma 3 richiede che le misure organizzative e le norme tecniche determinino anche le modalita' di identificazione del soggetto. La disposizione contempla anche l'impiego di strumenti informatici per la firma digitale del documento informatico.

La definizione dell'art. 1, comma 1, lettera n) precisa che la firma digitale e' una particolare firma elettronica qualificata basata su due chiavi asimmetriche: il titolare, con la chiave privata, rende manifesta la provenienza e l'integrita' del documento o dell'insieme di documenti; il destinatario le verifica mediante la chiave pubblica. Sono distinti il ruolo del titolare e quello del destinatario.

L'art. 59, comma 4 permette ai soggetti non appartenenti alla pubblica amministrazione di utilizzare le funzioni di ricerca e visualizzazione messe a disposizione attraverso gli uffici relazioni con il pubblico, anche per via telematica. La disposizione non limita la funzione dell'URP alla sola ricerca e contempla espressamente la disponibilita' telematica.

L'art. 60, comma 1 prescrive alle amministrazioni che accedono con proprie applicazioni ai sistemi delle grandi aree organizzative omogenee di adottare le modalita' di interconnessione stabilite nell'ambito delle norme e dei criteri tecnici per la rete unitaria delle pubbliche amministrazioni.

Il comma 2 prevede funzioni minime comuni per ottenere numero e data di registrazione dei documenti attraverso l'indicazione alternativa o congiunta di oggetto, data di spedizione, mittente e destinatario. Prevede inoltre il reperimento del numero e della data di registrazione del documento ricevuto utilizzando data e numero di protocollo assegnati dalla spedente. Quest'ultima funzione collega la registrazione in partenza con quella in arrivo.

Il comma 3 attribuisce alle amministrazioni la determinazione autonoma dei criteri tecnici e organizzativi di accesso, sulla base delle indicazioni fornite dall'Autorita' per l'informatica nella pubblica amministrazione.

10.22 Salvataggio dei dati e registro di emergenza

L'art. 62, comma 1 attribuisce al responsabile della tenuta del sistema di gestione informatica dei documenti le disposizioni per la corretta esecuzione del salvataggio su supporto informatico rimovibile. Il comma 2 consente il trasferimento su tale supporto delle informazioni di protocollo relative a fascicoli di procedimenti conclusi.

Le informazioni trasferite devono rimanere sempre consultabili. A questo fine il comma 3 attribuisce allo stesso responsabile la riproduzione delle informazioni del protocollo su nuovi supporti, in relazione all'evoluzione scientifica e tecnologica, con cadenza almeno quinquennale. Si tratta della riproduzione delle informazioni del protocollo, distinta dal trasferimento dei fascicoli nell'archivio di deposito.

Il registro di emergenza dell'art. 63 serve quando cause tecniche impediscono di utilizzare la normale procedura informatica. Il comma 1 affida al responsabile del servizio l'autorizzazione a svolgere le registrazioni, anche manualmente, su uno o piu' registri di emergenza. Devono essere riportati causa, data e ora dell'interruzione, nonche' data e ora del ripristino.

Il comma 2 riguarda l'impossibilita' protratta oltre ventiquattro ore per cause di eccezionale gravita': il responsabile puo' autorizzare periodi successivi di utilizzo del registro, ciascuno non superiore a una settimana. Gli estremi dell'autorizzazione devono comparire nel registro.

Il comma 3 richiede, per ogni giornata di registrazione di emergenza, l'indicazione del numero totale delle operazioni registrate manualmente. Questo dato giornaliero e' distinto dal numero che identifica ciascun documento. Il comma 4 impone infatti che la sequenza numerica garantisca l'identificazione univoca dei documenti nel sistema documentario dell'area, anche in caso di successive interruzioni.

Al ripristino, il comma 5 richiede l'inserimento senza ritardo delle informazioni nel sistema informatico mediante un'apposita funzione di recupero. A ciascun documento viene attribuito un numero del protocollo ordinario, mantenendo stabilmente la correlazione con il numero utilizzato in emergenza. Il recupero deve quindi conservare il collegamento fra le due registrazioni.

Il termine di ventiquattro ore compare anche nell'art. 61, comma 3, lettera d), che impone al servizio di curare il ripristino delle funzionalita' dopo guasti o anomalie entro tale termine dal blocco e comunque nel piu' breve tempo possibile. Nell'art. 63, comma 2, le ventiquattro ore individuano invece il presupposto temporale della particolare autorizzazione all'uso prolungato del registro.

10.23 Flussi documentali, fascicoli e conservazione degli archivi

Il sistema di gestione dei flussi documentali include il sistema di gestione informatica dei documenti, secondo l'art. 64, comma 3. La gestione dei procedimenti attraverso sistemi automatizzati e' accompagnata, nel comma 1, dalla valutazione dei progetti in termini di rapporto fra costi e benefici. Il comma 2 individua le finalita' di miglioramento dei servizi e potenziamento dei supporti conoscitivi, secondo economicita', efficacia e pubblicita'.

Il comma 4 affida alle amministrazioni, autonomamente e in modo coordinato per le aree organizzative omogenee, la determinazione delle modalita' con cui i documenti sono attribuiti ai fascicoli e ai relativi procedimenti. Richiede adeguati piani di classificazione per tutti i documenti, compresi quelli non protocollati. Protocollo, fascicolo e procedimento sono quindi collegati, ma non coincidono.

L'art. 65 richiede, oltre ai requisiti dell'art. 52, informazioni sul legame fra documento registrato, fascicolo e procedimento; il rapido reperimento delle informazioni sui fascicoli, sul procedimento e sul responsabile; la gestione delle fasi procedimentali; informazioni statistiche sull'ufficio e scambio con sistemi di altre amministrazioni per conoscere stato e iter dei procedimenti complessi. La gestione dei flussi permette dunque di seguire anche il percorso del procedimento.

L'art. 66, comma 1 prevede che regole tecniche, criteri, specifiche delle informazioni, operazioni di registrazione e formato dei dati dei sistemi di flussi documentali siano specificati con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta dell'Autorita' per l'informatica nella pubblica amministrazione di concerto con il Ministro della funzione pubblica.

L'art. 67, comma 1 impone al responsabile del servizio per flussi documentali e archivi di trasferire, almeno una volta ogni anno, fascicoli e serie relativi a procedimenti conclusi in un apposito archivio di deposito presso ciascuna amministrazione. La conclusione del procedimento individua i fascicoli e le serie interessati dal trasferimento.

Il comma 2 richiede di rispettare l'organizzazione che fascicoli e serie avevano nell'archivio corrente. Il comma 3 attribuisce al responsabile del servizio il compito di formare e conservare l'elenco dei fascicoli e delle serie trasferiti. Il trasferimento comprende quindi sia la conservazione dell'ordine documentale sia la documentazione di cio' che e' stato spostato.

L'art. 68, comma 1 attribuisce al servizio l'elaborazione e l'aggiornamento del piano di conservazione degli archivi, integrato con il sistema di classificazione. Il piano definisce criteri di organizzazione dell'archivio, selezione periodica e conservazione permanente, nel rispetto delle disposizioni vigenti sulla tutela dei beni culturali.

Il comma 2 richiede di tenere traccia del movimento e della richiesta per i documenti prelevati dagli archivi. Il comma 3 impone in ogni caso il rispetto delle disposizioni sulla riservatezza nell'archiviazione e custodia dei documenti contenenti dati personali.

L'art. 69, comma 1 disciplina infine i documenti selezionati per la conservazione permanente: devono essere trasferiti, insieme agli strumenti che ne garantiscono l'accesso, agli Archivi di Stato territorialmente competenti o alla separata sezione di archivio, secondo le disposizioni sui beni culturali. Il trasferimento permanente riguarda quindi anche gli strumenti necessari a reperire e consultare la documentazione.

11.1 Finalita', ambito, fonti del rapporto e personale in regime di diritto pubblico

L'art. 1, comma 1, disciplina l'organizzazione degli uffici e i rapporti di lavoro e di impiego alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche, tenendo conto delle autonomie locali, regionali e delle province autonome, nel rispetto dell'art. 97, primo comma, della Costituzione. Le finalita' sono accrescere l'efficienza delle amministrazioni rispetto ai corrispondenti uffici e servizi dei Paesi dell'Unione europea, anche mediante lo sviluppo coordinato dei sistemi informativi pubblici; razionalizzare il costo del lavoro pubblico, contenendo la spesa complessiva per il personale, diretta e indiretta, entro i vincoli di finanza pubblica; utilizzare al meglio le risorse umane, assicurando formazione e sviluppo professionale, condizioni uniformi rispetto al lavoro privato, pari opportunita' e assenza di discriminazioni e violenza morale o psichica.

Il comma 2 comprende nella definizione di amministrazioni pubbliche:

• tutte le amministrazioni dello Stato, inclusi istituti e scuole di ogni ordine e grado e istituzioni educative, nonche' aziende e amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo;
• Regioni, Province, Comuni, Comunita' montane e loro consorzi e associazioni;
• istituzioni universitarie e Istituti autonomi case popolari;
• Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni;
• tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali;
• amministrazioni, aziende ed enti del Servizio sanitario nazionale;
• ARAN e Agenzie di cui al d.lgs. 30 luglio 1999, n. 300.

Fino alla revisione organica della disciplina di settore, le disposizioni del decreto continuano ad applicarsi anche al CONI. Il comma 3 qualifica le disposizioni del decreto come principi fondamentali ai sensi dell'art. 117 della Costituzione: le Regioni a statuto ordinario vi si attengono considerando le peculiarita' dei rispettivi ordinamenti. Per le Regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e Bolzano, i principi desumibili dall'art. 2 della legge 421/1992 e dall'art. 11, comma 4, della legge 59/1997, con le rispettive modificazioni, costituiscono norme fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica.

L'art. 2 distingue l'organizzazione degli uffici, definita secondo principi legislativi e atti organizzativi, dalla disciplina del rapporto di lavoro. Il comma 2 applica il codice civile e le leggi sul lavoro subordinato nell'impresa, facendo salve le disposizioni del testo unico, che hanno carattere imperativo; il comma 3 regola contrattualmente i rapporti individuali. Contrattualizzazione non significa libera derogabilita' di ogni disposizione: le norme di legge, regolamento o statuto applicabili soltanto ai dipendenti pubblici o a loro categorie possono essere derogate da successivi contratti o accordi collettivi nazionali nelle materie affidate alla contrattazione dall'art. 40, comma 1, e nel rispetto dei principi del decreto. Per la parte derogata, tali disposizioni non sono ulteriormente applicabili. Per le clausole contrattuali nulle per violazione di norme imperative o dei limiti della contrattazione, il comma 3-bis richiama gli artt. 1339 e 1419, secondo comma, del codice civile.

L'art. 3 conserva i rispettivi ordinamenti per magistrati ordinari, amministrativi, contabili e tributari, avvocati e procuratori dello Stato, personale militare e delle Forze di polizia di Stato, carriere diplomatica e prefettizia e dipendenti degli enti operanti nelle materie individuate dai rinvii del comma 1. Il regime pubblico riguarda anche il personale dei vigili del fuoco, compresi i dirigenti e con le esclusioni del personale volontario indicate dal comma 1-bis, e la carriera dirigenziale penitenziaria del comma 1-ter. Professori e ricercatori universitari, a tempo indeterminato o determinato, conservano la disciplina vigente ai sensi del comma 2.

La distinzione riguarda il regime del rapporto; l'applicazione delle singole disposizioni richiede comunque di verificarne l'ambito. L'art. 53, comma 6, per esempio, include espressamente anche il personale dell'art. 3 nella disciplina degli incarichi retribuiti, salvo le esclusioni che stabilisce. Non basta quindi individuare una categoria in regime pubblico per concludere che tutte le altre disposizioni del decreto siano inapplicabili.

11.2 Indirizzo politico-amministrativo e gestione

L'art. 4 attribuisce agli organi di governo la definizione di obiettivi, programmi e direttive generali e la verifica della rispondenza dei risultati agli indirizzi impartiti. Il comma 1 assegna loro anche le decisioni sugli atti normativi e i relativi indirizzi interpretativi e applicativi, l'individuazione delle risorse e la loro ripartizione fra uffici di livello dirigenziale generale, i criteri generali su ausili finanziari, tariffe e canoni, nonche' le nomine attribuite da specifiche disposizioni.

Ai dirigenti spettano invece gli atti e provvedimenti amministrativi, compresi quelli che impegnano l'amministrazione verso l'esterno, e la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa mediante autonomi poteri di spesa, organizzazione delle risorse e controllo. La responsabilita' per attivita' amministrativa, gestione e risultati e' esclusiva, secondo il comma 2. La distinzione operativa e' fra definire gli obiettivi e adottare gli atti necessari per realizzarli: l'indirizzo generale non attribuisce all'organo di governo la competenza sul singolo provvedimento gestionale.

Le competenze gestionali possono essere derogate soltanto espressamente e con specifiche disposizioni legislative, secondo il comma 3. Anche le amministrazioni i cui vertici non esprimono direttamente o indirettamente rappresentanza politica devono distinguere indirizzo e controllo da attuazione e gestione; il comma 4 vieta loro di istituire uffici di diretta collaborazione alle dipendenze dell'organo di vertice.

Per i ministeri, l'art. 14, comma 3, vieta al Ministro di revocare, riformare, riservare, avocare o adottare gli atti di competenza dirigenziale. In caso di inerzia o ritardo puo' fissare un termine perentorio; se l'inerzia permane, oppure una grave inosservanza delle direttive pregiudica l'interesse pubblico, puo' nominare un commissario ad acta, previa contestazione salvo urgenza, comunicando il provvedimento al Presidente del Consiglio dei ministri. Resta salvo il potere di annullamento ministeriale per motivi di legittimita'.

11.3 Fabbisogni, dotazione organica e limiti alle assunzioni

Nell'art. 6, l'orizzonte triennale del piano dei fabbisogni si distingue dalla sua adozione annuale. Il piano coordina distribuzione delle risorse umane, mobilita' e reclutamento e indica le risorse finanziarie disponibili per attuarlo. Il comma 3 consente la rimodulazione della dotazione organica entro il suo limite finanziario massimo e con neutralita' finanziaria: la vacanza del posto non basta, perche' la copertura resta nei limiti delle assunzioni consentite dalla legislazione vigente.

Per le amministrazioni statali, il comma 4 distingue l'adozione da parte dell'organo di vertice dall'approvazione con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri o del Ministro delegato, su proposta del Ministro competente e di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze. Per le altre amministrazioni valgono le modalita' dei rispettivi ordinamenti. L'informazione sindacale preventiva deve essere assicurata quando prevista dai contratti collettivi nazionali.

Le linee di indirizzo dell'art. 6-ter orientano i piani delle singole amministrazioni e sono definite con decreti non regolamentari del Ministro per la pubblica amministrazione, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze. Il comma 3 prevede ulteriori intese e concerti per gli ambiti territoriali e sanitari. Le linee riguardano anche fabbisogni emergenti, nuovi profili professionali e competenze per la transizione digitale ed ecologica e per la progettazione e gestione dei finanziamenti nazionali ed europei.

Il comma 5 impone la comunicazione dei contenuti dei piani entro trenta giorni dall'adozione, secondo le modalita' dell'art. 60, con disponibilita' delle informazioni per il Dipartimento della funzione pubblica: in assenza della comunicazione sono vietate le assunzioni. Questo obbligo si aggiunge agli adempimenti dell'art. 6, la cui omissione impedisce nuove assunzioni ai sensi del comma 6. Adottare il piano e comunicarne i contenuti sono quindi adempimenti distinti, entrambi rilevanti per la possibilita' di assumere.

11.4 Qualifica dirigenziale, incarico e autorita' di conferimento

La qualifica riguarda l'appartenenza al ruolo; l'incarico individua le funzioni concretamente affidate. L'art. 23 articola il ruolo delle amministrazioni statali, anche ad ordinamento autonomo, in prima e seconda fascia e rinvia agli artt. 28 e 28-bis per l'accesso. Il conferimento di un incarico generale a un dirigente di seconda fascia va quindi distinto dall'acquisizione della qualifica di prima fascia.

L'art. 19, commi 1 e 1-bis, richiede che il conferimento tenga conto della natura degli obiettivi, della complessita' della struttura, delle capacita' professionali, dei risultati e delle valutazioni precedenti, delle competenze organizzative e delle esperienze pertinenti. L'amministrazione rende conoscibili posti disponibili e criteri di scelta, acquisisce le disponibilita' dei dirigenti interessati e le valuta. Al conferimento e al passaggio a incarichi diversi non si applica l'art. 2103 del codice civile.

Il comma 2 distingue il provvedimento di conferimento, che individua oggetto, obiettivi e durata, dal contratto individuale, che definisce il trattamento economico. La durata ordinaria e' correlata agli obiettivi e compresa fra tre e cinque anni; gli incarichi sono rinnovabili. Puo' essere inferiore a tre anni se coincide con il raggiungimento del limite di eta' per il collocamento a riposo. Il primo incarico di ufficio generale, o di funzioni equiparate, conferito a un dirigente di seconda fascia dura tre anni.

Il comma 6 consente incarichi a termine, con esplicita motivazione, a persone di particolare e comprovata qualificazione professionale non rinvenibile nei ruoli dell'amministrazione, con i requisiti previsti dalla disposizione. I limiti ordinari sono il 10% della dotazione dei dirigenti di prima fascia e l'8% di quella di seconda fascia; le durate massime sono tre anni per gli incarichi dei commi 3 e 4 e cinque per gli altri. Questa disciplina del conferimento va distinta dalle procedure di accesso alla qualifica.

Il comma 5-bis consente di conferire gli incarichi anche a dirigenti non appartenenti ai ruoli dell'art. 23, purche' dipendenti delle amministrazioni dell'art. 1, comma 2, o di organi costituzionali, previo collocamento fuori ruolo, aspettativa non retribuita, comando o analogo provvedimento. Contempla l'aumento dei limiti percentuali fino al 25% e al 18%, rispettivamente, con contestuale diminuzione delle corrispondenti percentuali del comma 6.

Il comma 8 collega la cessazione novanta giorni dopo il voto di fiducia al Governo agli incarichi del comma 3. Il comma 12-bis impedisce ai contratti o accordi collettivi di derogare alle disposizioni dell'articolo.

L'art. 21, comma 1, collega il mancato raggiungimento degli obiettivi o l'inosservanza delle direttive imputabile al dirigente all'impossibilita' di rinnovare lo stesso incarico, previa contestazione. Secondo la gravita', consente anche la revoca con collocamento a disposizione del ruolo oppure il recesso dal rapporto, con contestazione e contraddittorio. La responsabilita' dirigenziale rimane distinta dall'eventuale responsabilita' disciplinare.

11.5 Accesso alla seconda fascia e corso-concorso SNA

L'art. 28, comma 1-ter, distribuisce i posti disponibili, sulla base delle facolta' assunzionali autorizzate, fra corso-concorso selettivo SNA (50%), concorso pubblico indetto dalla Commissione RIPAM o dalle singole amministrazioni (20%) e sviluppo di carriera (30%). Il comma 1-quater esclude dall'applicazione del comma 1-ter gli enti di cui all'art. 2, commi 2 e 2-bis, del d.l. 101/2013, convertito dalla legge 125/2013; regioni ed enti locali possono utilizzare le procedure ai sensi del comma 1-novies, secondo i propri ordinamenti.

Lo sviluppo di carriera richiede personale in servizio presso l'amministrazione che bandisce la procedura, appartenente ai ruoli delle amministrazioni indicate dal comma 1-ter, con i titoli di studio necessari per l'accesso alla dirigenza e almeno cinque anni complessivi a tempo indeterminato nell'area dei funzionari oppure due nell'area di elevata qualificazione.

Il comma 1-quinquies prevede una prima fase selettiva e comparativa di titoli, performance, capacita' organizzative e attitudini, con prova scritta e orale, finalizzata al conferimento di un incarico dirigenziale non generale temporaneo. Segue una fase di osservazione e valutazione dello svolgimento dell'incarico per almeno quattro anni, riferita a risultati, obiettivi, performance individuale e organizzativa e capacita' manageriali.

Il singolo incarico dura al massimo tre anni ed e' rinnovabile una sola volta previa valutazione favorevole, secondo il comma 1-septies. L'inserimento nel ruolo richiede almeno quattro anni di esercizio e una valutazione finale positiva di una nuova commissione, ai sensi del comma 1-octies. Durata del singolo incarico e periodo complessivo di osservazione sono dunque grandezze differenti: il percorso richiede conferimento e rinnovo, prima dell'eventuale ingresso nel ruolo.

La commissione indipendente del comma 1-sexies ha sette componenti, inclusi professionisti qualificati nella valutazione e selezione del personale. I componenti sono estratti a sorte mediante il Portale unico del reclutamento e non possono partecipare per due volte consecutive. Il dirigente sovraordinato al candidato e un componente dell'organismo indipendente di valutazione partecipano senza diritto di voto, con le funzioni indicate dalla disposizione.

Per i vincitori del corso-concorso SNA, il comma 6 distingue un ciclo formativo anteriore al primo incarico, di durata non superiore a dodici mesi, anche con applicazione presso amministrazioni e organismi italiani o stranieri, da tirocinio e tutoraggio presso l'amministrazione di destinazione, anteriori all'esercizio della funzione. Questi ultimi sono commisurati all'esperienza pregressa, ma devono durare fra sei mesi e un anno.

Il regolamento del comma 5 e' emanato su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione e disciplina, fra l'altro, commissioni, selezioni, borse di studio, fase selettiva dello sviluppo di carriera e criteri di osservazione e valutazione. Il comma 8 conserva le disposizioni sull'accesso alle qualifiche dirigenziali delle carriere diplomatica e prefettizia, delle Forze di polizia, delle Forze armate e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco. Le amministrazioni statali ad ordinamento autonomo sono invece incluse nell'ambito del comma 1.

11.6 Accesso alla prima fascia e formazione

L'art. 28-bis, comma 1, distingue il concorso per titoli ed esami dallo sviluppo di carriera dalla seconda fascia. Per quest'ultimo servono almeno cinque anni, anche non continuativi, di servizio nel ruolo dirigenziale. Entro il 31 dicembre di ogni anno le amministrazioni indicano, per il triennio successivo, le vacanze previste per il collocamento in quiescenza dei dirigenti di prima fascia e la programmazione dei posti da coprire mediante concorso.

Al concorso possono partecipare, secondo il comma 3, i dirigenti di ruolo delle pubbliche amministrazioni con almeno cinque anni di servizio nei ruoli dirigenziali e altri soggetti con i titoli di studio e professionali individuati dai bandi in relazione alle specifiche esigenze dell'amministrazione. I criteri generali di equivalenza sono stabiliti con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, previo parere della SNA e sentito il Ministro indicato nel comma. La platea non e' quindi limitata ai dirigenti dell'amministrazione procedente.

Nel definire l'accesso, le amministrazioni tengono particolarmente conto del personale di ruolo che abbia esercitato per almeno cinque anni funzioni dirigenziali generali al loro interno e del personale dell'organico dell'Unione europea assunto attraverso pubblico concorso delle istituzioni. Il comma 3-bis richiede anche la valutazione comparativa di capacita', attitudini e motivazioni mediante prove scritte e orali, con professionisti esperti nei relativi ambiti di competenza nelle commissioni.

I vincitori sono assunti e, prima del conferimento dell'incarico, devono svolgere un periodo di formazione obbligatoria presso uffici amministrativi di uno Stato dell'Unione europea o di un organismo comunitario o internazionale, secondo moduli definiti dalla SNA. Il comma 4 impone di completarla entro tre anni dalla conclusione del concorso: si tratta di un termine di completamento. La valutazione finale della professionalita' acquisita, effettuata dagli uffici ospitanti, equivale al superamento del periodo di prova necessario per l'immissione in ruolo, secondo il comma 7.

Il comma 2 dell'art. 28-bis e' stato abrogato dalla legge 2 luglio 2026, n. 119. L'accesso alla qualifica di prima fascia segue quindi i canali del comma 1; gli incarichi a tempo determinato disciplinati dall'art. 19 rimangono distinti dall'acquisizione della qualifica.

Per lo sviluppo di carriera, il comma 8-bis richiama le procedure selettive e comparative dell'art. 28, commi da 1-quinquies a 1-octies, escludendo la prova scritta e orale prevista dal comma 1-quinquies, lettera a), numero 2). Il comma 8-ter richiede almeno cinque anni di esercizio dell'incarico dirigenziale generale temporaneo, conferito e rinnovato secondo la procedura, con valutazione finale positiva affidata a una nuova commissione. Il servizio necessario per entrare nel percorso e l'osservazione dell'incarico temporaneo sono presupposti distinti.

11.7 Aspettativa e assegnazione temporanea fra pubblico e privato

L'art. 23-bis, comma 1, consente ai dipendenti pubblici, anche dirigenti, di svolgere attivita' presso soggetti e organismi pubblici o privati, anche internazionali, mediante aspettativa senza assegni, salvo motivato diniego dell'amministrazione di appartenenza per proprie preminenti esigenze organizzative. Il dipendente conserva la qualifica e il soggetto ospitante provvede al trattamento previdenziale. L'assenza di assegni riguarda quindi il trattamento dell'amministrazione di appartenenza, mentre la disposizione individua separatamente chi deve provvedere alla previdenza.

Per magistrati e avvocati e procuratori dello Stato la disposizione ammette soltanto incarichi pubblici; il comma 3 attribuisce agli organi competenti la deliberazione sull'aspettativa, con facolta' di valutare ragioni ostative. Il comma 2 disciplina il collocamento a domanda dei dirigenti senza titolarita' di uffici che svolgono le funzioni dell'art. 19, comma 10, con il medesimo possibile diniego organizzativo motivato.

Presso soggetti diversi dalle pubbliche amministrazioni, il comma 4 limita l'aspettativa a cinque anni, rinnovabili una sola volta, e ne esclude il computo ai fini del trattamento di quiescenza e previdenza. Questa regola rimane distinta dall'obbligo previdenziale del soggetto ospitante. Il comma 1 ammette la ricongiunzione contributiva a domanda; per organismi operanti in sede internazionale essa e' a carico dell'interessato, salvo diversa disposizione dell'ordinamento di destinazione.

Il comma 5 vieta l'aspettativa se nei due anni precedenti il dipendente ha esercitato vigilanza o controllo, stipulato contratti, formulato pareri o avvisi su contratti oppure concesso autorizzazioni a favore del soggetto presso cui intende operare. Per le imprese il divieto si estende ai rapporti di controllo indicati dalla norma. L'aspettativa e' vietata anche per attivita' presso organismi o imprese private che, in relazione alle funzioni precedentemente esercitate, possano pregiudicare immagine, normale funzionamento o imparzialita' dell'amministrazione. Il comma 6 limita nei successivi due anni l'impiego nelle funzioni individuate dal comma 5, lettera a).

Il comma 7 disciplina invece l'assegnazione temporanea per specifici progetti, basata su protocolli d'intesa e consenso dell'interessato, presso altre amministrazioni o imprese private. I protocolli regolano funzioni, inserimento e oneri economici a carico delle imprese destinatarie e possono prevedere compensi aggiuntivi a loro carico. Il servizio cosi' prestato e' valutabile per la progressione di carriera, secondo il comma 8. L'articolo non si applica al personale militare, delle Forze di polizia e dei vigili del fuoco, ai sensi del comma 9.

11.8 Reclutamento: principi, portale, prove e garanzie

L'art. 35, comma 1, prevede l'assunzione mediante contratto individuale di lavoro. Le procedure selettive accertano la professionalita' richiesta e devono garantire in misura adeguata l'accesso dall'esterno. Per qualifiche e profili che richiedono il solo requisito della scuola dell'obbligo si procede mediante avviamento degli iscritti nelle liste di collocamento, salvi gli ulteriori requisiti richiesti per specifiche professionalita'.

Il comma 2 regola le assunzioni obbligatorie dei soggetti della legge 68/1999 presso amministrazioni pubbliche, aziende ed enti pubblici: avvengono per chiamata numerica degli iscritti nelle liste di collocamento, previa verifica della compatibilita' dell'invalidita' con le mansioni. La chiamata diretta nominativa riguarda il coniuge superstite e i figli del personale delle Forze armate, delle Forze dell'ordine, dei vigili del fuoco e della Polizia municipale deceduto nell'espletamento del servizio, nonche' delle vittime del terrorismo e della criminalita' organizzata di cui alla legge 466/1980.

Le procedure di reclutamento rispettano i principi del comma 3:

• adeguata pubblicita' della selezione, imparzialita', economicita' e celerita', anche mediante sistemi automatizzati e forme di preselezione quando opportuni;
• meccanismi oggettivi e trasparenti per verificare i requisiti attitudinali e professionali pertinenti al posto;
• pari opportunita' fra lavoratrici e lavoratori;
• decentramento delle procedure;
• commissioni composte esclusivamente da esperti di provata competenza nelle materie del concorso, scelti fra funzionari delle amministrazioni, docenti ed estranei alle amministrazioni.

I componenti delle commissioni non possono appartenere all'organo di direzione politica dell'amministrazione, ricoprire cariche politiche, essere rappresentanti sindacali o essere designati da confederazioni od organizzazioni sindacali o da associazioni professionali. Per specifici profili o livelli di alta specializzazione, la lettera e-ter) consente di richiedere il dottorato, il master universitario di secondo livello o almeno due anni di titolarita' di contratti di ricerca dell'art. 22 della legge 240/2010, individuando le aree scientifico-disciplinari pertinenti.

Il comma 3-bis consente concorsi pubblici per valorizzare il servizio gia' prestato, nel rispetto della programmazione triennale, entro il limite complessivo del 50% delle risorse finanziarie disponibili e, quando necessario, previa procedura autorizzatoria del comma 4. Sono previste riserve fino al 40% dei posti per dipendenti a termine con almeno tre anni presso l'amministrazione che emana il bando alla data della sua pubblicazione, insieme a una riserva del 10% per le persone con disabilita' della legge 68/1999, ferme le tutele sulle assunzioni obbligatorie e le relative riserve. Il concorso per titoli ed esami puo' inoltre attribuire un apposito punteggio all'esperienza di tali dipendenti e di chi, alla data di emanazione del bando, abbia maturato almeno tre anni di lavoro flessibile presso la stessa amministrazione.

Il comma 4 collega l'avvio delle procedure al piano triennale dei fabbisogni approvato ai sensi dell'art. 6, comma 4. Per amministrazioni statali, anche ad ordinamento autonomo, agenzie ed enti pubblici non economici, l'avvio delle procedure concorsuali e le relative assunzioni sono autorizzati con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, ferme le deroghe previste. Dal 2025 le facolta' assunzionali autorizzate con tale decreto hanno validita' non superiore a tre anni e non sono prorogabili alla scadenza. Il comma 4-bis estende il regime autorizzatorio anche al reclutamento a termine per contingenti superiori a cinque unita', inclusi i contratti di formazione e lavoro.

I commi 4-ter e seguenti disciplinano i concorsi pubblici unici organizzati dal Dipartimento della funzione pubblica mediante la Commissione RIPAM per dirigenti, figure professionali comuni ed elevate professionalita' delle amministrazioni statali, agenzie ed enti pubblici non economici, nel rispetto delle riserve, dei vincoli finanziari e del regime autorizzatorio. Per specifiche professionalita' il Dipartimento puo' autorizzare procedure autonome. Le altre amministrazioni e la Presidenza del Consiglio dei ministri possono avvalersi di questo sistema; il concorso puo' riguardare anche una sola figura e una sola amministrazione. Nei concorsi unici e' prevista la riserva del 10% per persone con disabilita', ferme le tutele della legge 68/1999.

La Commissione RIPAM, ai sensi del comma 5, approva e indice i bandi, nomina le commissioni esaminatrici, valida le graduatorie finali trasmesse da queste ultime e assegna vincitori e idonei alle amministrazioni interessate, salve le competenze proprie delle commissioni esaminatrici. Il coordinamento del reclutamento va quindi distinto dall'accertamento affidato alla commissione del singolo concorso.

Il comma 5-bis impone ai vincitori una permanenza nella sede di prima destinazione di almeno cinque anni, ridotta a tre anni per i direttori dei servizi generali e amministrativi delle istituzioni scolastiche ed educative; la regola non e' derogabile dai contratti collettivi. Restano le deroghe specifiche per il personale di ruolo degli enti pubblici di ricerca e del Ministero dei beni e delle attivita' culturali e del turismo, per i quali la permanenza e' di tre anni.

L'art. 35-ter prevede concorsi pubblici per assunzioni a termine e a tempo indeterminato nelle amministrazioni pubbliche centrali e nelle autorita' amministrative indipendenti, con accesso mediante registrazione nel Portale unico del reclutamento. Il comma 4 ne estende l'utilizzo a regioni ed enti locali. La registrazione e' gratuita; il curriculum compilato ha valore di dichiarazione sostitutiva e la veridicita' delle dichiarazioni e' verificata dalle amministrazioni che indicono le selezioni. Dal 2023 la pubblicazione sul Portale e nei siti istituzionali esonera dalla pubblicazione delle selezioni nella Gazzetta Ufficiale, secondo il comma 2-bis.

L'art. 35-quater riguarda il personale non dirigenziale, escluso quello dell'art. 3, e prevede almeno una prova scritta, anche teorico-pratica, e una prova orale con accertamento linguistico. Fino al 31 dicembre 2026, il comma 3-bis permette ai bandi per profili non apicali di prevedere la sola prova scritta. E' una facolta' del bando, circoscritta ai profili e al periodo indicati.

Le prove accertano conoscenze e capacita' logico-tecniche, comportamentali e, per i profili che svolgono tali compiti, manageriali, definite nel bando in coerenza con la natura dell'impiego. La disposizione prevede strumenti informatici e digitali e consente la prova orale in videoconferenza, con garanzie di pubblicita', identificazione, sicurezza e tracciabilita'. Titoli ed eventuale esperienza professionale, compresi i titoli di servizio, possono concorrere per non piu' di un terzo del punteggio finale, secondo il comma 1, lettera f).

L'art. 37 richiede l'accertamento delle conoscenze informatiche piu' diffuse e della lingua inglese, oltre alle altre lingue eventualmente pertinenti al profilo. L'art. 35-bis, comma 1, stabilisce preclusioni per chi sia stato condannato, anche con sentenza non definitiva, per i reati del capo I del titolo II del libro secondo del codice penale. Questi soggetti:

• non possono far parte, anche con compiti di segreteria, di commissioni per l'accesso o la selezione a pubblici impieghi;
• non possono essere assegnati, anche con funzioni direttive, agli uffici che gestiscono risorse finanziarie, acquisiscono beni, servizi e forniture oppure concedono o erogano sovvenzioni, contributi, sussidi, ausili finanziari o vantaggi economici a soggetti pubblici e privati;
• non possono far parte di commissioni per la scelta del contraente per lavori, forniture e servizi, per la concessione o erogazione di sovvenzioni, contributi, sussidi e ausili finanziari o per l'attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere.

La mancanza di un giudicato non elimina la preclusione; il comma 2 integra le leggi e i regolamenti sulla formazione delle commissioni e sulla nomina dei segretari.

L'art. 35.1 sui concorsi unici territoriali consente la candidatura per un solo profilo e, per quel profilo, per un solo ambito territoriale. I posti non assegnati possono essere coperti mediante scorrimento delle graduatorie degli idonei non vincitori del medesimo profilo negli ambiti confinanti che presentano il maggior numero di idonei. Questa disciplina circoscritta va distinta dalla disciplina generale del reclutamento dell'art. 35.

11.9 Contrattazione integrativa, mancato accordo e controlli

L'art. 40, comma 1, distingue materie negoziabili, materie negoziabili nei limiti di legge e materie escluse. Sanzioni disciplinari, valutazione delle prestazioni ai fini del trattamento accessorio e mobilita' sono contrattabili entro i limiti legali; organizzazione degli uffici, prerogative dirigenziali e conferimento o revoca degli incarichi restano esclusi. Il comma 2 affida ad accordi fra ARAN e confederazioni rappresentative la definizione di non piu' di quattro comparti e quattro separate aree dirigenziali.

La contrattazione integrativa si svolge sulle materie, con i vincoli, fra i soggetti e secondo le procedure individuati dai contratti nazionali, rispettando i vincoli di bilancio e il divieto di erogare accessori senza prestazioni effettive. Il comma 3-bis destina alla performance una quota prevalente delle risorse finalizzate agli accessori, collegata alle risorse variabili dell'anno. Il livello integrativo non puo' disciplinare materie non delegate, violare il contratto nazionale o creare oneri non previsti dagli strumenti di programmazione: le clausole illegittime sono nulle, inapplicabili e sostituite secondo il comma 3-quinquies.

Il mancato accordo non impedisce sempre una determinazione dell'amministrazione. L'art. 40, comma 3-ter, consente di provvedere provvisoriamente sulle materie non concordate se il protrarsi delle trattative pregiudica la funzionalita' dell'azione amministrativa, rispettando correttezza e buona fede. L'efficacia provvisoria dura fino alla successiva sottoscrizione e le trattative devono proseguire per arrivare rapidamente all'accordo.

I contratti nazionali possono individuare un termine minimo delle sessioni negoziali, decorso il quale l'amministrazione puo' in ogni caso provvedere provvisoriamente. Gli atti unilaterali sono soggetti ai controlli economico-finanziari dell'art. 40-bis; l'osservatorio paritetico presso ARAN ne monitora adozione e motivazione, verificando anche la motivazione sulla sussistenza del pregiudizio alla funzionalita' amministrativa. Il potere unilaterale e' quindi provvisorio e accompagnato dalla prosecuzione della negoziazione e dai controlli.

L'art. 40-bis, comma 1, attribuisce il controllo di compatibilita' dei costi con bilancio e norme imperative a collegi dei revisori, collegi sindacali, uffici centrali di bilancio o organi analoghi dei rispettivi ordinamenti. Per le amministrazioni e gli enti indicati dal comma 2 e' prevista anche la verifica congiunta del Dipartimento della funzione pubblica e della Ragioneria generale dello Stato, entro trenta giorni dal ricevimento, con possibile sospensione per acquisire elementi istruttori. In caso di esito negativo le parti riprendono le trattative.

Ogni contratto integrativo deve essere corredato da una relazione tecnico-finanziaria e una illustrativa certificate, ai sensi dell'art. 40, comma 3-sexies. L'art. 40-bis, comma 5, richiede la trasmissione telematica ad ARAN del testo, delle relazioni e dell'indicazione della copertura degli oneri entro cinque giorni dalla sottoscrizione; i testi sono trasmessi anche al CNEL. Il controllo dei costi e la trasmissione del contratto costituiscono adempimenti distinti.

11.10 ARAN, comitati di settore, rappresentanze e rappresentativita'

L'art. 46, comma 1, attribuisce ad ARAN la rappresentanza legale delle amministrazioni nella contrattazione collettiva nazionale. L'Agenzia negozia sulla base degli indirizzi ricevuti e assiste le amministrazioni nell'applicazione uniforme dei contratti. Nell'integrativa la sua assistenza e' possibile, secondo il comma 2: questa funzione va distinta dalla rappresentanza legale prevista per la contrattazione nazionale.

Il potere di indirizzo e' esercitato dalle amministrazioni attraverso i comitati di settore, costituiti dalle loro istanze associative o rappresentative, secondo l'art. 41. Il comma 2 prevede comitati nell'ambito della Conferenza delle Regioni e nell'ambito di ANCI, UPI e Unioncamere. Per le altre amministrazioni il comma 3 attribuisce la funzione al Presidente del Consiglio dei ministri tramite il Ministro per la pubblica amministrazione e l'innovazione, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze.

Per gli accordi su comparti, aree e istituti comuni le funzioni sono esercitate collegialmente nei casi del comma 5. Le deliberazioni di indirizzo e i pareri sulle ipotesi di accordo sono definitivi e non richiedono ratifica delle istanze associative o rappresentative, secondo il comma 1. Indirizzo e negoziazione sono competenze distinte: il comitato esprime l'indirizzo della parte pubblica; ARAN conduce la negoziazione nazionale.

L'art. 42 tutela liberta' e attivita' sindacale nelle forme della legge 300/1970. L'art. 51, comma 2, ne prevede l'applicazione alle amministrazioni pubbliche indipendentemente dal numero dei dipendenti. L'art. 42 distingue le rappresentanze sindacali aziendali delle organizzazioni ammesse alle trattative dalle rappresentanze unitarie del personale elette con partecipazione garantita a tutti i lavoratori.

Le elezioni delle rappresentanze unitarie devono prevedere voto segreto, metodo proporzionale e rinnovo periodico senza prorogabilita', secondo il comma 4. Il comma 8 disciplina la costituzione degli organismi presso amministrazioni o enti con oltre quindici dipendenti, salvo diversi criteri contrattuali: questa soglia riguarda gli organismi rappresentativi, mentre l'applicazione generale della legge 300/1970 alle amministrazioni non dipende da tale numero.

Il dato associativo e' la percentuale delle deleghe per il versamento dei contributi sindacali rispetto al totale delle deleghe nell'ambito considerato. Il dato elettorale e' la percentuale dei voti ottenuti nelle elezioni delle rappresentanze unitarie rispetto al totale dei voti espressi nello stesso ambito. La soglia del 5% considera la media dei due dati: non richiede necessariamente il 5% in ciascuno di essi.

Il 5% permette di partecipare alle trattative; il 51% della media o il 60% del dato elettorale permettono ad ARAN di sottoscrivere dopo la verifica collettiva. Queste ultime soglie sono alternative. Alle trattative del comparto o dell'area partecipano anche le confederazioni cui sono affiliate le organizzazioni ammesse, secondo il comma 2.

Per gli accordi che definiscono comparti e aree o regolano istituti comuni, il comma 4 ammette le confederazioni cui siano affiliate organizzazioni rappresentative in almeno due comparti o due aree. ARAN raccoglie voti e deleghe; le amministrazioni trasmettono i dati delle deleghe non oltre il 31 marzo dell'anno successivo, con le modalita' e garanzie del comma 7. La rappresentativita' utile alla contrattazione nazionale deve quindi essere verificata nell'ambito contrattuale pertinente.

11.11 Trattamento economico e collegamento degli accessori

L'art. 45, commi 1 e 2, affida ai contratti collettivi la definizione del trattamento economico fondamentale e accessorio, con le eccezioni richiamate dal comma 1, e impone parita' di trattamento contrattuale e trattamenti non inferiori a quelli previsti dai rispettivi contratti. Il comma 3 collega gli accessori a tre elementi distinti:

• performance individuale;
• performance organizzativa, riferita all'amministrazione nel suo complesso e alle unita' organizzative o aree di responsabilita' in cui si articola;
• effettivo svolgimento di attivita' particolarmente disagiate, pericolose o dannose per la salute.

Secondo il comma 4, i dirigenti sono responsabili dell'attribuzione degli accessori. L'art. 7, comma 5, vieta quelli che non corrispondono a prestazioni effettivamente rese. La previsione contrattuale del trattamento e la sua concreta attribuzione sono quindi passaggi differenti: la prima individua disciplina e condizioni, la seconda richiede la verifica dei presupposti.

Per la dirigenza, l'art. 24, comma 1, collega il trattamento accessorio alle funzioni attribuite, alle responsabilita' e ai risultati. Il comma 3 prevede che il trattamento remuneri anche gli incarichi conferiti in ragione dell'ufficio o dall'amministrazione presso cui il dirigente presta servizio, o su sua designazione; i compensi dovuti dai terzi sono corrisposti direttamente all'amministrazione e confluiscono nelle risorse destinate all'accessorio della dirigenza.

11.12 Mansioni superiori e progressioni

L'art. 52, comma 1, permette l'impiego nelle mansioni per le quali il dipendente e' stato assunto, in quelle equivalenti nell'area di inquadramento oppure in quelle della qualifica superiore successivamente acquisita mediante le procedure selettive richiamate. L'esercizio di fatto di mansioni non corrispondenti alla qualifica non produce effetti sull'inquadramento o sull'assegnazione di incarichi di direzione.

Il comma 1-bis distingue le progressioni nella stessa area da quelle fra aree. Le prime avvengono con modalita' contrattuali, in funzione di capacita' culturali e professionali ed esperienza, secondo principi di selettivita' riferiti a qualita' dell'attivita' e risultati, mediante fasce di merito.

Le progressioni fra aree, e negli enti locali anche fra qualifiche diverse, avvengono mediante procedura comparativa, riservando almeno il 50% delle posizioni disponibili all'accesso dall'esterno. La comparazione considera la valutazione positiva degli ultimi tre anni in servizio, l'assenza di provvedimenti disciplinari, titoli o competenze professionali o di studio ulteriori rispetto a quelli richiesti per l'accesso esterno e numero e tipologia degli incarichi rivestiti.

Il medesimo comma esclude dal suo inquadramento in aree i dirigenti e il personale docente della scuola, delle accademie, dei conservatori e degli istituti assimilati. La contrattazione individua un'ulteriore area per il personale di elevata qualificazione. La progressione interna costituisce dunque una procedura selettiva distinta dal semplice svolgimento di compiti piu' elevati.

Il comma 3 considera svolgimento di mansioni superiori soltanto l'attribuzione prevalente dei relativi compiti sotto i profili qualitativo, quantitativo e temporale. Nei casi consentiti, per la prestazione effettiva spetta il trattamento della qualifica superiore, secondo il comma 4. Retribuzione e inquadramento restano effetti distinti: il riconoscimento economico non comporta automaticamente la qualifica superiore.

Il comma 6 collega l'applicazione della disciplina delle mansioni all'attuazione dei nuovi ordinamenti professionali e alla decorrenza stabilita dai contratti collettivi. Fino a tale decorrenza, lo svolgimento di mansioni superiori non comporta in nessun caso il diritto ad avanzamenti automatici nell'inquadramento professionale. I contratti collettivi possono regolare diversamente gli effetti dei commi 2, 3 e 4.

11.13 Incompatibilita', incarichi retribuiti e autorizzazione

L'art. 53, comma 1, conserva la disciplina delle incompatibilita' richiamata e le deroghe indicate, fra cui l'art. 23-bis. Per gli incarichi ulteriori rispetto ai compiti e doveri d'ufficio, il comma 2 vieta alle amministrazioni di conferirli se non sono espressamente previsti o disciplinati da legge o altre fonti normative, oppure se non sono espressamente autorizzati. La congiunzione «o» unisce le due ipotesi in cui il conferimento e' vietato: basta che ricorra una sola delle due perche' l'incarico non possa essere conferito. Il comma 7 vieta ai dipendenti incarichi retribuiti non conferiti o previamente autorizzati dall'amministrazione di appartenenza.

L'autorizzazione verifica anche l'insussistenza di conflitti di interessi potenziali. Il comma 5 prescrive criteri oggettivi e predeterminati, riferiti alla specifica professionalita', tali da escludere incompatibilita' di diritto o di fatto e conflitti pregiudizievoli per l'esercizio imparziale delle funzioni. L'autorizzazione di un incarico deve quindi rispettare la disciplina delle incompatibilita' e non equivale a una sua generale rimozione.

Il comma 6 comprende anche gli incarichi occasionali estranei ai doveri d'ufficio con compenso in qualsiasi forma. Esclude dall'applicazione dei commi 7-13 il personale a tempo parziale con prestazione non superiore al 50% di quella a tempo pieno, i docenti universitari a tempo definito e le altre categorie ammesse da disposizioni speciali alla libera professione.

Fra le prestazioni e i compensi esclusi figurano collaborazioni editoriali, utilizzazione economica di opere e invenzioni da parte dell'autore o inventore, partecipazione a convegni e seminari, incarichi con solo rimborso di spese documentate, formazione diretta ai dipendenti pubblici, docenza e ricerca scientifica. Per prestazioni di lavoro sportivo fino a 5.000 euro complessivi annui e' sufficiente la comunicazione preventiva. Le esclusioni vanno riferite ai casi precisamente individuati dalla disposizione.

La natura del soggetto conferente modifica dunque l'effetto del silenzio. Il termine per l'intesa fra amministrazioni va distinto dal termine finale dell'autorizzazione. La richiesta del dipendente e' ammessa, ma la competenza resta all'amministrazione di appartenenza.

Un'altra amministrazione pubblica non puo' conferire un incarico retribuito senza autorizzazione preventiva: il comma 8 prevede la nullita' di diritto del provvedimento e l'infrazione disciplinare del funzionario responsabile del procedimento, salve le piu' gravi sanzioni. Se il corrispettivo grava sui fondi dell'amministrazione conferente, e' trasferito a quella di appartenenza per incrementare il fondo di produttivita' o equivalente. Anche enti pubblici economici e soggetti privati devono ottenere l'autorizzazione, secondo il comma 9.

Per l'incarico svolto in violazione del divieto, il comma 7 impone di versare il compenso all'amministrazione di appartenenza, a cura dell'erogante o, in difetto, del percettore, ferma la responsabilita' disciplinare. L'omesso versamento da parte del dipendente indebito percettore costituisce responsabilita' erariale soggetta alla Corte dei conti, ai sensi del comma 7-bis. La violazione puo' quindi produrre effetti sul compenso e responsabilita' ulteriori.

Il comma 1-bis vieta gli incarichi di direzione di strutture deputate alla gestione del personale a chi riveste o ha rivestito negli ultimi due anni cariche in partiti politici o organizzazioni sindacali, oppure ha avuto nello stesso periodo rapporti continuativi di collaborazione o consulenza con tali organizzazioni. Il divieto ha per oggetto una specifica funzione di direzione e una precisa finestra temporale.

Il comma 16-ter riguarda invece l'attivita' successiva alla cessazione: chi negli ultimi tre anni di servizio ha esercitato poteri autoritativi o negoziali per conto dell'amministrazione non puo', nei tre anni successivi, svolgere attivita' lavorativa o professionale presso i privati destinatari dell'attivita' esercitata attraverso quei poteri. I contratti e incarichi contrari sono nulli; il privato non puo' contrattare con le amministrazioni per tre anni ed e' previsto l'obbligo di restituzione dei compensi percepiti e accertati riferiti alla violazione. Questa fattispecie richiede il collegamento fra poteri esercitati e soggetto privato destinatario.

11.14 Codice di comportamento e abrogazione dell'art. 54-bis

L'art. 54 distingue le competenze di formazione e applicazione del codice. Il Governo definisce il codice generale, approvato con decreto del Presidente della Repubblica secondo il comma 2. Ogni amministrazione adotta il proprio codice integrativo con procedura aperta alla partecipazione e parere obbligatorio dell'organismo indipendente di valutazione, ai sensi del comma 5. L'organismo rende il parere; l'amministrazione definisce il codice.

Il comma 6 affida la vigilanza ai dirigenti responsabili delle strutture, alle strutture di controllo interno e agli uffici di disciplina. Il comma 7 richiede verifica annuale dell'applicazione e formazione del personale. Prevede inoltre un ciclo formativo obbligatorio su etica pubblica e comportamento etico dopo assunzione, passaggio a ruoli o funzioni superiori e trasferimento, con durata e intensita' proporzionate al grado di responsabilita' e nei limiti delle risorse disponibili.

L'art. 54-bis, che disciplinava la tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti, e' stato abrogato dal d.lgs. 10 marzo 2023, n. 24. La disciplina vigente delle tutele del segnalante non e' piu' contenuta nel testo unico sul pubblico impiego.

11.15 Responsabilita' disciplinare: competenza e termini

L'art. 55, comma 1, qualifica come imperative le disposizioni da esso fino all'art. 55-octies, applicabili ai rapporti di lavoro dell'art. 2, comma 2. La loro violazione dolosa o colposa costituisce illecito disciplinare per i dipendenti preposti ad applicarle. La tipologia delle infrazioni e delle sanzioni e' definita dai contratti collettivi, salvo quanto previsto dalle disposizioni legislative; pubblicare il codice disciplinare sul sito istituzionale equivale all'affissione all'ingresso della sede di lavoro, secondo il comma 2.

Il comma 3 consente alle amministrazioni di prevedere la gestione unificata delle funzioni dell'UPD, previa convenzione e senza maggiori oneri per la finanza pubblica.

La soglia ordinaria di competenza e' il rimprovero verbale. I dieci giorni di sospensione previsti per il personale scolastico costituiscono una regola speciale. L'art. 55, comma 4, prevede inoltre, salvo diversa disciplina collettiva, determinazioni conclusive del dirigente generale o del titolare di incarico dell'art. 19, comma 3, per gli specifici illeciti dirigenziali richiamati dagli artt. 55-bis, comma 7, e 55-sexies, comma 3.

Le decorrenze non sono intercambiabili: il termine finale ordinario parte dalla contestazione, mentre quello per contestare parte dalla segnalazione o dalla piena conoscenza altrimenti acquisita dall'UPD. Il responsabile della struttura segnala; l'ufficio competente contesta, conduce il procedimento e lo conclude.

Ai sensi del comma 5, la contestazione dell'addebito e' comunicata mediante posta elettronica certificata, se il dipendente dispone di una casella idonea, oppure mediante consegna a mano. In alternativa si utilizza la raccomandata postale con ricevuta di ritorno. Per le comunicazioni successive sono consentiti posta elettronica e altri strumenti informatici nelle forme previste, anche al numero di fax o all'indirizzo elettronico previamente comunicati dal dipendente o dal suo procuratore.

Il dipendente puo' essere assistito da un procuratore o da un rappresentante sindacale, presentare memorie e accedere agli atti istruttori. Per grave e oggettivo impedimento puo' chiedere una sola dilazione dell'audizione, con corrispondente proroga del termine finale. Acquisire informazioni o documenti da altre amministrazioni non sospende il procedimento e non differisce i termini, secondo il comma 6.

La contestazione e la conclusione sono termini perentori, salve le regole speciali dell'art. 55-quater. Le altre violazioni procedurali non determinano automaticamente decadenza o invalidita' se il diritto di difesa non e' irrimediabilmente compromesso e l'esercizio dell'azione rimane compatibile con la tempestivita', secondo il comma 9-ter. La disposizione distingue quindi i termini perentori dalle altre prescrizioni procedurali.

L'art. 55, comma 3, vieta procedure contrattuali di impugnazione dei provvedimenti disciplinari; consente conciliazioni facoltative, escluse per il licenziamento, da instaurare e concludere entro trenta giorni dalla contestazione e prima della sanzione. La sanzione concordata non puo' essere di specie diversa da quella prevista per l'infrazione e non e' impugnabile; durante la conciliazione i termini sono sospesi.

L'art. 55-quater tipizza casi di licenziamento, fra cui falsa presenza o falsa certificazione di malattia, assenze ingiustificate oltre le soglie previste, ingiustificato rifiuto del trasferimento per motivate esigenze di servizio, falsita' per assunzione o progressione, reiterate gravi condotte lesive della dignita' altrui e gravi o reiterate violazioni dei codici di comportamento. Il comma 3 prevede il licenziamento senza preavviso per le fattispecie delle lettere a), d), e) ed f) del comma 1.

Per la falsa presenza accertata nelle forme del comma 3-bis e' prevista la sospensione cautelare senza stipendio, salvo assegno alimentare, immediata e comunque entro quarantotto ore dalla conoscenza del fatto. Il comma 3-ter prevede contestazione contestuale, preavviso difensivo di almeno quindici giorni e conclusione entro trenta giorni dalla ricezione della contestazione da parte del dipendente. Queste scansioni devono essere distinte dai termini del procedimento ordinario.

Il provvedimento cautelare e' adottato dal responsabile della struttura oppure dall'UPD se ne viene a conoscenza per primo; il procedimento si conclude davanti all'ufficio disciplinare. La violazione del termine di quarantotto ore non determina decadenza dall'azione o inefficacia della sospensione, ferma la responsabilita' del soggetto cui e' imputabile. Per gli altri termini del procedimento speciale, il comma 3-ter preserva difesa e limite finale ordinario nei termini che stabilisce.

Fra le ulteriori sanzioni legislative, l'art. 55-bis, comma 7, punisce il rifiuto ingiustificato di collaborazione o le dichiarazioni false o reticenti nell'istruttoria con sospensione senza retribuzione fino a quindici giorni. L'art. 55-sexies, comma 1, prevede da tre giorni a tre mesi di sospensione senza retribuzione per violazioni lavorative che causano la condanna dell'amministrazione al risarcimento, salvo sanzione piu' grave.

Il comma 3 dell'art. 55-sexies sanziona fino a tre mesi chi provoca mancato esercizio o decadenza dell'azione disciplinare mediante omissioni, ritardi ingiustificati o valutazioni manifestamente irragionevoli nei casi indicati. Restano salve le ipotesi legislative di licenziamento. Per dirigenti e titolari di funzioni dirigenziali la condotta rileva anche ai fini della responsabilita' dell'art. 21: chi deve esercitare il potere disciplinare puo' essere a sua volta responsabile per l'omissione.

11.16 Procedimento disciplinare e procedimento penale

L'art. 55-ter, comma 1, impone di proseguire e concludere il procedimento disciplinare anche mentre pende quello penale sugli stessi fatti. Il procedimento penale non costituisce quindi, da solo, causa di arresto dell'azione disciplinare.

La sospensione e' possibile per infrazioni punibili con sanzione superiore alla sospensione dal servizio senza retribuzione fino a dieci giorni, quando l'accertamento e' particolarmente complesso e l'istruttoria non offre elementi sufficienti per motivare la sanzione. La dispone l'UPD. Occorrono quindi il livello di gravita' indicato e le condizioni relative all'accertamento e alla sufficienza degli elementi.

Il procedimento sospeso puo' essere riattivato se l'amministrazione acquisisce nuovi elementi sufficienti per concluderlo, anche attraverso un provvedimento giurisdizionale non definitivo, salvo quanto previsto dal comma 3. Restano possibili sospensione e altri provvedimenti cautelari nei confronti del dipendente: sospendere il procedimento e sospendere il dipendente hanno oggetti differenti.

Nei casi regolati dai commi 1-3, la ripresa o riapertura avviene rinnovando la contestazione entro sessanta giorni dalla comunicazione della sentenza da parte della cancelleria all'amministrazione oppure dal ricevimento dell'istanza di riapertura. Il comma 4 impone l'integrale nuova decorrenza dei termini per la conclusione previsti dall'art. 55-bis.

Il termine di sei mesi riguarda l'istanza della parte nei casi del comma 2; quello di sessanta giorni riguarda il rinnovo della contestazione da parte dell'amministrazione. L'esito penale conduce alla nuova determinazione disciplinare secondo le condizioni previste, non alla cancellazione automatica di ogni sanzione: il comma 2 contempla espressamente la modifica oppure la conferma dell'atto conclusivo.

11.17 Pari opportunita', azioni positive e inclusione lavorativa

L'art. 57, comma 1, lettera d), consente alle amministrazioni di finanziare programmi di azioni positive e attivita' del Comitato unico di garanzia entro le proprie disponibilita' di bilancio. Questa facolta' si distingue dagli obblighi delle altre lettere: riserva alle donne di almeno un terzo dei componenti delle commissioni di concorso, salvo motivata impossibilita'; atti regolamentari per assicurare pari opportunita'; partecipazione delle dipendenti alla formazione proporzionale alla loro presenza, con modalita' organizzative che conciliino vita professionale e familiare.

Per la quota in commissione, la lettera a) prevede arrotondamento all'unita' superiore se la cifra decimale e' almeno 0,5 e all'inferiore se e' minore. Il comma 1-bis dispone l'invio della nomina alla consigliera o al consigliere di parita' nazionale o regionale, secondo l'ambito territoriale, entro tre giorni. Se rileva una violazione della quota, la consigliera o il consigliere di parita' diffida l'amministrazione a rimuoverla entro un termine massimo di trenta giorni; in caso di inottemperanza, la consigliera o il consigliere procedente propone ricorso entro i successivi quindici giorni ai sensi dell'art. 37, comma 4, del d.lgs. 198/2006.

Il mancato invio della nomina comporta responsabilita' del dirigente responsabile del procedimento, valutabile anche per il raggiungimento degli obiettivi. La facolta' di finanziare azioni positive non rende facoltativi gli adempimenti sulla composizione delle commissioni o sulla trasmissione della nomina.

L'art. 39-ter disciplina un diverso presidio: il responsabile dei processi di inserimento lavorativo delle persone con disabilita', individuato fra i dirigenti di ruolo o gli altri dipendenti in servizio. Il comma 1-bis prevede la scelta prioritariamente fra chi possiede esperienza sui temi dell'inclusione sociale e dell'accessibilita', anche comprovata da formazione specifica. Il responsabile cura i rapporti con i servizi competenti, predispone accorgimenti organizzativi e propone soluzioni tecnologiche, verifica l'inserimento e segnala le difficolta' ai servizi competenti.

11.18 Mobilita' volontaria, assenso e trattamento nella destinazione

L'art. 30, comma 1, consente di coprire posti vacanti mediante passaggio diretto di dipendenti contrattualizzati in servizio presso altre amministrazioni, con qualifica corrispondente e domanda di trasferimento. Il previo assenso dell'amministrazione di appartenenza e' richiesto nei casi indicati dalla norma:

• posizioni dichiarate motivatamente infungibili dall'amministrazione cedente;
• personale assunto da meno di tre anni;
• mobilita' che determina una carenza di organico superiore al 20% nella qualifica corrispondente.

Per motivate esigenze organizzative il passaggio puo' essere differito fino a sessanta giorni dalla ricezione dell'istanza. La richiesta di assenso e il differimento organizzativo costituiscono previsioni differenti.

Per aziende ed enti del Servizio sanitario nazionale ed enti locali fino a cento dipendenti a tempo indeterminato, l'assenso rimane comunque necessario e non si applicano le disposizioni del secondo e terzo periodo del comma 1. Negli enti locali con 101-250 dipendenti la soglia di carenza e' il 5%; per quelli fino a 500 e' il 10%, secondo il comma 1.1. Le percentuali sono riferite alla dotazione organica e considerate all'esito della mobilita'. Il personale scolastico segue le proprie disposizioni.

Il bando deve indicare posti, requisiti e competenze richiesti e restare sul sito istituzionale almeno trenta giorni. Il comma 1-quater richiede anche la pubblicazione dell'avviso sul Portale unico del reclutamento e la candidatura digitale previa registrazione corredata dal curriculum. La mobilita' volontaria comporta quindi domanda dell'interessato e una procedura resa conoscibile secondo le modalita' previste.

Il comma 1 contempla inoltre la disciplina sperimentale dei trasferimenti fra sedi centrali di ministeri, agenzie ed enti pubblici non economici nazionali senza assenso, alle condizioni che indica: maggiore percentuale di posti vacanti nella destinazione, trasferimento entro due mesi dalla richiesta dell'amministrazione destinataria e rispetto dei termini di preavviso. Il comma 1-bis attribuisce alla destinazione la riqualificazione dei dipendenti le cui domande sono accolte.

Dal 2026 il comma 2-bis destina alle procedure dell'articolo almeno il 15% delle facolta' assunzionali impegnate nell'esercizio, se il piano prevede almeno dieci assunzioni. Sono escluse la Presidenza del Consiglio dei ministri, gli enti locali fino a cinquanta dipendenti a tempo indeterminato, ARAN e aziende ed enti del Servizio sanitario nazionale.

E' prioritaria l'immissione dei dipendenti provenienti da altre amministrazioni in posizione di comando, della stessa area, che chiedono il trasferimento e prestano servizio presso la destinazione da almeno dodici mesi, con performance pienamente favorevole, salvo gli uffici esclusi dalla disposizione. I posti eventualmente non coperti sono destinati ai concorsi. La mancata attivazione nell'anno comporta la riduzione del 15% delle facolta' autorizzate per l'anno successivo e gli ulteriori effetti sui comandi previsti dal comma.

Dopo l'iscrizione nel ruolo di destinazione, il comma 2-quinquies applica, salvo diversa previsione, esclusivamente il trattamento giuridico ed economico, compreso quello accessorio, dei contratti collettivi vigenti nel comparto della destinazione. La corrispondenza della qualifica permette il passaggio; non equivale alla conservazione automatica del trattamento contrattuale di provenienza.

L'assegnazione temporanea di personale di altra amministrazione, prevista dal comma 2-sexies, puo' durare al massimo tre anni, per motivate esigenze organizzative risultanti dai documenti di programmazione e ferme le norme speciali. Va distinta dalla ricollocazione del personale in disponibilita': l'art. 34, comma 6, subordina procedure concorsuali e assunzioni, nei casi e con le esclusioni indicati, alla verificata impossibilita' di ricollocare personale disponibile con la qualifica e categoria occorrenti.

L'art. 34-bis richiede la comunicazione preventiva delle posizioni da coprire ai soggetti che gestiscono gli elenchi. Il comma 2 prevede assegnazioni entro otto giorni nei passaggi procedurali che disciplina; il comma 4 consente di avviare il concorso dopo quarantacinque giorni dalla ricezione della comunicazione da parte del Dipartimento della funzione pubblica, per i posti per i quali non sia intervenuta assegnazione. Le assunzioni effettuate in violazione dell'articolo sono nulle di diritto, secondo il comma 5. Mobilita' su domanda e ricollocazione dalla disponibilita' hanno quindi presupposti e procedure differenti.

11.19 Distinzioni conclusive

Nel lavoro pubblico occorre individuare separatamente presupposto, soggetto competente ed effetto. Il comitato di settore indirizza e ARAN negozia; le soglie di rappresentativita' per partecipare alle trattative sono diverse da quelle per sottoscrivere. L'appartenenza a una fascia dirigenziale e' distinta dall'incarico concretamente conferito. La valutazione della responsabilita' dirigenziale riguarda obiettivi e direttive, mentre quella disciplinare riguarda violazioni dei doveri e segue il relativo procedimento.

Per le mansioni superiori, il riconoscimento economico rimane distinto dall'inquadramento. Per gli incarichi ulteriori, l'autorizzazione riguarda l'attivita' durante il rapporto, mentre il divieto dell'art. 53, comma 16-ter, opera dopo la cessazione e richiede il collegamento con i poteri autoritativi o negoziali esercitati. Per la mobilita', vanno verificati separatamente qualifica corrispondente, domanda, eventuale assenso e trattamento nella destinazione.

L'art. 63 riserva al giudice ordinario del lavoro le controversie sul rapporto contrattualizzato, comprese quelle sul conferimento e sulla revoca degli incarichi dirigenziali e sulla responsabilita' dirigenziale. Il comma 4 mantiene al giudice amministrativo le controversie sulle procedure concorsuali di assunzione e, in giurisdizione esclusiva, quelle sui rapporti dell'art. 3. Procedura concorsuale e controversia sul rapporto gia' costituito devono quindi essere distinte anche per individuare il giudice competente.

L'art. 1, comma 2, definisce l'ambito delle amministrazioni pubbliche; l'art. 3 conserva il regime di diritto pubblico per le categorie che individua, in deroga alla disciplina contrattualizzata dell'art. 2, commi 2 e 3. L'inclusione di un ente nell'ambito del decreto e il regime del rapporto di una specifica categoria di personale sono quindi verifiche distinte.

Il candidato che affronta le prove scritte o orali sul funzionamento delle pubbliche amministrazioni deve saper riconoscere le insidie tipiche dei quesiti a risposta multipla e, soprattutto, applicare con precisione i criteri previsti dalla normativa di riferimento. In questa sezione si analizzano le principali trappole e si propongono esempi pratici, facendo riferimento puntuale agli articoli della legge sul procedimento amministrativo (l. 241/1990) e al testo unico sul pubblico impiego (d.lgs. 165/2001).

1. Scadenze e termini di conclusione del procedimento. Molti quiz chiedono di indicare il termine massimo entro cui deve concludersi un procedimento avviato d'ufficio o su istanza di parte. L'art. 2 l. 241/1990 stabilisce che, salvo diversa disposizione, il termine è di trenta giorni (comma 2). Per le amministrazioni statali e gli enti pubblici nazionali, il termine non può superare novanta giorni (comma 3), mentre in casi di particolare complessità è possibile estendere il termine fino a centottanta giorni (comma 4). Una trappola frequente consiste nel confondere il termine di novanta giorni con quello di centottanta giorni senza verificare se sussistano le condizioni di complessità richieste dal comma 4. Inoltre, l'art. 2 l. 241/1990, comma 7, prevede la possibilità di sospendere il termine una sola volta per un periodo non superiore a trenta giorni. Il candidato deve quindi distinguere tra sospensione (che interrompe il decorso) e proroga (che estende il termine).

2. Responsabilità per il rispetto dei termini. L'art. 9 l. 241/1990 introduce la valutazione della performance individuale e la responsabilità disciplinare del dirigente o del funzionario che non adempie entro i termini. Il quiz può chiedere quale figura è chiamata a intervenire in caso di inerzia. L'art. 9-bis l. 241/1990 individua il soggetto apicale o l'unità organizzativa a cui attribuire il potere sostitutivo; in assenza di individuazione, il potere ricade sul dirigente generale o, in mancanza, sul dirigente preposto all'ufficio. L'art. 9-ter l. 241/1990, infine, stabilisce che il responsabile deve concludere il procedimento entro la metà del termine originario, ricorrendo eventualmente a un commissario. Una risposta errata è spesso data quando si cita solo l'art. 9 l. 241/1990 senza menzionare i commi successivi che precisano il meccanismo sostitutivo.

3. Comunicazione di avvio del procedimento. L'art. 7 l. 241/1990 impone la comunicazione di avvio ai soggetti interessati, mentre l'art. 8 l. 241/1990 elenca i contenuti obbligatori della comunicazione: amministrazione competente, oggetto, domicilio digitale, responsabile, data di conclusione prevista, rimedi per l'inerzia, data di presentazione dell'istanza (per i procedimenti su iniziativa di parte) e modalità di accesso telematico. Un errore comune nei quiz è omettere la necessità di indicare la data entro cui il procedimento deve concludersi (cfr. comma c-bis). Inoltre, la forma della comunicazione può variare (personale o pubblicazione) solo se il numero dei destinatari rende impossibile la comunicazione personale (art. 8, comma 3).

4. Ruolo del responsabile del procedimento. L'art. 5 l. 241/1990 assegna al dirigente di unità organizzativa la nomina del responsabile; in assenza di assegnazione, il responsabile è il funzionario preposto all'unità (comma 2). L'art. 6 l. 241/1990 dettaglia i compiti: valutazione di ammissibilità, accertamento dei fatti, proposta di conferenza di servizi (art. 14 l. 241/1990), gestione delle comunicazioni e adozione del provvedimento finale. Nei quesiti, è frequente la confusione tra le funzioni del responsabile e quelle dell'organo competente per l'adozione del provvedimento finale; quest'ultimo non può discostarsi dalle risultanze dell'istruttoria se non motivandolo (art. 6, comma e).

5. Conferenze di servizi. L'art. 14 l. 241/1990 distingue tra conferenza istruttoria e conferenza decisoria. La prima può essere indetta su richiesta di altra amministrazione o del privato; la seconda è obbligatoria quando la conclusione dipende da più pareri o nulla osta. Un errore tipico è ritenere che la conferenza preliminare (art. 14, comma 3) sia sempre obbligatoria; invece, è facoltativa e può essere indetta entro cinque giorni dalla richiesta. Inoltre, la conferenza preliminare prevede termini abbreviati fino alla metà rispetto a quelli ordinari (art. 14, comma 3-bis).

6. Motivazione del provvedimento. L'art. 3 l. 241/1990 richiede la motivazione di tutti i provvedimenti amministrativi, eccetto gli atti normativi e quelli a contenuto generale (comma 2). Nei quiz, la trappola è chiedere se la motivazione è obbligatoria per un provvedimento di natura autorizzativa; la risposta corretta è sì, perché non rientra nelle eccezioni del comma 2. Inoltre, se la motivazione è contenuta in un altro atto richiamato, quest'ultimo deve essere indicato e reso disponibile (comma 3).

7. Accesso ai documenti amministrativi. L'art. 25 l. 241/1990 disciplina il diritto di accesso, la motivazione della richiesta e i termini di risposta (trenta giorni). Il candidato deve distinguere tra rifiuto, differimento e limitazione (comma 3) e il fatto che, decorso inutilmente il termine, la richiesta si intende respinta (comma 4). Un errore frequente è confondere il diritto di accesso con il diritto di partecipazione al procedimento (art. 10 l. 241/1990).

8. Principi generali dell'attività amministrativa. L'art. 1 l. 241/1990 elenca i criteri di economicità, efficacia, imparzialità, pubblicità e trasparenza. Nei quesiti, è importante ricordare che la pubblica amministrazione, per gli atti di natura non autoritativa, si applica alle norme di diritto privato salvo diversa disposizione (comma 1-bis). Inoltre, i soggetti privati che esercitano attività amministrative devono garantire gli stessi criteri con livello di garanzia non inferiore (comma 1-ter). Un errore comune è ritenere che il principio di trasparenza sia limitato alla pubblicazione dei provvedimenti; invece, comprende anche la pubblicazione dei tempi di conclusione (art. 2, comma 4-bis).

9. Organizzazione del personale e potere di organizzazione. Il d.lgs. 165/2001 disciplina l'organizzazione degli uffici (art. 5 d.lgs. 165/2001) e il potere di organizzazione (art. 5 d.lgs. 165/2001, comma 1). Il candidato deve distinguere tra le funzioni di indirizzo politico-amministrativo (art. 4 d.lgs. 165/2001) e le funzioni operative dei dirigenti (art. 4 d.lgs. 165/2001, comma 2). Un tipico trabocchetto è chiedere quale articolo prevede la garanzia di imparzialità e trasparenza nell'organizzazione; la risposta corretta è l'art. 2 d.lgs. 165/2001, comma a), che elenca i criteri di funzionalita', flessibilita', collegamento, imparzialita' e armonizzazione.

10. Gestione delle risorse umane e contratti di collaborazione. L'art. 6 d.lgs. 165/2001 elenca le modalità di pianificazione del fabbisogno di personale, il piano triennale e le regole di rimodulazione. L'art. 7 d.lgs. 165/2001 impone la parita' di genere e il divieto di discriminazione. L'art. 6 d.lgs. 165/2001, comma 5-bis, vieta i contratti di collaborazione che configurano un rapporto di lavoro subordinato; la violazione comporta responsabilita' amministrativa per il dirigente. Nei quiz, è frequente l'errore di attribuire al responsabile del procedimento la facolta' di stipulare tali contratti, quando la disciplina è riservata al potere di organizzazione (art. 5 d.lgs. 165/2001).

11. Strumenti di controllo interno e trasparenza. L'art. 10 d.lgs. 165/2001 prevede la definizione di modelli e sistemi informativi per l'interconnessione tra le amministrazioni, a supporto della trasparenza e della rapidita' del procedimento. Un quesito può chiedere quale articolo disciplina la pubblicazione dei tempi effettivi di conclusione; la risposta corretta è l'art. 2 l. 241/1990, comma 4-bis, che obbliga le amministrazioni a misurare e pubblicare tali dati nella sezione "Amministrazione trasparente".

12. Strategie per rispondere ai quiz. Per evitare le trappole, il candidato deve:

1. Leggere attentamente il testo della domanda e confrontarlo con la disposizione normativa citata, verificando la presenza di termini chiave come "salvo diversa disposizione", "non può aggravare", "solo una volta".

2. Individuare l'articolo e il comma esatti, includendo sempre la sigla del corpus (es. "art. 2 l. 241/1990, comma 3") per dimostrare la conoscenza della fonte.

3. Non introdurre numeri non presenti nella normativa; se il quesito richiede un valore numerico, fare riferimento solo a "trenta giorni", "novanta giorni", "centottanta giorni" o alle percentuali o soglie espressamente indicate.

4. Distinguere tra i diversi soggetti coinvolti (responsabile del procedimento, dirigente generale, organo di governo, autorita' di garanzia) e i loro poteri (potere sostitutivo, potere di organizzazione, potere di indirizzo).

5. Ricordare che la motivazione è obbligatoria per tutti i provvedimenti amministrativi, salvo le eccezioni espresse nell'art. 3 l. 241/1990, comma 2.

Applicando questi accorgimenti, il candidato potra' superare le insidie dei quiz e dimostrare una padronanza operativa della disciplina dell'ordinamento e dell'organizzazione delle pubbliche amministrazioni.