Riassunto - Diritto amministrativo - Ministero della Cultura 1500 Assistenti alla vigilanza

Che cos'è il diritto amministrativo? È il ramo del diritto pubblico che disciplina l'organizzazione e l'attivita' della pubblica amministrazione e, soprattutto, i rapporti fra l'amministrazione e il cittadino. Detto in modo più concreto: è l'insieme delle regole che stabiliscono che cosa un ufficio pubblico può fare, con quali procedure deve farlo, entro quali limiti, e quali strumenti di difesa restano al privato che si ritenga leso da quell'agire.

Per collocarla correttamente occorre partire dallo spartiacque fra diritto privato e diritto pubblico. Il diritto privato regola i rapporti fra soggetti che si trovano su un piano di parità: se vendo un mio bene sono libero di scegliere l'acquirente e il prezzo, e nessuno può impormi un contratto. Il diritto pubblico regola invece l'organizzazione dei pubblici poteri e i rapporti fra questi e i cittadini, dove la parità non c'è: da un lato un soggetto che persegue un interesse della collettività ed è munito di poteri autoritativi, cioè capaci di produrre effetti nella sfera altrui anche senza il consenso del destinatario; dall'altro il privato, che quei poteri subisce ma che proprio per questo è circondato da garanzie. Il diritto amministrativo è uno dei rami del diritto pubblico, accanto al diritto costituzionale, al diritto penale, al diritto tributario. Con il diritto costituzionale ha un rapporto di derivazione: la Costituzione fissa i principi, il diritto amministrativo li traduce in procedure. Con il diritto del lavoro ha invece un rapporto di intreccio, perché il rapporto di impiego alle dipendenze delle amministrazioni è oggi in larga parte contrattualizzato e regolato da norme di diritto privato, pur restando pubblicistiche le regole sull'accesso e sull'organizzazione.

Il protagonista della materia è la pubblica amministrazione, cioè l'apparato attraverso cui lo Stato e gli altri enti pubblici curano concretamente gli interessi della collettività: i ministeri, e quindi anche il Ministero della Cultura con i suoi istituti, musei, archivi e soprintendenze; ma anche Regioni, Comuni, scuole, aziende sanitarie, enti previdenziali, agenzie. Sono soggetti diversissimi per dimensione e funzione, accomunati da un tratto: non perseguono un interesse proprio, ma un interesse pubblico che la legge affida loro. Una soprintendenza che nega l'autorizzazione a un intervento su un immobile vincolato non sta difendendo una convenienza dell'ufficio, sta curando l'interesse alla conservazione del patrimonio culturale che la legge le ha attribuito.

Da questa premessa discende la differenza pratica più importante, che ritroverai applicata in ogni capitolo. Il privato può fare tutto cio' che la legge non vieta; l'amministrazione, all'opposto, può fare solo cio' che la legge le consente, nei modi che la legge le indica. È il principio di legalità, e spiega perché questa materia sia fatta in larghissima parte di procedure, termini, obblighi di comunicazione e di motivazione: non sono orpelli burocratici, sono il prezzo e insieme la garanzia del potere autoritativo. Attenzione però: la stessa amministrazione, quando non esercita potere autoritativo, può agire con gli strumenti del diritto privato, per esempio stipulando un contratto di locazione per i propri uffici. Non è quindi il soggetto a determinare la disciplina applicabile, ma il tipo di rapporto.

Nella prova di questo concorso la materia entra soprattutto attraverso alcune fonti ricorrenti: la legge 7 agosto 1990, n. 241 sul procedimento amministrativo e sul diritto di accesso, che è il cuore assoluto; il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, testo unico sul pubblico impiego, con particolare insistenza sulle sanzioni disciplinari; il decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33 sulla trasparenza; la legge 6 novembre 2012, n. 190 sulla prevenzione della corruzione; il Regolamento (UE) 2016/679 sulla protezione dei dati personali; il decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36, codice dei contratti pubblici. Le domande sono prevalentemente nozionistiche e testuali: chiedono chi fa che cosa, entro quale termine, con quale conseguenza.

Da ricordare per i quiz. Il diritto amministrativo è ramo del diritto pubblico, non del diritto privato: il distrattore classico lo colloca fra le discipline privatistiche perché regola anche contratti. Ricorda inoltre che l'amministrazione non ha una libertà generale di agire ma solo i poteri che una norma le attribuisce: ogni risposta che suoni come "l'amministrazione può comunque decidere se lo ritiene opportuno", senza una base normativa, è quasi sempre errata.

Prima di studiare le singole regole conviene fissare i principi, perché molte domande si risolvono ragionando su di essi anche quando non si ricorda il numero dell'articolo.

Il punto di partenza è l'articolo 97 della Costituzione, che fissa tre cardini. Il primo è il principio di legalità: i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge. Il potere amministrativo non nasce dal nulla, ma da una norma che lo attribuisce, ne indica i presupposti e ne delimita il contenuto; un funzionario non può inventare una sanzione non prevista, per quanto la ritenga giusta. Il secondo è il buon andamento: l'azione deve essere efficiente, tempestiva, economica, deve raggiungere il risultato senza sprecare risorse. Il terzo è l'imparzialità: situazioni uguali vanno trattate in modo uguale, e nessuno può essere favorito o penalizzato per ragioni estranee all'interesse pubblico. Da qui derivano istituti concretissimi come l'obbligo di astensione del dipendente in conflitto di interessi e le procedure comparative per assegnare beni e vantaggi. Lo stesso articolo 97 stabilisce che agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvi i casi previsti dalla legge: la regola del concorso è essa stessa applicazione dell'imparzialita', ed è la ragione per cui esiste la prova che stai preparando.

Questi principi costituzionali sono stati tradotti in regole operative dall'articolo 1 della legge 241/1990, che devi conoscere quasi a memoria perché è oggetto diretto di domande. Vi si stabilisce che l'attivita' amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed è retta da criteri di economicità, cioè impiego del minimo di risorse necessarie; efficacia, cioè effettivo raggiungimento dell'obiettivo; imparzialità; pubblicità; trasparenza; oltre che dai principi dell'ordinamento dell'Unione europea. Fra questi ultimi pesano in particolare la proporzionalità, per cui la misura adottata non deve essere più gravosa di quanto serva allo scopo, e il legittimo affidamento, che protegge chi ha ragionevolmente confidato in una situazione creata dall'amministrazione stessa. Una domanda tipica elenca quattro criteri e ne aggiunge uno estraneo, per esempio la "redditività" o la "discrezionalità": è il modo più semplice per costruire un distrattore.

Lo stesso articolo 1 contiene due regole ulteriori molto sfruttate. La prima: quando adotta atti di natura non autoritativa, cioè che non impongono unilateralmente nulla al destinatario, l'amministrazione agisce secondo le norme di diritto privato, salvo che la legge disponga diversamente. La seconda: l'amministrazione non può aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dell'istruttoria. Significa che non si possono pretendere dal cittadino documenti o passaggi ulteriori per abitudine o per prudenza d'ufficio: ogni aggravio deve essere eccezionale e motivato.

Un'ulteriore distinzione fondamentale è quella fra attività vincolata e attività discrezionale. È vincolata quando la norma predetermina il contenuto della decisione: verificati certi presupposti, l'amministrazione deve adottare quell'atto e nessun altro. È discrezionale quando la norma lascia all'amministrazione un margine di scelta, che però non è arbitrio: la discrezionalità è la ponderazione dell'interesse pubblico primario con gli altri interessi coinvolti, pubblici e privati. Da qui l'obbligo di motivare, che serve proprio a rendere controllabile quella ponderazione. Si distingue poi la discrezionalità tecnica, che non è scelta fra interessi ma valutazione di fatti alla luce di regole tecniche o scientifiche: stabilire se un dipinto abbia interesse storico-artistico particolarmente importante è valutazione tecnica, non ponderazione di convenienza.

Merita una nota anche il tema delle circolari, che compare nella banca dati. La circolare è un atto interno con cui un'autorita' si rivolge agli uffici sottordinati. Le circolari interpretative chiariscono come intendere una norma e vincolano gli uffici sul piano dell'organizzazione interna, ma non sono fonti del diritto e non vincolano il giudice ne' creano obblighi nuovi per il cittadino; le circolari normative o organizzative dettano regole sul funzionamento degli uffici; quelle informative si limitano a comunicare notizie.

Da ricordare per i quiz. I criteri dell'articolo 1 della legge 241/1990 sono economicità, efficacia, imparzialità, pubblicità e trasparenza, più i principi dell'ordinamento comunitario: non c'è "efficienza" nell'elenco testuale, ed è il distrattore più frequente. Sulle circolari, l'errore tipico è presentare quella interpretativa come fonte del diritto vincolante per tutti: non lo è. E ricorda che il divieto di aggravamento non è assoluto, ammette l'eccezione delle straordinarie e motivate esigenze istruttorie.

Il procedimento amministrativo è la sequenza ordinata di atti e attività attraverso cui l'amministrazione forma la propria decisione. Non è una formalità: è il modo in cui il potere viene esercitato in maniera controllabile, consentendo a chi ne subira' gli effetti di partecipare e di sapere perché si è deciso in un certo modo. Il provvedimento finale è solo l'ultimo anello della catena.

Le fasi tradizionalmente distinte sono quattro. L'iniziativa è l'atto che avvia il procedimento e può essere d'ufficio, quando muove l'amministrazione, oppure a istanza di parte, quando muove il privato con una domanda. La distinzione conta perché incide sui termini e sugli obblighi di comunicazione. Segue l'istruttoria, la fase in cui si accertano i fatti, si acquisiscono documenti, pareri e valutazioni tecniche, si ascoltano gli interessati. Viene poi la fase decisoria, in cui l'organo competente adotta il provvedimento. Infine, ove occorra, la fase integrativa dell'efficacia, in cui si compiono gli adempimenti necessari perché l'atto, già perfetto, possa produrre effetti: tipicamente controlli o comunicazioni.

Ove non sia già stabilito per legge o regolamento, la legge 241/1990 impone alle amministrazioni di determinare, per ciascun tipo di procedimento relativo ad atti di loro competenza, l'unita' organizzativa responsabile dell'istruttoria, degli altri adempimenti procedimentali e dell'adozione del provvedimento finale, e di renderla pubblica secondo il proprio ordinamento. Dentro quell'unita' si individua poi il responsabile del procedimento: se non è assegnato ad altri, è considerato tale il funzionario preposto all'unita'. I suoi compiti, disciplinati dall'articolo 6, sono sostanziali: valuta le condizioni di ammissibilità e i presupposti rilevanti, accerta d'ufficio i fatti disponendo gli atti istruttori necessari, chiede il rilascio di dichiarazioni e la rettifica di dichiarazioni o istanze erronee o incomplete, può esperire accertamenti tecnici e ispezioni e ordinare esibizioni documentali, cura le comunicazioni e le notificazioni, e adotta il provvedimento finale se ne ha la competenza, altrimenti trasmette gli atti all'organo competente. Un punto che i quiz amano: il responsabile del procedimento non è un semplice smistatore di carte, ha poteri istruttori propri; ma l'organo competente ad adottare il provvedimento non può discostarsi dalle risultanze dell'istruttoria senza darne conto nella motivazione.

La partecipazione del privato si apre con la comunicazione di avvio del procedimento. Va rivolta ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento è destinato a produrre effetti diretti, a quelli che per legge devono intervenire e, quando dal provvedimento possa derivare un pregiudizio, ai soggetti individuati o facilmente individuabili diversi dai diretti destinatari. La comunicazione deve indicare, secondo l'articolo 8, l'amministrazione competente, l'oggetto, l'ufficio, il domicilio digitale e la persona responsabile, le modalità telematiche per consultare gli atti, accedere al fascicolo ed esercitare i diritti, e l'ufficio per gli atti non accessibili online; inoltre, la data di conclusione, i rimedi contro l'inerzia e, nei procedimenti a istanza, la data di presentazione. Chi partecipa ha diritto di prendere visione degli atti e di presentare memorie scritte e documenti, che l'amministrazione ha l'obbligo di valutare ove pertinenti. La comunicazione può essere omessa per ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità; l'amministrazione può inoltre adottare provvedimenti cautelari anche prima di effettuare la comunicazione.

Ogni procedimento deve concludersi con un provvedimento espresso entro un termine certo. Per i procedimenti delle amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali, se non è previsto un termine diverso, opera il termine suppletivo di trenta giorni. Le amministrazioni possono fissare termini più lunghi, di regola non superiori a novanta giorni e, solo in casi eccezionali e con adeguata motivazione legata alla sostenibilità dei tempi e alla complessità del procedimento, fino a un massimo di centottanta giorni, con la sola esclusione dei procedimenti di acquisto della cittadinanza italiana e di quelli riguardanti l'immigrazione. La mancata o tardiva emanazione del provvedimento costituisce elemento di valutazione della performance individuale e fonte di responsabilità disciplinare e amministrativo-contabile del dirigente e del funzionario inadempiente: è una risposta ricorrente nei quiz, e va tenuta distinta dall'idea, sbagliata, che il ritardo renda semplicemente nullo l'atto tardivo.

Da ricordare per i quiz. L'obbligo di individuare l'unita' organizzativa responsabile per ciascun tipo di procedimento esiste e non è facoltativo. Attenzione al distrattore che colloca fra i contenuti obbligatori della comunicazione di avvio elementi che non ci sono, come la motivazione anticipata della futura decisione: la comunicazione dice chi, cosa, chi è responsabile, dove si vedono gli atti, entro quando si chiude e quali rimedi ci sono contro l'inerzia. Infine, il termine generale suppletivo è di trenta giorni, non di sessanta: quest'ultimo è un distrattore classico.

Il provvedimento amministrativo è l'atto con cui l'amministrazione esercita il potere e dispone unilateralmente nella sfera giuridica del destinatario. È autoritativo, perché produce effetti anche senza il consenso di chi li subisce; tipico e nominato, perché deve corrispondere a un modello previsto dalla legge; e, una volta efficace, di regola esecutivo, come si vedrà.

Gli elementi essenziali, la cui mancanza impedisce all'atto di venire ad esistenza validamente, sono il soggetto, cioè l'organo che lo emana; l'oggetto, cioè il bene, l'attivita' o il rapporto su cui l'atto incide, che deve essere determinato o determinabile, possibile e lecito; il contenuto, cioè cio' che l'atto dispone; la forma, di regola scritta; la finalità o causa, cioè l'interesse pubblico che l'atto persegue. La motivazione è richiesta per i provvedimenti, salvo le eccezioni di legge: deve indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione, in relazione alle risultanze dell'istruttoria. La motivazione non è dovuta, ai sensi dell'articolo 3 comma 2 della legge 241/1990, per gli atti normativi e per quelli a contenuto generale. Se le ragioni della decisione risultano da un altro atto richiamato, quest'ultimo deve essere reso disponibile insieme al provvedimento: è la cosiddetta motivazione per relationem, ammessa ma a questa condizione.

Distinti dagli elementi essenziali sono i requisiti di efficacia, che non riguardano la validità ma la capacità dell'atto di produrre effetti. Rientrano qui le comunicazioni e notificazioni ai destinatari, la pubblicazione ove prescritta, il decorso di un termine iniziale, l'avveramento di una condizione sospensiva, l'esito positivo di un controllo. Un atto può quindi essere perfettamente valido ma non ancora efficace: è la coppia concettuale che i quiz mettono alla prova chiedendo di individuare, in un elenco, quale sia un requisito di efficacia e non un elemento costitutivo.

Quanto agli effetti, si dice che sono costitutivi quando creano ex novo una situazione giuridica, la modificano o la estinguono; sono invece dichiarativi quando si limitano ad accertare una situazione preesistente senza inciderla. Sul piano dell'efficacia nel tempo, il provvedimento limitativo della sfera giuridica dei privati acquista efficacia nei confronti di ciascun destinatario con la comunicazione allo stesso effettuata; se ha carattere cautelare e urgente è immediatamente efficace. L'esecutorieta' consente l'esecuzione coattiva nei casi e con le modalità stabiliti dalla legge: il provvedimento indica termine e modalità e, se l'interessato non ottempera, l'esecuzione coattiva è preceduta da diffida. L'esecutività indica invece che i provvedimenti efficaci sono eseguiti immediatamente, salvo che sia diversamente stabilito dalla legge o dal provvedimento medesimo. L'efficacia o l'esecuzione possono essere sospese, per gravi ragioni e per il tempo strettamente necessario, dallo stesso organo che ha emanato l'atto o da altro organo previsto dalla legge; il termine della sospensione va esplicitamente indicato e può essere prorogato o differito per una sola volta.

Passando alle patologie, l'annullabilità è la regola: è annullabile il provvedimento adottato in violazione di legge, viziato da eccesso di potere o da incompetenza. La violazione di legge è il contrasto con una norma; l'incompetenza è l'adozione dell'atto da parte di un organo diverso da quello competente, e si dice relativa quando i due organi appartengono allo stesso plesso o ramo di amministrazione, assoluta quando l'organo è del tutto privo di attribuzione in quella materia, ipotesi che sconfina nella nullità per difetto assoluto di attribuzione. L'eccesso di potere è il vizio della funzione: si ha quando il potere discrezionale viene esercitato per un fine diverso da quello per cui è stato conferito, e si riconosce attraverso indici sintomatici come la contraddittorietà fra più atti, la disparità di trattamento, il travisamento dei fatti, l'illogicita' manifesta, il difetto di istruttoria, la motivazione insufficiente o incongrua.

La legge tempera però il rigore formale: non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. È il principio del vizio non invalidante, che evita di annullare atti che andrebbero comunque riadottati identici.

La nullità è invece eccezionale e tassativa: il provvedimento è nullo quando manca degli elementi essenziali, quando è viziato da difetto assoluto di attribuzione, quando è adottato in violazione o elusione del giudicato, e negli altri casi espressamente previsti dalla legge. Diverso ancora è il piano dell'opportunità: un atto può essere legittimo ma inopportuno, e in tal caso l'amministrazione può rimuoverlo con la revoca. Su questo si innestano gli istituti di autotutela: l'annullamento d'ufficio di un provvedimento illegittimo, che presuppone ragioni di interesse pubblico e la valutazione degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, entro un termine ragionevole e, per autorizzazioni e vantaggi economici, non oltre sei mesi; e la revoca, che riguarda provvedimenti a efficacia durevole e si fonda su sopravvenuti motivi di pubblico interesse, sul mutamento della situazione di fatto non prevedibile o, salvo per autorizzazioni e vantaggi economici, su una nuova valutazione dell'interesse pubblico originario. La revoca non ha effetto retroattivo, determina l'inidoneita' dell'atto a produrre ulteriori effetti e, se comporta pregiudizio in danno dei soggetti interessati, obbliga l'amministrazione a un indennizzo. L'annullamento d'ufficio, al contrario, opera retroattivamente. Esiste infine la convalida, con cui l'amministrazione sana il provvedimento annullabile, sussistendone le ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole.

Da ricordare per i quiz. Non confondere elementi essenziali e requisiti di efficacia: la pubblicazione o il controllo sono requisiti di efficacia, il soggetto e l'oggetto sono elementi essenziali. Annullabilità e nullità non sono intercambiabili: i tre vizi di legittimità producono annullabilità, mentre la nullità è limitata ai casi tassativi. Revoca e annullamento d'ufficio si distinguono per presupposto e per effetti: la prima guarda all'opportunita' e opera per il futuro con indennizzo, il secondo guarda all'illegittimita' e opera retroattivamente. Infine, l'esecutorieta' non è generale ma opera nei casi e nei modi stabiliti dalla legge: il distrattore la presenta come attributo automatico di ogni provvedimento.

Una parte consistente della legge 241/1990 e delle domande d'esame riguarda gli istituti che servono a rendere più rapido il rapporto fra cittadino e amministrazione. Vale la pena studiarli insieme, perché rispondono alla stessa logica: ridurre attese e adempimenti senza rinunciare al controllo pubblico.

Il primo è il silenzio assenso. Nei procedimenti a istanza di parte per il rilascio di provvedimenti amministrativi, il silenzio dell'amministrazione competente equivale a provvedimento di accoglimento della domanda, salvo che l'amministrazione comunichi all'interessato il provvedimento di diniego entro il termine di conclusione del procedimento previsto dall'articolo 2, commi 2 o 3, oppure indica una conferenza di servizi entro trenta giorni dalla presentazione dell'istanza. I termini per la formazione del silenzio assenso decorrono dalla data di ricevimento della domanda dell'interessato: è un dettaglio secco che i quiz chiedono direttamente. La disciplina non si applica però a tutti i settori: restano esclusi, fra gli altri, gli atti e i procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico, l'ambiente, la difesa nazionale, la pubblica sicurezza, l'immigrazione, l'asilo, la salute e la pubblica incolumità, nonché i casi in cui la normativa europea imponga l'adozione di provvedimenti espressi. Per un candidato al Ministero della Cultura questa esclusione va memorizzata con cura: nella tutela dei beni culturali il silenzio non vale assenso.

Diverso è il silenzio inadempimento, che si ha quando l'amministrazione, tenuta a provvedere, non provvede e la legge non attribuisce al silenzio valore di accoglimento. In quel caso non nasce alcun provvedimento tacito: l'interessato ha a disposizione i rimedi contro l'inerzia, compresa la possibilità di rivolgersi al giudice amministrativo per farne accertare l'obbligo di provvedere, e opera il meccanismo dei poteri sostitutivi interni all'amministrazione, che deve individuare il soggetto cui attribuirli in caso di inerzia del responsabile.

Un istituto parallelo è la segnalazione certificata di inizio attività, con cui in determinati casi l'attivita' privata può essere iniziata dalla data di presentazione della segnalazione, corredata delle dichiarazioni e attestazioni richieste, salvo il potere dell'amministrazione di verificare successivamente la sussistenza dei presupposti e di intervenire con provvedimenti inibitori o conformativi entro i termini stabiliti. La logica è rovesciata rispetto all'autorizzazione: prima si agisce, poi si controlla.

Il termine ordinario per adottare i motivati provvedimenti di divieto di prosecuzione dell'attività e di rimozione degli effetti dannosi è di sessanta giorni dal ricevimento della segnalazione.

La conferenza di servizi serve invece a far dialogare fra loro più amministrazioni quando una decisione richiede il coinvolgimento di più interessi pubblici. Si distingue una conferenza istruttoria, facoltativa, che serve a un esame contestuale degli interessi, e una conferenza decisoria, obbligatoria quando la conclusione positiva del procedimento richiede l'acquisizione di più pareri, intese, concerti, nulla osta o altri atti di assenso di diverse amministrazioni. La conferenza decisoria si svolge di norma in forma semplificata e in modalità asincrona, e può svolgersi direttamente in forma simultanea e sincrona nei casi di particolare complessità o su richiesta motivata. All'esito, l'amministrazione procedente adotta la determinazione motivata di conclusione della conferenza, che tiene conto delle posizioni prevalenti espresse e sostituisce a ogni effetto tutti gli atti di assenso comunque denominati di competenza delle amministrazioni coinvolte. Il punto rilevante ai fini del quiz è duplice: l'atto conclusivo si chiama determinazione motivata di conclusione della conferenza, non "verbale" ne' "parere collegiale", e non si decide contando i voti a maggioranza aritmetica ma valutando le posizioni prevalenti.

Un meccanismo affine è quello che regola l'acquisizione di assensi, concerti o nulla osta fra amministrazioni pubbliche, previsto dall'articolo 17-bis della legge 241/1990: decorso il termine senza che l'atto sia stato comunicato, l'assenso si intende acquisito. La disciplina distingue però le amministrazioni preposte alla tutela di interessi sensibili: quando l'assenso deve essere reso da amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali o della salute dei cittadini, il termine è di novanta giorni dal ricevimento della richiesta dell'amministrazione procedente, in luogo del termine ordinario più breve. È una regola che tocca direttamente il mondo della tutela del patrimonio.

Sul versante documentale opera il d.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445, testo unico sulla documentazione amministrativa, con le dichiarazioni sostitutive di certificazione e le dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà. Le prime sostituiscono certificati su stati, qualità personali e fatti compresi nell'elenco dell'articolo 46, tra cui: data e luogo di nascita, residenza, cittadinanza, godimento dei diritti politici, stato civile, situazione di famiglia, titolo di studio, qualifica professionale, situazione reddituale, posizione agli effetti degli obblighi militari, iscrizione in albi o elenchi tenuti da pubbliche amministrazioni, assenza di condanne penali. Non tutto però è autocertificabile: restano fuori, tipicamente, i certificati medici, sanitari, veterinari, quelli di origine e conformità comunitaria, i marchi e i brevetti. Le amministrazioni sono tenute ad accettare le dichiarazioni sostitutive e a effettuare controlli, anche a campione, sulla veridicità di quanto dichiarato; la dichiarazione mendace comporta la decadenza dai benefici conseguiti e ha rilevanza penale.

Da ricordare per i quiz. I termini del silenzio assenso decorrono dal ricevimento della domanda, non dall'avvio formale dell'istruttoria. La conferenza di servizi si chiude con determinazione motivata basata sulle posizioni prevalenti, non a maggioranza. Il termine di novanta giorni dell'articolo 17-bis riguarda le amministrazioni preposte a interessi sensibili, fra cui i beni culturali. E, sull'autocertificazione, il distrattore più battuto è inserire il certificato medico fra le dichiarazioni sostitutive di certificazione: non lo è.

Tre discipline diverse si occupano di cio' che l'amministrazione deve o può far conoscere, e vanno tenute rigorosamente distinte perché i quiz giocano proprio sulla loro sovrapposizione.

La prima è il diritto di accesso ai documenti amministrativi della legge 241/1990. Ai sensi dell'articolo 22, si intende per accesso il diritto degli interessati di prendere visione e di estrarre copia di documenti amministrativi. Interessati sono tutti i soggetti privati, compresi i portatori di interessi pubblici o diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente a una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento richiesto. Per documento amministrativo si intende ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi a uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale. Due conseguenze da fissare: sono accessibili anche gli atti interni e anche gli atti di diritto privato detenuti dall'amministrazione se riguardano attività di pubblico interesse; e non è ammissibile una richiesta preordinata a un controllo generalizzato sull'operato dell'amministrazione. L'accesso è escluso o differito nei casi previsti dalla legge, tra cui segreto di Stato, sicurezza, difesa, relazioni internazionali, politica monetaria e valutaria, ordine pubblico, prevenzione della criminalità e riservatezza di terzi.

Sul piano procedurale, la richiesta va rivolta all'amministrazione che ha formato il documento o che lo detiene stabilmente. Decorsi trenta giorni dalla richiesta senza risposta, questa si intende respinta: è il cosiddetto silenzio-diniego, ipotesi in cui il silenzio non vale assenso. Contro il diniego espresso o tacito e contro il differimento, l'articolo 25 consente al richiedente di scegliere fra due strade: il ricorso al tribunale amministrativo regionale, entro trenta giorni, oppure la richiesta di riesame al difensore civico competente per ambito territoriale se si tratta di atti di amministrazioni locali, ovvero alla Commissione per l'accesso ai documenti amministrativi se si tratta di atti di amministrazioni centrali e periferiche dello Stato. Le due strade sono alternative come prima scelta, ma chi si è rivolto al difensore civico o alla Commissione può poi ricorrere al TAR: in tal caso il termine decorre dalla data in cui riceve l'esito della sua istanza.

La seconda disciplina è la trasparenza del d.lgs. 33/2013. Qui la logica cambia radicalmente: la trasparenza è intesa come accessibilità totale dei dati e documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, allo scopo di tutelare i diritti dei cittadini, promuovere la partecipazione degli interessati all'attivita' amministrativa e favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche. Il decreto individua obblighi di pubblicazione sui siti istituzionali e prevede l'accesso civico: quando il dato o documento è oggetto di pubblicazione obbligatoria e la pubblicazione è stata omessa, chiunque può chiederne la pubblicazione, e la relativa istanza può essere presentata al responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza, in alternativa agli uffici indicati per l'accesso generalizzato. Accanto a questo opera il cosiddetto accesso civico generalizzato, che consente a chiunque di accedere a dati e documenti ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione obbligatoria, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi pubblici e privati giuridicamente rilevanti; in questo secondo caso l'istanza si presenta, alternativamente, all'ufficio che detiene i dati, all'ufficio relazioni con il pubblico o ad altro ufficio indicato dall'amministrazione. Due tratti distinguono nettamente questo istituto dall'accesso documentale: non serve dimostrare alcun interesse e la legittimazione spetta a chiunque; inoltre il rilascio di dati o documenti, in formato elettronico o cartaceo, è gratuito, salvo il rimborso del costo effettivamente sostenuto e documentato per la riproduzione su supporti materiali.

La terza disciplina è la protezione dei dati personali, retta dal Regolamento (UE) 2016/679 e, in Italia, dal d.lgs. 196/2003 come adeguato al Regolamento. L'articolo 5 del GDPR elenca i principi applicabili al trattamento e va conosciuto puntualmente. I dati devono essere trattati in modo lecito, corretto e trasparente; raccolti per finalità determinate, esplicite e legittime e successivamente trattati in modo che non sia incompatibile con tali finalità, ed è il principio di limitazione della finalità; adeguati, pertinenti e limitati a quanto necessario rispetto alle finalità, ed è la minimizzazione; esatti e, se necessario, aggiornati; conservati in una forma che consenta l'identificazione degli interessati per un arco di tempo non superiore al conseguimento delle finalità, ed è la limitazione della conservazione; trattati in maniera da garantire un'adeguata sicurezza, compresa la protezione da trattamenti non autorizzati o illeciti e dalla perdita, distruzione o danno accidentali, ed è il principio di integrità e riservatezza. Su tutto grava il principio di responsabilizzazione, per cui il titolare non solo deve rispettare i principi ma deve essere in grado di dimostrarlo.

Alcuni punti tecnici sono ricorrenti. Il Regolamento non usa più l'espressione "dati sensibili" ma parla di categorie particolari di dati personali: quelli che rivelano origine razziale o etnica, opinioni politiche, convinzioni religiose o filosofiche, appartenenza sindacale, nonché dati genetici, biometrici intesi a identificare univocamente una persona, dati relativi alla salute, alla vita sessuale o all'orientamento sessuale; il loro trattamento è vietato salvo le eccezioni espressamente previste. I dati relativi a condanne penali e reati, tradizionalmente chiamati giudiziari, hanno una disciplina propria e il loro trattamento è consentito solo sotto il controllo dell'autorita' pubblica o se autorizzato dal diritto dell'Unione o degli Stati membri. Quanto al consenso, l'interessato ha diritto di revocarlo in qualsiasi momento, ma la revoca non pregiudica la liceità del trattamento basato sul consenso prestato prima della revoca: è una delle domande più frequenti, e la risposta è che il trattamento anteriore resta lecito. Infine, l'articolo 30 impone al titolare del trattamento e, ove applicabile, al suo rappresentante, di tenere un registro delle attività di trattamento svolte sotto la propria responsabilità, con i contenuti indicati dalla norma; obbligo analogo grava sul responsabile del trattamento per le attività svolte per conto del titolare.

Titolare del trattamento è chi determina le finalità e i mezzi del trattamento; responsabile del trattamento è chi tratta i dati per conto del titolare. Il trattamento è lecito solo se ricorre almeno una delle condizioni dell'articolo 6: consenso dell'interessato, esecuzione di un contratto o di misure precontrattuali, obbligo legale, salvaguardia di interessi vitali, compito di interesse pubblico o esercizio di pubblici poteri, legittimo interesse del titolare o di terzi, condizione quest'ultima che non si applica alle autorità pubbliche nell'esecuzione dei loro compiti. L'interessato ha i diritti di accesso, rettifica, cancellazione, limitazione, portabilità e opposizione. Le autorità e gli organismi pubblici, eccettuate le autorità giurisdizionali nell'esercizio delle loro funzioni giurisdizionali, designano un responsabile della protezione dei dati. In caso di violazione dei dati personali il titolare la notifica all'autorità di controllo senza ingiustificato ritardo e, ove possibile, entro 72 ore dal momento in cui ne è venuto a conoscenza, a meno che sia improbabile un rischio per i diritti e le libertà delle persone fisiche.

Da ricordare per i quiz. L'accesso documentale della legge 241/1990 richiede un interesse diretto, concreto e attuale ed è precluso se serve a un controllo generalizzato; l'accesso civico non richiede motivazione alcuna. Contro il diniego di accesso documentale il richiedente può scegliere fra TAR e riesame del difensore civico o della Commissione per l'accesso, a seconda che l'atto provenga da amministrazione locale o statale; dopo il riesame resta possibile il ricorso al TAR. Sul GDPR, la revoca del consenso opera solo per il futuro; e non confondere minimizzazione, limitazione della finalità e limitazione della conservazione, che sono tre principi distinti spesso scambiati fra loro nei distrattori.

Il rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici è disciplinato dal d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, comunemente indicato come testo unico sul pubblico impiego. La sua idea portante è la cosiddetta privatizzazione o contrattualizzazione: i rapporti di lavoro sono regolati dalle disposizioni del codice civile e dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell'impresa, fatte salve le diverse disposizioni contenute nel decreto stesso. Restano invece disciplinati da norme di diritto pubblico l'organizzazione degli uffici e le linee fondamentali di organizzazione, e restano in regime di diritto pubblico intere categorie, fra cui magistrati, avvocati e procuratori dello Stato, personale militare e delle forze di polizia, personale della carriera diplomatica e prefettizia, professori e ricercatori universitari.

Sul piano dell'accesso, il reclutamento avviene con procedure selettive volte all'accertamento della professionalità richiesta, che garantiscano in misura adeguata l'accesso dall'esterno, ovvero mediante avviamento degli iscritti alle liste di collocamento per le qualifiche per le quali è richiesto il solo requisito della scuola dell'obbligo. Le determinazioni relative all'avvio di procedure di reclutamento sono adottate da ciascuna amministrazione sulla base del piano triennale dei fabbisogni di personale: è un passaggio che i quiz chiedono spesso, ed è importante ricordare che la decisione non è libera ma ancorata a una programmazione.

La contrattazione collettiva disciplina il rapporto di lavoro e le relazioni sindacali e si svolge con le modalità previste dal decreto; nelle materie relative alle sanzioni disciplinari, alla valutazione delle prestazioni ai fini della corresponsione del trattamento accessorio e alla mobilità è consentita nei limiti previsti dalle norme di legge. Il decreto le assegna anche il compito di disciplinare, in coerenza con il settore privato, la struttura contrattuale, i rapporti fra i diversi livelli e la durata dei contratti collettivi nazionali e integrativi. Alcune materie sono però escluse dalla contrattazione: fra queste, l'organizzazione degli uffici, le prerogative dirigenziali, il conferimento e la revoca degli incarichi dirigenziali, le materie oggetto di partecipazione sindacale e quelle riservate alla legge dall'articolo 2, comma 1, lettera c), della legge 23 ottobre 1992, n. 421. Una domanda ricorrente chiede se la contrattazione collettiva possa riguardare il conferimento e la revoca degli incarichi dirigenziali: la risposta è negativa.

Sulle mansioni, il principio è che il prestatore di lavoro deve essere adibito alle mansioni per le quali è stato assunto o a quelle equivalenti nell'ambito dell'area di inquadramento. L'assegnazione a mansioni della qualifica immediatamente superiore è consentita solo in via temporanea e per obiettive esigenze di servizio: nel caso di vacanza di posto in organico, per non più di sei mesi, prorogabili fino a dodici qualora siano state avviate le procedure per la copertura dei posti vacanti; oppure per la sostituzione di altro dipendente assente con diritto alla conservazione del posto, con esclusione delle ferie, per la durata dell'assenza. Il dipendente adibito legittimamente a mansioni superiori ha diritto al trattamento corrispondente all'attivita' svolta per il periodo di effettiva prestazione; l'assegnazione disposta fuori dai casi consentiti è nulla, ma resta comunque il diritto alla differenza retributiva, e chi l'ha disposta risponde personalmente del maggior onere se ha agito con dolo o colpa grave. Va tenuto fermo un punto: lo svolgimento di mansioni superiori non attribuisce il diritto all'inquadramento nella qualifica superiore, perché l'accesso avviene per concorso.

Il regime della responsabilità disciplinare è l'area più presidiata dalle domande. Le disposizioni in materia di sanzioni disciplinari e responsabilità sono norme imperative, e come tali si inseriscono di diritto nei contratti collettivi ai sensi degli articoli 1339 e 1419 del codice civile, sostituendo le clausole difformi. La pubblicazione sul sito istituzionale dell'amministrazione del codice disciplinare, recante l'indicazione delle infrazioni e delle relative sanzioni, equivale a tutti gli effetti alla sua affissione all'ingresso della sede di lavoro: è una previsione testuale spesso chiesta.

La competenza a procedere è ripartita per gravità della sanzione. Per le infrazioni di minore gravità, per le quali è prevista la sanzione del rimprovero verbale, provvede direttamente il responsabile della struttura in cui il dipendente lavora. Per le infrazioni più gravi, e in particolare quando la sanzione da applicare sia il licenziamento, provvede l'ufficio competente per i procedimenti disciplinari, che ogni amministrazione deve individuare. Il procedimento è scandito da garanzie precise: la contestazione scritta dell'addebito è sempre necessaria, salvo il solo caso del rimprovero verbale; il dipendente è convocato per il contraddittorio a sua difesa, con un termine minimo a difesa, e può farsi assistere da un procuratore o da un rappresentante sindacale; il procedimento va concluso entro termini perentori. La violazione dei termini o delle altre disposizioni procedurali non determina di per se' l'invalidita' degli atti o della sanzione, purche' non sia irrimediabilmente compromesso il diritto di difesa e le modalità del procedimento siano compatibili con il principio di tempestività; restano perentori il termine per contestare l'addebito e quello per concludere il procedimento.

Il responsabile della struttura segnala i fatti all'ufficio per i procedimenti disciplinari immediatamente e comunque entro dieci giorni; l'ufficio, con immediatezza e comunque non oltre trenta giorni dal ricevimento della segnalazione o dalla piena conoscenza dei fatti, contesta per iscritto l'addebito e convoca il dipendente con un preavviso di almeno venti giorni; il procedimento si conclude entro centoventi giorni dalla contestazione.

Quanto al licenziamento disciplinare, la legge tipizza le fattispecie. Si applica il licenziamento senza preavviso, fra l'altro, nei casi di falsa attestazione della presenza in servizio mediante alterazione dei sistemi di rilevamento o altre modalità fraudolente, di condanna penale definitiva per la quale sia prevista l'interdizione perpetua dai pubblici uffici o l'estinzione del rapporto di lavoro, di reiterazione nell'ambiente di lavoro di gravi condotte aggressive, moleste o minacciose. Si applica invece il licenziamento con preavviso, fra l'altro, nei casi di assenza priva di valida giustificazione per un numero di giorni superiore a tre nell'arco di un biennio o comunque per più di sette giorni nel corso degli ultimi dieci anni, di ingiustificato rifiuto del trasferimento disposto per motivate esigenze di servizio, di reiterate violazioni degli obblighi di comportamento, di insufficiente rendimento reiterato. La distinzione fra le due liste è oggetto di domande dirette e va memorizzata come tale.

Il decreto disciplina anche il rapporto fra procedimento disciplinare e procedimento penale, prevedendo che il primo possa proseguire e concludersi anche in pendenza del secondo, con possibilità di riapertura in caso di esito penale sopravvenuto rilevante; e stabilisce il principio, ricorrente nei quiz, che responsabilità disciplinare, amministrativo-contabile, civile e penale sono autonome e possono concorrere fra loro, ciascuna con i propri presupposti e la propria autorità competente.

L'articolo 28 della Costituzione stabilisce che i funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti, e che in tali casi la responsabilità civile si estende allo Stato e agli enti pubblici. La responsabilità di chi è sottoposto alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica è personale e limitata ai fatti e alle omissioni commessi con dolo o colpa grave, ferma restando l'insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali; nelle deliberazioni di organi collegiali si imputa esclusivamente a coloro che hanno espresso voto favorevole.

Sul versante delle eccedenze, il dipendente collocato in disponibilità ha diritto a un'indennita' pari all'ottanta per cento dello stipendio e dell'indennita' integrativa speciale, con esclusione di qualsiasi altro emolumento retributivo comunque denominato, per la durata massima di ventiquattro mesi; il rapporto di lavoro si intende definitivamente risolto alla scadenza di tale periodo, e la strada per proseguire il rapporto è l'eventuale ricollocamento presso altra amministrazione entro quel termine, non la proroga della disponibilità.

Infine la giurisdizione. L'articolo 63 devolve al giudice ordinario, in funzione di giudice del lavoro, tutte le controversie relative ai rapporti di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, comprese le controversie su assunzioni, conferimento e revoca degli incarichi dirigenziali e responsabilità dirigenziale, nonché quelle concernenti le indennità di fine rapporto, anche quando vengano in questione atti amministrativi presupposti, che il giudice ordinario può disapplicare se illegittimi e rilevanti. Restano invece devolute al giudice amministrativo le controversie in materia di procedure concorsuali per l'assunzione e quelle relative ai rapporti di lavoro del personale in regime di diritto pubblico. Il crinale è questo: le procedure concorsuali e i rapporti del personale in regime di diritto pubblico spettano al giudice amministrativo; gli altri rapporti contrattualizzati al giudice del lavoro.

Da ricordare per i quiz. Le norme sulle sanzioni disciplinari sono imperative e si inseriscono di diritto nei contratti collettivi. La pubblicazione del codice disciplinare sul sito istituzionale sostituisce l'affissione. La contestazione scritta è sempre dovuta tranne che per il rimprovero verbale. Le procedure concorsuali per l'assunzione vanno al giudice amministrativo, tutto il resto del rapporto al giudice ordinario del lavoro: è il distrattore più frequente dell'intera materia. E le mansioni superiori non fanno mai acquisire la qualifica superiore.

Chiudono il quadro tre blocchi normativi che completano il profilo del dipendente pubblico e dell'attivita' contrattuale dell'amministrazione.

La legge 6 novembre 2012, n. 190 ha costruito un sistema di prevenzione della corruzione articolato su più livelli. A livello nazionale opera l'Autorità nazionale anticorruzione, che approva il piano nazionale anticorruzione e vigila sull'attuazione delle misure. A livello di singola amministrazione, l'organo di indirizzo definisce gli obiettivi strategici in materia di prevenzione della corruzione e trasparenza, che costituiscono contenuto necessario dei documenti di programmazione strategico-gestionale, e adotta il piano triennale per la prevenzione della corruzione, curandone la trasmissione all'Autorita' nazionale anticorruzione. Il punto è rilevante perché i distrattori attribuiscono l'adozione del piano al responsabile della prevenzione della corruzione: il responsabile lo predispone e ne propone le modifiche, ma l'adozione spetta all'organo di indirizzo. Quando siano accertate significative violazioni delle prescrizioni del piano, è proprio il responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza che ne propone la modifica, oltre a dover verificare l'efficace attuazione delle misure e l'idoneita' del piano stesso. La legge ha inoltre introdotto la rotazione del personale negli uffici più esposti al rischio, la disciplina delle inconferibilità e incompatibilità degli incarichi e la tutela del dipendente che segnala illeciti, oggi disciplinata dal decreto legislativo 10 marzo 2023, n. 24, che ha abrogato l'articolo 54-bis del d.lgs. 165/2001.

Nelle amministrazioni con più di cinquanta dipendenti, come il Ministero della Cultura, gli adempimenti relativi al piano di prevenzione della corruzione e al piano dei fabbisogni di personale sono assorbiti nelle apposite sezioni del Piano integrato di attività e organizzazione (PIAO), di durata triennale, aggiornato annualmente e adottato entro il 31 gennaio di ogni anno; i richiami ai singoli piani si intendono riferiti alla corrispondente sezione del PIAO.

Il codice di comportamento dei dipendenti pubblici integra questo sistema sul piano dei doveri individuali. Le sue regole discendono dai principi costituzionali di diligenza, lealtà, imparzialità e servizio esclusivo alla cura dell'interesse pubblico. Nei rapporti con il pubblico il dipendente deve operare con spirito di servizio, correttezza, cortesia e disponibilità; rispondere a corrispondenza, chiamate telefoniche e messaggi di posta elettronica nel modo più completo e accurato possibile, operando nella maniera più idonea a soddisfare le esigenze di chi si rivolge all'amministrazione; salvo il diritto di esprimere valutazioni e diffondere informazioni a tutela dei diritti sindacali, astenersi da dichiarazioni pubbliche offensive nei confronti dell'amministrazione o che possano nuocere al prestigio, al decoro o all'immagine dell'amministrazione di appartenenza o della pubblica amministrazione in generale. Non deve invece assumere impegni ne' anticipare l'esito di decisioni o azioni proprie o altrui inerenti all'ufficio, se non nei termini in cui sia eventualmente previsto che ne dia comunicazione. All'assegnazione all'ufficio, il dipendente informa per iscritto il dirigente dei rapporti di collaborazione retribuiti con soggetti privati avuti negli ultimi tre anni, secondo quanto previsto dal codice; si astiene dal partecipare alle decisioni o alle attività che possano coinvolgere gli interessi indicati dal codice e, in ogni altro caso di gravi ragioni di convenienza, mentre sull'astensione decide il responsabile dell'ufficio. La violazione dei doveri del codice è fonte di responsabilità disciplinare, accertata all'esito del procedimento disciplinare, ed è rilevante anche ai fini della responsabilità civile, amministrativa e contabile ove collegata alla violazione di altre norme.

Il terzo blocco è il decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36, codice dei contratti pubblici, che i quiz affrontano su alcuni snodi ricorrenti. Il codice si apre con principi propri: il principio del risultato, per cui le stazioni appaltanti perseguono il risultato dell'affidamento e dell'esecuzione con la massima tempestività e il migliore rapporto possibile fra qualità e prezzo, nel rispetto della legalità, della trasparenza e della concorrenza; il principio della fiducia nell'azione legittima, trasparente e corretta dell'amministrazione e dei suoi funzionari; il principio dell'accesso al mercato. Il risultato costituisce criterio prioritario per l'esercizio del potere discrezionale.

Nel primo atto di avvio dell'intervento pubblico le stazioni appaltanti e gli enti concedenti nominano un responsabile unico del progetto, detto RUP, per le fasi di programmazione, progettazione, affidamento ed esecuzione; l'ufficio è obbligatorio e non può essere rifiutato. L'aggiudicazione avviene in base all'offerta economicamente più vantaggiosa, individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo o sulla base dell'elemento prezzo o del costo; il solo miglior rapporto qualità/prezzo si applica, tra l'altro, ai servizi sociali, alla ristorazione ospedaliera, assistenziale e scolastica e ai servizi ad alta intensità di manodopera.

Prima di avviare le procedure di affidamento le stazioni appaltanti e gli enti concedenti adottano, con apposito atto, la decisione di contrarre, individuando gli elementi essenziali del contratto e i criteri di selezione degli operatori economici e delle offerte. Sul calcolo del valore, il codice è netto: nel determinare l'importo stimato di un appalto non è consentito frazionare l'appalto allo scopo di evitare l'applicazione delle norme del codice, tranne nel caso in cui ragioni oggettive lo giustifichino, e in generale la scelta del metodo di calcolo non può essere effettuata con l'intenzione di escludere l'appalto dall'ambito di applicazione della disciplina.

Per gli affidamenti sotto la soglia di rilevanza europea il codice prevede procedure semplificate graduate per importo. Per i servizi e le forniture di importo pari o superiore a 140.000 euro e fino alla soglia europea, le stazioni appaltanti procedono mediante procedura negoziata senza bando, previa consultazione di almeno cinque operatori economici, ove esistenti, individuati in base a indagini di mercato o tramite elenchi di operatori economici. Per i lavori di importo pari o superiore a 150.000 euro e inferiore a 1 milione di euro si procede mediante procedura negoziata senza bando, previa consultazione di almeno cinque operatori economici, ove esistenti. Per i lavori di importo inferiore a 150.000 euro e per i servizi e le forniture di importo inferiore a 140.000 euro è ammesso l'affidamento diretto, anche senza consultazione di più operatori economici, assicurando che siano scelti soggetti in possesso di documentate esperienze pregresse idonee all'esecuzione delle prestazioni contrattuali. Le domande su questo punto sono numeriche e secche: conviene fissare la coppia importo-numero di operatori piuttosto che ragionarci in sede d'esame.

Per i lavori di importo pari o superiore a 1 milione di euro e fino alla soglia europea si procede mediante procedura negoziata senza bando, previa consultazione di almeno dieci operatori economici, ove esistenti, salva la possibilità di ricorrere alle procedure ordinarie di scelta del contraente.

Il codice ha inoltre spinto sulla digitalizzazione dell'intero ciclo di vita dei contratti, imperniata sulla Banca dati nazionale dei contratti pubblici gestita dall'Autorita' nazionale anticorruzione. In questo quadro opera il fascicolo virtuale dell'operatore economico, indicato con la sigla FVOE, cioè il fascicolo digitale in cui sono raccolti e resi disponibili i dati e i documenti relativi all'operatore economico utili a comprovare l'assenza di cause di esclusione e il possesso dei requisiti di partecipazione, evitando che ogni stazione appaltante debba richiederli ogni volta. La vigilanza e il controllo sui contratti pubblici, nei limiti stabiliti dal codice, sono attribuiti all'Autorita' nazionale anticorruzione, che esercita anche poteri sanzionatori e gestisce la Banca dati.

Fra le procedure di gara, oltre alle procedure aperte e ristrette, il codice disciplina il dialogo competitivo, utilizzabile, come la procedura competitiva con negoziazione, quando le esigenze della stazione appaltante non possono essere soddisfatte con le altre procedure, quando implicano soluzioni o progetti innovativi o negli altri casi previsti dall'articolo 70: vi si prevede un termine minimo per la ricezione delle domande di partecipazione, pari a trenta giorni dalla data di trasmissione del bando.

Da ricordare per i quiz. Il piano triennale di prevenzione della corruzione è adottato dall'organo di indirizzo, non dal responsabile della prevenzione: il responsabile lo predispone, ne verifica l'attuazione e ne propone la modifica in caso di violazioni significative. Nel codice di comportamento, il dovere sui rapporti con il pubblico che non esiste, e che ricorre come distrattore, è quello di anticipare l'esito delle decisioni: è esattamente cio' che al dipendente è vietato fare. Sul codice dei contratti, il frazionamento per evitare l'applicazione del codice è vietato, tranne nel caso in cui ragioni oggettive lo giustifichino, e il numero minimo di operatori da consultare nelle procedure negoziate sotto soglia va ricordato a memoria insieme alla fascia di importo.

Questo capitolo non aggiunge contenuti nuovi: rimette in fila cio' che nella banca dati produce più errori, con l'ottica di chi deve rispondere in pochi secondi.

Il primo gruppo di trappole riguarda i termini e le decorrenze. Il termine generale suppletivo di conclusione del procedimento è di trenta giorni quando l'amministrazione non ne ha fissato uno proprio; i termini per la formazione del silenzio assenso decorrono dal ricevimento della domanda; il silenzio dell'amministrazione sull'istanza di accesso ai documenti vale come diniego dopo trenta giorni; il ricorso al TAR contro il diniego di accesso si propone entro trenta giorni; il termine suppletivo per rendere assensi, concerti o nulla osta da parte di amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali e della salute è di novanta giorni, salvo un termine diverso previsto dalla legge o dai provvedimenti di cui all'articolo 2. Quando una domanda offre due termini plausibili, verifica sempre a quale istituto si riferisce: la maggior parte degli errori nasce dall'applicare il termine di un istituto a un altro.

Il secondo gruppo riguarda le coppie concettuali che vengono deliberatamente confuse. Elementi essenziali contro requisiti di efficacia: il soggetto e l'oggetto appartengono ai primi, la pubblicazione, il controllo e la comunicazione ai secondi. Nullità contro annullabilità: la regola è l'annullabilita' per violazione di legge, eccesso di potere o incompetenza; la nullità è eccezionale e riguarda mancanza di elementi essenziali, difetto assoluto di attribuzione, violazione o elusione del giudicato, e casi espressamente previsti. Revoca contro annullamento d'ufficio: la revoca guarda all'opportunita' sopravvenuta, non retroagisce, può comportare indennizzo; l'annullamento guarda all'illegittimita' originaria e retroagisce. Esecutività contro esecutorietà: la prima è l'attitudine del provvedimento efficace a essere eseguito immediatamente, la seconda è il potere di eseguirlo coattivamente, che esiste solo nei casi e nei modi previsti dalla legge. Silenzio assenso contro silenzio inadempimento: il primo genera un provvedimento tacito di accoglimento, il secondo lascia il vuoto e apre ai rimedi contro l'inerzia.

Il terzo gruppo riguarda l'accesso. L'accesso documentale della legge 241/1990 richiede un interesse diretto, concreto e attuale, riguarda documenti già esistenti e non può servire a un controllo generalizzato sull'attivita' dell'amministrazione; l'accesso civico del d.lgs. 33/2013 spetta a chiunque senza motivazione, e quando riguarda dati oggetto di pubblicazione obbligatoria l'istanza va al responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza. Ricorda inoltre che l'accesso può riguardare anche atti interni e atti di diritto privato detenuti dall'amministrazione, purche' concernenti attività di pubblico interesse, e che il rilascio è gratuito salvo il rimborso dei costi di riproduzione.

Il quarto gruppo riguarda il lavoro pubblico. Distingui sempre licenziamento con e senza preavviso, perché le due liste sono tipizzate e le domande ne chiedono l'appartenenza. Tieni fermo che la contestazione scritta è sempre dovuta salvo il rimprovero verbale; che la pubblicazione del codice disciplinare sul sito istituzionale equivale all'affissione; che il responsabile della struttura può irrogare direttamente solo le sanzioni più lievi, mentre per il licenziamento provvede l'ufficio competente per i procedimenti disciplinari; che le materie sottratte alla contrattazione collettiva comprendono il conferimento e la revoca degli incarichi dirigenziali; che le mansioni superiori danno diritto alla retribuzione ma mai all'inquadramento; che sulle procedure concorsuali decide il giudice amministrativo e su tutto il resto del rapporto il giudice ordinario in funzione di giudice del lavoro; e che responsabilità disciplinare, amministrativo-contabile, civile e penale sono autonome e concorrenti.

Il quinto gruppo riguarda trasparenza, privacy e contratti. Sul GDPR, ricorda che i tre principi che vengono scambiati sono minimizzazione, limitazione della finalità e limitazione della conservazione; che la revoca del consenso non travolge il trattamento già effettuato; che il registro delle attività di trattamento grava sul titolare e, ove applicabile, sul suo rappresentante; e che il Regolamento parla di categorie particolari di dati, mentre i dati su condanne penali e reati hanno regime a se'. Sull'anticorruzione, il piano è adottato dall'organo di indirizzo e trasmesso all'ANAC, mentre il responsabile lo predispone, ne verifica l'attuazione e propone le modifiche. Sui contratti pubblici, non si frazionano gli appalti per sfuggire al codice, la decisione a contrarre precede l'avvio della procedura, la vigilanza spetta all'ANAC, il FVOE è il fascicolo virtuale dell'operatore economico, e nelle procedure negoziate sotto soglia il numero minimo di operatori da consultare va legato alla fascia di importo.

Un'ultima avvertenza di metodo. Molte domande sono formulate in negativo, chiedendo quale affermazione non sia conforme alla norma, oppure inseriscono un "sempre" o un "mai" che ne rovescia il senso. Prima di scegliere, individua il verbo e l'eventuale negazione, poi verifica se la regola che ricordi ammette eccezioni: nel diritto amministrativo quasi ogni regola ne ha una, e le risposte assolute sono spesso, ma non sempre, i distrattori. Quando invece il testo della norma è assoluto per scelta del legislatore, come l'obbligo di contestazione scritta salvo il rimprovero verbale, la risposta secca è quella giusta: la differenza la fa avere in testa il testo, non l'intuizione.