Riassunto - Unione Europea - Ministero della Cultura 1500 Assistenti alla vigilanza

Che cos'è l'Unione europea, prima ancora di essere una materia d'esame? È un'organizzazione sovranazionale creata da alcuni Stati europei attraverso trattati internazionali, ai quali quegli Stati hanno affidato l'esercizio di una parte dei propri poteri. Questo passaggio è il cuore di tutto: gli Stati membri non hanno solo firmato un patto di cooperazione, come accade nelle normali organizzazioni internazionali, ma hanno accettato che un apparato di istituzioni comuni produca norme capaci di valere dentro i loro ordinamenti, di vincolare i loro giudici e le loro amministrazioni, e in alcuni casi di attribuire diritti direttamente ai cittadini. La materia che qui si studia è l'insieme delle regole che descrivono questo apparato: quali istituzioni lo compongono, come decidono, quali atti producono, che rapporto hanno quegli atti con la legge italiana.

Perché nasce? Nasce da un problema storico concreto: dopo la seconda guerra mondiale l'integrazione economica fu concepita anche come strumento di pace: la dichiarazione Schuman mirava a rendere materialmente impossibile una guerra tra Francia e Germania. Si comincio' con settori limitati e tecnici, poi il perimetro si è allargato fino a comprendere la moneta unica, la libera circolazione delle persone, la politica di coesione, la tutela dei consumatori e dell'ambiente. Gli Stati attribuiscono all'Unione competenze definite dai trattati, secondo il principio di attribuzione. Oggi i due testi fondamentali sono il Trattato sull'Unione europea (TUE), che contiene i principi, i valori e l'architettura istituzionale, e il Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), che disciplina in dettaglio competenze, procedure e singole politiche. Il TUE e il TFUE sono fonti fondamentali del diritto primario; ne fanno parte anche i protocolli allegati ai trattati e la Carta dei diritti fondamentali, che ha lo stesso valore giuridico dei trattati. Si vedano gli articoli 6 e 51 TUE.

Come si colloca questa disciplina rispetto a quelle vicine? Confina con il diritto internazionale, perché l'Unione nasce da trattati e conserva la capacità di concludere accordi con Stati terzi; e presenta un ordinamento proprio: gli effetti dei singoli atti dipendono dalla loro natura e dai trattati. Per esempio, il regolamento è direttamente applicabile, mentre la direttiva richiede in linea generale misure nazionali di recepimento; si veda l'articolo 288 TFUE. Confina con il diritto costituzionale, perché incide sull'assetto delle fonti e sul modo in cui la Costituzione italiana si apre agli ordinamenti sovranazionali; ma non lo sostituisce. Confina infine con il diritto amministrativo, perché moltissime regole che l'amministrazione italiana applica quotidianamente hanno origine europea: appalti, ambiente, protezione dei dati, riconoscimento dei titoli. Chi lavora in un ufficio pubblico non incontra l'Unione come materia astratta, ma come sorgente delle norme che deve applicare.

Chi ne è il protagonista? Non un soggetto unico, ma un sistema di sette istituzioni che il TUE elenca e che operano secondo le competenze e le procedure previste dai trattati: Parlamento europeo, Consiglio europeo, Consiglio, Commissione europea, Corte di giustizia dell'Unione europea, Banca centrale europea, Corte dei conti. Attorno a queste sette gravitano organi che istituzioni non sono, pur essendo previsti dai trattati, come il Comitato economico e sociale e il Comitato delle regioni. Distinguere le sette istituzioni dagli organi consultivi aiuta a comprenderne funzioni e attribuzioni.

Come entra nella prova? Per preparare gli elementi di diritto dell'Unione europea previsti dal bando, è utile conoscere quali siano le sette istituzioni, dove hanno sede, come si nominano i loro membri, quale sia la durata dei mandati, che differenza corra tra regolamento, direttiva, decisione, raccomandazione e parere, e quale posizione occupino le norme europee nell'ordinamento italiano. Può essere utile leggere gli articoli pertinenti del TUE e del TFUE, comprendere le funzioni delle istituzioni e distinguere i diversi atti.

Il rischio tipico, già in partenza, è confondere organismi che hanno nomi quasi identici. Consiglio europeo, Consiglio dell'Unione europea e Consiglio d'Europa sono tre cose diverse, e la terza non appartiene nemmeno all'Unione. Tenere ferma questa distinzione aiuta a comprendere competenze e funzioni dei diversi organismi.

Il TUE, all'articolo 13, paragrafo 1, elenca le istituzioni dell'Unione e lo fa in modo chiuso: sono sette. Nell'ordine in cui il trattato le nomina si trovano il Parlamento europeo, il Consiglio europeo, il Consiglio, la Commissione europea, la Corte di giustizia dell'Unione europea, la Banca centrale europea e la Corte dei conti. Il fatto che l'elenco sia chiuso ha una conseguenza pratica immediata: qualunque altro organismo, per quanto autorevole e per quanto previsto dai trattati, non è un'istituzione. Il Comitato economico e sociale europeo e il Comitato delle regioni sono organi consultivi; la Banca europea per gli investimenti è un organo finanziario; le agenzie europee sono organismi con compiti specifici. Nessuno di questi entra nell'elenco delle sette.

Il trattato stabilisce anche che ciascuna istituzione agisce nei limiti delle attribuzioni che i trattati le conferiscono e secondo le procedure e le condizioni da essi previste. Questo limite riguarda le singole istituzioni. Il principio di attribuzione disciplina invece i limiti delle competenze dell'Unione rispetto agli Stati membri: l'Unione non ha una competenza generale, ha soltanto i poteri che gli Stati le hanno espressamente conferito. Tutto cio' che non è stato attribuito resta agli Stati membri. Da qui discende una classificazione che conviene padroneggiare. Vi sono materie di competenza esclusiva, nelle quali solo l'Unione può legiferare e gli Stati intervengono unicamente se autorizzati o per dare attuazione agli atti europei: appartengono a questo gruppo, tra le altre, l'unione doganale, la politica monetaria per gli Stati membri la cui moneta è l'euro, la politica commerciale comune. Vi sono materie di competenza concorrente, nelle quali sia l'Unione sia gli Stati possono legiferare, ma gli Stati esercitano la propria competenza nella misura in cui l'Unione non ha esercitato la propria o ha deciso di cessare di esercitarla: è il caso, ad esempio, del mercato interno, dell'ambiente, dei trasporti, della protezione dei consumatori. Vi sono infine materie nelle quali l'Unione può soltanto sostenere, coordinare o completare l'azione degli Stati, senza sostituirsi alla competenza degli Stati: la cultura, il turismo, l'istruzione, la protezione della salute umana nei suoi profili di sostegno. In questi settori anche l'Unione può adottare atti giuridicamente vincolanti alle condizioni dei trattati, ma tali atti non possono comportare l'armonizzazione delle disposizioni legislative e regolamentari nazionali. Si veda l'articolo 2 del TFUE.

L'esercizio delle competenze non esclusive è governato dal principio di sussidiarietà, enunciato all'articolo 5, paragrafo 3, del TUE. La regola è che nei settori che non rientrano nella sua competenza esclusiva l'Unione interviene soltanto se e in quanto gli obiettivi dell'azione prevista non possano essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri, ne' a livello centrale ne' a livello regionale e locale, e possano dunque, a motivo della portata o degli effetti dell'azione in questione, essere conseguiti meglio a livello di Unione. Il criterio è quindi doppio: insufficienza dell'azione statale e valore aggiunto dell'azione europea. A questo si affianca il principio di proporzionalità, per cui il contenuto e la forma dell'azione dell'Unione non vanno al di la' di quanto necessario per il raggiungimento degli obiettivi dei trattati.

Due chiarimenti terminologici valgono più di molte pagine. Il Consiglio europeo riunisce i capi di Stato o di governo degli Stati membri insieme al proprio presidente e al presidente della Commissione: non esercita funzioni legislative, ma da' all'Unione gli impulsi necessari al suo sviluppo e ne definisce gli orientamenti e le priorità politiche generali. Il Consiglio, che nel linguaggio corrente viene chiamato Consiglio dell'Unione europea o Consiglio dei ministri, è invece l'istituzione composta dai ministri competenti per materia dei governi nazionali, ed esercita, insieme al Parlamento, la funzione legislativa e di bilancio secondo le procedure previste dai trattati, oltre a coordinare le politiche. Il Consiglio d'Europa, infine, è un'organizzazione internazionale distinta, che ha sede a Strasburgo e alla quale fa capo la Convenzione europea dei diritti dell'uomo: non è un'istituzione dell'Unione e non compare nell'elenco dell'articolo 13.

Per riconoscere le sette istituzioni è utile distinguere gli altri organismi: esempi di organismi esterni all'elenco sono il Comitato economico e sociale, il Comitato delle regioni e la Banca europea per gli investimenti. Sulla sussidiarietà non basta affermare che l'Unione possa agire meglio: manca in quel caso la condizione dell'insufficienza dell'azione statale, che il trattato pone come primo requisito.

Le tre istituzioni di indirizzo e di decisione politica si distinguono per il tipo di legittimazione che portano. Il Parlamento europeo rappresenta direttamente i cittadini dell'Unione; il Consiglio europeo riunisce i vertici politici degli Stati; il Consiglio è la voce dei governi nazionali nell'attivita' legislativa quotidiana. Questa distinzione aiuta a comprendere funzioni e composizione delle tre istituzioni.

Il Parlamento europeo è l'unica istituzione dell'Unione i cui membri sono eletti direttamente dai cittadini. L'articolo 14, paragrafo 3, del TUE stabilisce che i suoi membri sono eletti a suffragio universale diretto, libero e segreto, per un mandato di cinque anni. La rappresentanza dei cittadini è garantita in modo degressivamente proporzionale: significa che agli Stati più popolosi spettano più seggi, ma non in proporzione esatta alla popolazione, perché gli Stati piccoli ricevono una rappresentanza relativamente maggiore, con una soglia minima e una soglia massima di seggi per Stato. Il Parlamento elegge tra i propri membri il presidente e l'ufficio di presidenza, come precisa l'articolo 14, paragrafo 4, del TUE. Le sue funzioni sono legislative e di bilancio, esercitate congiuntamente con il Consiglio, e di controllo politico: può approvare una mozione di censura nei confronti della Commissione, che in tal caso deve dimettersi collegialmente; l'Alto rappresentante si dimette dalle funzioni esercitate nella Commissione. Si veda l'articolo 234 TFUE. La sede ufficiale del Parlamento è Strasburgo, dove si tengono le sessioni plenarie ordinarie; a Bruxelles si svolgono i lavori delle commissioni e le sessioni aggiuntive, mentre a Lussemburgo ha sede il segretariato generale. Nelle domande a risposta secca la sede da indicare è Strasburgo.

La mozione non può essere votata prima che siano trascorsi tre giorni dal deposito, si vota a scrutinio pubblico e per l'approvazione richiede la maggioranza dei due terzi dei voti espressi e la maggioranza dei membri che compongono il Parlamento.

Il Consiglio europeo è composto dai capi di Stato o di governo degli Stati membri, dal proprio presidente e dal presidente della Commissione; ai lavori partecipa anche l'Alto rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza. L'articolo 15, paragrafo 3, del TUE prevede che si riunisca due volte a semestre su convocazione del presidente, salva la possibilità di riunioni straordinarie. Il presidente del Consiglio europeo è eletto dal Consiglio europeo stesso a maggioranza qualificata, per un mandato di due anni e mezzo rinnovabile una volta; il trattato stabilisce che non può esercitare un mandato nazionale, secondo la previsione dell'articolo 15, paragrafo 6, TUE. È lui che, dopo ciascuna riunione del Consiglio europeo, presenta al Parlamento europeo una relazione sui lavori svolti. Il Consiglio europeo non esercita funzioni legislative: è l'organo dell'orientamento politico, non della produzione normativa. La sede è Bruxelles.

Il Consiglio riunisce un rappresentante di ciascuno Stato membro a livello ministeriale, abilitato a impegnare il governo che rappresenta. Si articola in formazioni diverse a seconda della materia trattata. La presidenza delle formazioni, con l'eccezione di quella degli affari esteri che spetta all'Alto rappresentante, è esercitata a rotazione semestrale dagli Stati membri secondo un ordine prestabilito. Il lavoro preparatorio del Consiglio è svolto dal Coreper, il Comitato dei rappresentanti permanenti, composto dai rappresentanti permanenti degli Stati membri presso l'Unione: è un organo di ambasciatori e diplomatici, non di ministri, e prepara i lavori del Consiglio, fatte salve le attribuzioni degli altri organi e comitati previste dai trattati. La sede del Consiglio è Bruxelles; le sue sessioni si tengono a Lussemburgo nei mesi di aprile, giugno e ottobre. Si vedano le informazioni ufficiali sulle sessioni. La regola generale di voto è la maggioranza qualificata, mentre l'unanimita' resta richiesta in materie sensibili come la fiscalità, parte della politica estera e di sicurezza comune e l'adesione di nuovi Stati.

La maggioranza qualificata richiede almeno il 55% dei membri del Consiglio, con un minimo di quindici, che rappresentino Stati membri con almeno il 65% della popolazione dell'Unione; la minoranza di blocco deve comprendere almeno quattro membri. Quando il Consiglio non delibera su proposta della Commissione o dell'Alto rappresentante, la soglia dei membri sale al 72%.

Un potere del Consiglio è quello previsto dall'articolo 241 del TFUE: il Consiglio, deliberando a maggioranza semplice, può chiedere alla Commissione di procedere a tutti gli studi che esso ritiene opportuni ai fini del raggiungimento degli obiettivi comuni e di sottoporgli tutte le proposte del caso; se la Commissione non presenta proposte, ne comunica le ragioni. Un'altra disposizione è quella dell'articolo 293 del TFUE, che disciplina il rapporto tra Consiglio e proposta della Commissione: quando in forza dei trattati il Consiglio delibera su proposta della Commissione, esso può di regola emendare la proposta soltanto deliberando all'unanimita', salve le eccezioni espressamente previste dall'articolo 293, paragrafo 1, TFUE. Fintanto che il Consiglio non ha deliberato, la Commissione può modificare la propria proposta.

Conviene distinguere i nomi e le sedi: il Consiglio europeo non esercita funzioni legislative; il Consiglio le esercita insieme al Parlamento; il Coreper è formato dai rappresentanti permanenti; il Parlamento ha sede a Strasburgo e svolge lavori anche a Bruxelles. Sull'articolo 241 la richiesta di studi e proposte è deliberata a maggioranza semplice; sull'articolo 293 occorre ricordare la regola dell'unanimita' e le eccezioni indicate dalla stessa norma. Le due disposizioni prevedono dunque regole di voto differenti.

La Commissione europea è l'istituzione che rappresenta l'interesse generale dell'Unione. I suoi membri sono scelti in base alla loro competenza generale e al loro impegno europeo, e devono offrire piene garanzie di indipendenza: fatto salvo l'articolo 18, paragrafo 2, TUE sulle funzioni dell'Alto rappresentante, non sollecitano ne' accettano istruzioni da alcun governo, istituzione, organo o organismo. Questo profilo di indipendenza è cio' che la distingue dal Consiglio, dove ciascun membro rappresenta legittimamente il proprio governo.

Tra le funzioni della Commissione, tre sono utili da distinguere. La prima è l'iniziativa legislativa: salvo eccezioni previste dai trattati, un atto legislativo dell'Unione può essere adottato solo su proposta della Commissione. Parlamento e Consiglio possono chiedere alla Commissione di presentare proposte, ferme le ipotesi in cui i trattati attribuiscono l'iniziativa ad altri soggetti. Si veda l'articolo 17 TUE. La seconda è la funzione di vigilanza sull'applicazione del diritto dell'Unione, che le vale la definizione di custode dei trattati: è la Commissione che apre le procedure di infrazione nei confronti degli Stati inadempienti e che, se lo Stato non si conforma, può adire la Corte di giustizia. La terza è la funzione esecutiva e di gestione, che comprende in particolare l'esecuzione del bilancio dell'Unione e la gestione dei programmi. La Commissione esercita anche funzioni di coordinamento e di rappresentanza esterna, con le eccezioni previste dai trattati.

Sulla nomina il TUE costruisce una procedura in più passaggi, nella quale è utile distinguere il ruolo delle istituzioni. Il Consiglio europeo, deliberando a maggioranza qualificata e tenendo conto dell'esito delle elezioni del Parlamento europeo, propone al Parlamento un candidato alla carica di presidente della Commissione. Il Parlamento elegge il candidato a maggioranza dei membri che lo compongono; se il candidato non ottiene la maggioranza, il Consiglio europeo propone entro un mese un nuovo candidato. Successivamente il Consiglio, di comune accordo con il presidente eletto, adotta l'elenco degli altri membri della Commissione. Il collegio nel suo insieme è poi sottoposto a un voto di approvazione del Parlamento europeo e, dopo tale approvazione, è nominato dal Consiglio europeo che delibera a maggioranza qualificata. Il punto da fissare è la ripartizione dei ruoli: la proposta viene dal Consiglio europeo, l'elezione del presidente dal Parlamento. Il mandato della Commissione è di cinque anni, come stabilisce l'articolo 17, paragrafo 3, del TUE. La sede è Bruxelles.

La Commissione ha oggi 27 membri, compresi il presidente e l'Alto rappresentante: l'articolo 17, paragrafo 5, del TUE prevede un numero pari ai due terzi degli Stati membri, ma il Consiglio europeo, con la decisione 2013/272/UE, ha stabilito un numero di membri uguale a quello degli Stati.

L'Alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza svolge funzioni sia nel Consiglio sia nella Commissione. È nominato dal Consiglio europeo, che delibera a maggioranza qualificata con l'accordo del presidente della Commissione, e con la stessa procedura può porre fine al suo mandato. L'Alto rappresentante guida la politica estera e di sicurezza comune dell'Unione, presiede la formazione affari esteri del Consiglio ed è contemporaneamente uno dei vicepresidenti della Commissione: in quest'ultima veste è soggetto, insieme al collegio, al voto di approvazione del Parlamento europeo.

La Commissione è anche l'istituzione cui i trattati affidano l'attuazione concreta del bilancio. L'articolo 317 del TFUE stabilisce che la Commissione da' esecuzione al bilancio, in cooperazione con gli Stati membri, sotto la propria responsabilità ed entro i limiti dei crediti stanziati, secondo il principio della buona gestione finanziaria. Gli Stati membri cooperano con la Commissione per garantire che gli stanziamenti siano utilizzati secondo tale principio. È un punto che va tenuto distinto dall'approvazione del bilancio, che spetta congiuntamente a Parlamento e Consiglio, e dal controllo dei conti, che spetta alla Corte dei conti.

Una distinzione da ricordare riguarda i soggetti nella procedura di nomina: un primo distrattore attribuisce la proposta del candidato presidente al Parlamento e l'elezione al Consiglio europeo, cioè esattamente il contrario di quanto prevede il trattato. Un secondo distrattore assegna la nomina dell'Alto rappresentante al Parlamento europeo oppure al Consiglio, mentre la competenza è del Consiglio europeo con l'accordo del presidente della Commissione. Un terzo altera la durata del mandato, proponendo quattro o sei anni al posto dei cinque. Un quarto attribuisce l'esecuzione del bilancio al Consiglio o al Parlamento: l'articolo 317 la assegna alla Commissione, e il trattato usa l'espressione "dare esecuzione al bilancio".

La Corte di giustizia dell'Unione europea è l'istituzione che assicura il rispetto del diritto nell'interpretazione e nell'applicazione dei trattati. Tra le sue funzioni vi sono interpretare il diritto dell'Unione per garantire che sia applicato allo stesso modo in tutti gli Stati membri e dirimere le controversie giuridiche previste dai trattati, che possono coinvolgere Stati, istituzioni e, alle condizioni previste, persone o imprese. La sede è a Lussemburgo: va distinta da quella della Corte europea dei diritti dell'uomo, che ha sede a Strasburgo e non appartiene all'Unione.

L'articolo 19, paragrafo 1, del TUE stabilisce che la Corte di giustizia dell'Unione europea comprende la Corte di giustizia, il Tribunale e i tribunali specializzati; poiché oggi non esistono tribunali specializzati, sotto questo nome complessivo operano due organi giurisdizionali: la Corte di giustizia in senso stretto e il Tribunale. La Corte di giustizia è composta da un giudice per ciascuno Stato membro ed è assistita da avvocati generali, figure che presentano pubblicamente conclusioni motivate e imparziali sulle cause che lo richiedono; le loro conclusioni non vincolano la Corte. Giudici e avvocati generali sono nominati di comune accordo dai governi degli Stati membri, previa consultazione di un apposito comitato, per un mandato di sei anni rinnovabile. L'articolo 253 del TFUE prevede che ogni tre anni si proceda a un rinnovo parziale dei giudici e degli avvocati generali. Il TUE prevede per il Tribunale almeno un giudice per Stato membro; lo statuto dispone attualmente due giudici per Stato membro. La nomina avviene di comune accordo fra i governi previa consultazione del comitato, per sei anni rinnovabili. Si veda il riepilogo EUR-Lex sul regolamento di procedura.

La Corte conta oggi 27 giudici e 11 avvocati generali: l'articolo 252 del TFUE ne prevede otto, ma consente al Consiglio, deliberando all'unanimità su richiesta della Corte, di aumentarne il numero.

Ciascuno dei due organi si dota di un proprio regolamento di procedura, ma non in piena autonomia. Il regolamento di procedura della Corte di giustizia è stabilito dalla Corte stessa ed è sottoposto all'approvazione del Consiglio. Simmetricamente, l'articolo 254, comma 5, del TFUE prevede che il Tribunale stabilisca il proprio regolamento di procedura di concerto con la Corte di giustizia e che tale regolamento sia sottoposto all'approvazione del Consiglio. Sempre sul versante organizzativo, l'articolo 257 del TFUE consente l'istituzione di tribunali specializzati affiancati al Tribunale, incaricati di conoscere in primo grado di talune categorie di ricorsi in materie specifiche: essi sono istituiti dal Parlamento europeo e dal Consiglio secondo la procedura legislativa ordinaria, su proposta della Commissione previa consultazione della Corte di giustizia oppure su richiesta della Corte di giustizia previa consultazione della Commissione. Va precisato che si tratta di una possibilità oggi non utilizzata: l'unico tribunale specializzato mai istituito, competente sul contenzioso del personale, è stato soppresso e le sue funzioni sono tornate al Tribunale.

Quanto alle competenze, tre tipologie di giudizio meritano di essere fissate. Il rinvio pregiudiziale è lo strumento con cui un giudice nazionale, davanti a un dubbio sull'interpretazione dei trattati o sulla validità o interpretazione degli atti delle istituzioni, degli organi o degli organismi dell'Unione, sospende il processo e si rivolge alla Corte di giustizia dell'Unione europea: dal 1 ottobre 2024, nei limiti e alle condizioni previsti dallo statuto, il Tribunale conosce delle domande che rientrano esclusivamente in una o più delle sei materie specifiche, comprese IVA, accise, dogane, compensazione e assistenza dei passeggeri e quote di emissione (Corte di giustizia dell'Unione europea). Si veda il comunicato della Corte di giustizia. È il meccanismo che ha reso possibile l'applicazione uniforme del diritto europeo in tutti gli Stati. Il ricorso per inadempimento consente alla Commissione, o a uno Stato membro, di far accertare la violazione di un obbligo derivante dai trattati da parte di uno Stato. Il ricorso di annullamento permette di sindacare la legittimità degli atti delle istituzioni per incompetenza, violazione delle forme sostanziali, violazione dei trattati o di qualsiasi regola di diritto relativa alla loro applicazione, o per sviamento di potere.

Accanto a questi esiste il ricorso in carenza, che consente di far accertare un'omissione in violazione dei trattati, anziché impugnare un atto illegittimo. Quando un'istituzione, un organo o un organismo dell'Unione si astenga dal pronunciarsi in violazione dei trattati, il ricorso è ricevibile soltanto se l'istituzione è stata preventivamente messa in mora. L'articolo 265 del TFUE stabilisce che, se allo scadere di un termine di due mesi dalla messa in mora l'istituzione non ha preso posizione, il ricorso può essere proposto entro un nuovo termine di due mesi. La Corte è inoltre competente, in forza dell'articolo 270 del TFUE, a pronunciarsi sulle controversie tra l'Unione e i suoi agenti, nei limiti e alle condizioni determinati dallo statuto dei funzionari e dal regime applicabile agli altri agenti dell'Unione: si tratta dunque del contenzioso sul pubblico impiego europeo.

Occorre distinguere le sedi: la Corte di giustizia dell'Unione ha sede a Lussemburgo; la Corte europea dei diritti dell'uomo ha sede a Strasburgo e appartiene al Consiglio d'Europa, distinto dall'Unione. Per i giudici della Corte di giustizia, sei anni è la durata del mandato e tre anni la cadenza del rinnovo parziale: la durata del mandato e la cadenza del rinnovo parziale sono due dati distinti. I regolamenti di procedura della Corte e del Tribunale sono sottoposti all'approvazione del Consiglio. Sull'articolo 265 vanno distinti i due mesi dalla messa in mora e i successivi due mesi per proporre ricorso.

La Banca centrale europea è l'istituzione che gestisce l'euro e che definisce e attua la politica monetaria dell'Unione per gli Stati membri la cui moneta è l'euro: la precisazione conta, perché gli Stati che non hanno adottato la moneta unica conservano la propria politica monetaria nazionale. Il suo obiettivo principale, fissato dai trattati, è il mantenimento della stabilità dei prezzi; fatto salvo tale obiettivo, essa sostiene le politiche economiche generali dell'Unione. La BCE e gli organi decisionali sono indipendenti: nell'esercizio dei poteri e nell'assolvimento dei compiti loro attribuiti, non possono sollecitare ne' accettare istruzioni dalle istituzioni dell'Unione, dai governi degli Stati membri o da qualsiasi altro organismo. La sede è a Francoforte sul Meno.

L'architettura monetaria si articola su due nozioni da distinguere. Il Sistema europeo di banche centrali, indicato con la sigla SEBC, è composto dalla Banca centrale europea e dalle banche centrali nazionali di tutti gli Stati membri, compresi quelli che non hanno adottato l'euro. L'Eurosistema, invece, è composto dalla BCE e dalle sole banche centrali nazionali degli Stati la cui moneta è l'euro, ed è l'insieme che conduce effettivamente la politica monetaria dell'area euro. Quanto agli organi interni, il Consiglio direttivo è l'organo decisionale principale: è composto dai membri del Comitato esecutivo e dai governatori delle banche centrali nazionali degli Stati membri la cui moneta è l'euro, e definisce gli indirizzi della politica monetaria. Il Comitato esecutivo ne attua le decisioni e cura la gestione corrente; comprende il presidente, il vicepresidente e quattro altri membri, nominati dal Consiglio europeo che delibera a maggioranza qualificata su raccomandazione del Consiglio e previa consultazione del Parlamento europeo e del Consiglio direttivo della BCE. Il mandato dura otto anni e non è rinnovabile. Si vedano la BCE sulla composizione e la pagina sull'indipendenza.

La Corte dei conti è l'istituzione che assicura il controllo dei conti dell'Unione. L'articolo 285 del TFUE ne enuncia la funzione: è la Corte dei conti, non il Parlamento e non la Commissione, ad assicurare il controllo dei conti. La composizione è fissata dallo stesso articolo: la Corte dei conti è composta da un cittadino per ciascuno Stato membro, e i suoi membri esercitano le loro funzioni in piena indipendenza, nell'interesse generale dell'Unione. L'articolo 286 del TFUE disciplina la nomina, stabilendo che i membri della Corte dei conti sono nominati dal Consiglio, che delibera previa consultazione del Parlamento europeo, per un periodo di sei anni; il mandato è rinnovabile e i membri designano tra loro il presidente per un periodo di tre anni.

La funzione della Corte dei conti va inquadrata con precisione perché l'articolo 287 del TFUE ne definisce le attribuzioni. La Corte dei conti esamina i conti delle entrate e delle spese dell'Unione, controlla la legittimità e la regolarità delle entrate e delle spese e accerta la sana gestione finanziaria, presentando al Parlamento europeo e al Consiglio una dichiarazione sull'affidabilita' dei conti e sulla legittimità e regolarità delle relative operazioni, come previsto dall'articolo 287 TFUE. Si tratta quindi del controllo esterno in materia di bilancio: esterno perché condotto da un'istituzione distinta da quella che gestisce le risorse. Il controllo interno coinvolge le strutture responsabili della gestione; nella gestione concorrente anche gli Stati membri predispongono sistemi di gestione e controllo. Si veda la Commissione sulla tutela del bilancio. La sede della Corte dei conti è a Lussemburgo.

Nella procedura di discarico, il Parlamento europeo, su raccomandazione del Consiglio, valuta l'esecuzione del bilancio da parte della Commissione e può concedere, rinviare o rifiutare il discarico. Il quadro dei ruoli è dunque tripartito e va tenuto ordinato: Parlamento e Consiglio approvano il bilancio, la Commissione lo esegue sotto la propria responsabilità e in cooperazione con gli Stati membri, secondo l'articolo 317 TFUE; la Corte dei conti ne controlla i conti e il Parlamento decide sul discarico.

Questa distribuzione di compiti richiede alcune distinzioni. Attribuire il controllo esterno del bilancio alla Commissione o al Parlamento è un possibile errore, favorito dal fatto che il Parlamento partecipa comunque al ciclo attraverso il discarico. Sulla nomina dei membri della Corte dei conti occorre distinguere il Consiglio dal Consiglio europeo e la consultazione del Parlamento dalla sua approvazione: il trattato richiede una consultazione, non un voto vincolante. Per la composizione vale la regola di un cittadino per Stato membro. Sulla BCE, infine, va distinto il SEBC dall'Eurosistema, che comprende le sole banche centrali nazionali dei paesi dell'euro insieme alla BCE.

Le fonti si dispongono su due piani. Il diritto primario comprende in particolare il TUE e il TFUE, il trattato Euratom e i protocolli ad essi allegati e la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, che ha lo stesso valore giuridico dei trattati. Il diritto derivato è l'insieme degli atti che le istituzioni adottano in attuazione dei trattati; ad essi si aggiungono gli accordi internazionali conclusi dall'Unione e i principi generali del diritto elaborati dalla giurisprudenza.

L'articolo 288 del TFUE elenca gli atti del diritto derivato e ne definisce gli effetti: è utile studiarne le distinzioni. Il regolamento ha portata generale, è obbligatorio in tutti i suoi elementi ed è direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri: non richiede un atto nazionale di recepimento; possono tuttavia essere necessarie misure di attuazione e occorre rispettare la data di applicazione prevista dal regolamento. La direttiva vincola lo Stato membro cui è rivolta per quanto riguarda il risultato da raggiungere, salva restando la competenza degli organi nazionali in merito alla forma e ai mezzi: è dunque un atto che fissa un obiettivo e lascia allo Stato la scelta degli strumenti, e normalmente richiede un atto interno di recepimento entro un termine stabilito. La decisione è obbligatoria in tutti i suoi elementi; se designa i destinatari, è obbligatoria soltanto nei confronti di questi: è quindi l'atto tipicamente puntuale, rivolto a soggetti determinati, che possono essere Stati, imprese o persone fisiche. Le raccomandazioni e i pareri chiudono l'elenco e sono qualificati dallo stesso articolo come atti non vincolanti: la raccomandazione invita a un comportamento, il parere esprime una valutazione, ma nessuno dei due è vincolante ai sensi dell'articolo 288. Le raccomandazioni non sono tuttavia prive di ogni effetto giuridico: i giudici nazionali devono tenerne conto, in particolare nell'interpretare le norme pertinenti. Si veda la sentenza Grimaldi.

Sul rapporto tra queste norme e l'ordinamento italiano la regola cardine è il primato del diritto dell'Unione. Le norme europee dotate di effetto diretto prevalgono sulle norme interne incompatibili: il giudice o l'amministrazione nazionale non deve attendere l'abrogazione della norma interna, ma deve disapplicarla nel caso concreto e applicare la norma europea. Non si tratta di un'abrogazione, perché la norma interna resta formalmente in vigore, ma di una non applicazione limitata alla fattispecie regolata dal diritto dell'Unione. Le norme europee hanno dunque, nel nostro ordinamento, forza superiore alla legge ordinaria; il fondamento costituzionale di questa apertura sta nella disposizione della Costituzione italiana che consente le limitazioni di sovranità necessarie a un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni, e nella disposizione che vincola la potestà legislativa dello Stato e delle Regioni al rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario. Il primato incontra il limite dei principi supremi dell'ordinamento costituzionale e dei diritti inviolabili della persona.

Le due disposizioni sono l'articolo 11 e l'articolo 117, primo comma, della Costituzione.

Va aggiunto un chiarimento sull'efficacia diretta, che non coincide con il primato. Il regolamento è direttamente applicabile; l'eventuale effetto diretto delle singole disposizioni dipende dai requisiti elaborati dalla giurisprudenza, tra cui chiarezza, precisione e incondizionatezza. La direttiva, in linea di principio, produce effetti attraverso l'atto di recepimento; ma se lo Stato non la recepisce entro il termine, o la recepisce male, e le sue disposizioni sono sufficientemente chiare, precise e incondizionate, il singolo può invocarle nei confronti dello Stato e delle sue articolazioni. Si parla in questi casi di direttiva self-executing, e l'effetto opera in senso verticale, cioè nei rapporti tra privato e amministrazione, non nei rapporti tra privati.

In Italia il periodico adeguamento all'ordinamento dell'Unione è assicurato dalla legge di delegazione europea, che conferisce al Governo le deleghe per attuare le direttive, e dalla legge europea, previste dagli articoli 29 e 30 della legge n. 234 del 2012.

Un ultimo profilo riguarda la cittadinanza europea. Essa è stata istituita dal Trattato di Maastricht, firmato nel 1992 ed entrato in vigore nel 1993, ed è oggi disciplinata dal TFUE. La regola essenziale è che la cittadinanza dell'Unione si aggiunge alla cittadinanza nazionale e non la sostituisce: è cittadino dell'Unione chiunque abbia la cittadinanza di uno Stato membro. I diritti che ne derivano comprendono la libertà di circolazione e di soggiorno nel territorio degli Stati membri, l'elettorato attivo e passivo alle elezioni del Parlamento europeo e alle elezioni comunali nello Stato di residenza alle stesse condizioni dei cittadini di quello Stato, la tutela diplomatica e consolare da parte di qualsiasi Stato membro nei paesi terzi in cui il proprio Stato non sia rappresentato, il diritto di petizione al Parlamento europeo e di rivolgersi al Mediatore europeo. Questi diritti si esercitano alle condizioni e nei limiti previsti dai trattati e dalle misure adottate in applicazione degli stessi.

Conviene distinguere due casi. Il primo attribuisce alla direttiva le caratteristiche del regolamento, descrivendola come direttamente applicabile e obbligatoria in tutti i suoi elementi: la formula "portata generale, obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri" appartiene esclusivamente al regolamento, e descrive il regolamento secondo l'articolo 288 TFUE. Il secondo presenta le raccomandazioni come vincolanti o come vincolanti nel solo risultato, confondendole con le direttive: l'articolo 288 le colloca tra gli atti non vincolanti senza eccezioni. Sul primato, la disapplicazione della norma interna incompatibile non equivale alla sua abrogazione e presuppone una disposizione dell'Unione dotata di effetto diretto, secondo le condizioni richiamate sopra (si veda la relazione della Corte di giustizia).

Accanto alle sette istituzioni i trattati prevedono organi che assistono il Parlamento, il Consiglio e la Commissione esercitando funzioni consultive. Il Comitato economico e sociale europeo è composto da rappresentanti delle organizzazioni di datori di lavoro e di lavoratori e di altri attori rappresentativi della società civile, in particolare nei settori socioeconomico, civico, professionale e culturale. L'articolo 302 del TFUE stabilisce che i suoi membri sono nominati dal Consiglio per un periodo di cinque anni, con mandato rinnovabile; il Consiglio delibera previa consultazione della Commissione e può raccogliere il parere degli organismi europei rappresentativi dei diversi settori interessati. Il Comitato delle regioni, parallelamente, è composto da rappresentanti delle collettività regionali e locali titolari di un mandato elettorale o politicamente responsabili dinanzi a un'assemblea eletta. Entrambi i comitati sono organi consultivi: emettono pareri, obbligatori in alcuni casi ma mai vincolanti, e nessuno dei due appartiene all'elenco dell'articolo 13 del TUE.

Il secondo blocco di questo capitolo riguarda la politica di coesione economica, sociale e territoriale, che l'Unione persegue per ridurre il divario tra i livelli di sviluppo delle varie regioni e il ritardo delle regioni meno favorite. Tra gli strumenti finanziari di questa politica vi sono fondi con finalità e ambiti di intervento distinti.

Il Fondo europeo di sviluppo regionale, indicato con la sigla FESR, è destinato a contribuire alla correzione dei principali squilibri regionali esistenti nell'Unione, partecipando allo sviluppo e all'adeguamento strutturale delle regioni in ritardo di sviluppo e alla riconversione delle regioni industriali in declino. La parola chiave è territoriale: il FESR guarda ai divari tra regioni, e finanzia tipicamente infrastrutture, innovazione, competitività delle imprese e riqualificazione urbana.

Il Fondo sociale europeo, richiamato dal TFUE, ha una finalità che l'articolo 162 del TFUE descrive in termini di occupazione: esso si prefigge di promuovere all'interno dell'Unione le possibilità di occupazione e la mobilità geografica e professionale dei lavoratori, nonché di facilitare l'adeguamento alle trasformazioni industriali e ai cambiamenti dei sistemi di produzione, in particolare attraverso la formazione e la riconversione professionale. Nel ciclo 2021–2027 il Fondo sociale europeo Plus (FSE+) sostiene, tra l'altro, occupazione, formazione, competenze e inclusione sociale. Si veda la presentazione della Commissione europea. L'amministrazione del Fondo sociale europeo spetta alla Commissione, assistita da un comitato presieduto da un membro della Commissione e composto da rappresentanti dei governi, delle organizzazioni sindacali dei lavoratori e delle associazioni dei datori di lavoro: è quindi un organismo tripartito.

Il Fondo di coesione sostiene invece progetti nei settori dell'ambiente e delle reti transeuropee di trasporto negli Stati membri il cui reddito nazionale lordo per abitante è inferiore a una determinata soglia rispetto alla media dell'Unione: è un fondo che opera su base statale e non regionale. Il Fondo per una transizione giusta, di introduzione più recente, è lo strumento pensato per attenuare l'impatto socioeconomico della transizione verso la neutralità climatica nei territori più esposti, sostenendo la riqualificazione dei lavoratori, la diversificazione economica e la riconversione dei siti nelle aree che dipendono dalle attività a maggiore intensità di carbonio. Il criterio combina la vulnerabilità alla decarbonizzazione con l'individuazione dei territori interessati nei piani territoriali per una transizione giusta.

Un ultimo elemento riguarda la conclusione degli accordi internazionali, disciplinata dall'articolo 218 del TFUE. Gli accordi tra l'Unione e Stati terzi o organizzazioni internazionali sono negoziati e conclusi secondo una procedura che vede la Commissione, o l'Alto rappresentante per gli accordi che riguardano esclusivamente o principalmente la politica estera e di sicurezza comune, presentare raccomandazioni al Consiglio, il quale autorizza l'avvio dei negoziati e adotta poi la decisione di conclusione. Per talune categorie di accordi il Consiglio adotta la decisione di conclusione previa approvazione del Parlamento europeo, e tra queste rientrano espressamente gli accordi di associazione. La distinzione da fissare è quella tra approvazione, che è un consenso necessario e vincolante, e consultazione, che comporta solo l'obbligo di sentire il Parlamento.

FESR e FSE+ hanno finalità e strumenti distinti ma complementari: non sono categorie rigide di interventi sui luoghi o sulle persone. Anche il FESR può contribuire all'occupazione e all'inclusione sociale, come indica il regolamento 2021/1058. Un errore ricorrente riguarda la composizione del comitato del Fondo sociale europeo, che viene descritto come composto dai soli rappresentanti dei governi, perdendo la natura tripartita. Sull'articolo 218 occorre distinguere l'approvazione del Parlamento dalla sua semplice consultazione, nei casi previsti dal trattato. Sull'articolo 302, infine, va ricordato che i membri del Comitato economico e sociale sono nominati dal Consiglio per cinque anni.

Questo capitolo non aggiunge contenuti nuovi: riassume le principali distinzioni da ripassare.

Il primo blocco da avere pronto è quello delle sette istituzioni dell'articolo 13, paragrafo 1, del TUE: Parlamento europeo, Consiglio europeo, Consiglio, Commissione, Corte di giustizia dell'Unione europea, Banca centrale europea, Corte dei conti. Comitato economico e sociale, Comitato delle regioni e Banca europea per gli investimenti non rientrano in quell'elenco. Il secondo blocco è quello delle sedi, che vale la pena ripetere fino a farlo diventare automatico: Parlamento europeo a Strasburgo, Consiglio europeo e Consiglio a Bruxelles (il Consiglio tiene sessioni a Lussemburgo in aprile, giugno e ottobre), Commissione a Bruxelles, Corte di giustizia dell'Unione europea a Lussemburgo, Corte dei conti a Lussemburgo, Banca centrale europea a Francoforte. La localizzazione a Strasburgo della Corte europea dei diritti dell'uomo, che appartiene al Consiglio d'Europa e non all'Unione, è una distinzione utile da ricordare rispetto alla Corte di giustizia dell'Unione.

Il terzo blocco riguarda i tempi. Il mandato dei parlamentari europei dura cinque anni; quello della Commissione cinque anni, per espressa previsione dell'articolo 17, paragrafo 3, del TUE; quello dei giudici e degli avvocati generali della Corte sei anni, con rinnovo parziale ogni tre anni secondo l'articolo 253 del TFUE; quello dei membri della Corte dei conti sei anni ai sensi dell'articolo 286 del TFUE; quello dei membri del Comitato economico e sociale cinque anni ai sensi dell'articolo 302; quello del presidente del Consiglio europeo due anni e mezzo, rinnovabile una volta. Il Consiglio europeo si riunisce due volte a semestre. La presidenza delle formazioni del Consiglio ruota su base semestrale; la formazione Affari esteri è di norma presieduta dall'Alto rappresentante, con le specificazioni previste per la politica commerciale comune (si veda il Consiglio dell'UE). Il termine dell'articolo 265 del TFUE per rispondere alla messa in mora è di due mesi.

Il quarto blocco è quello dei quorum e delle competenze procedurali, che il trattato costruisce spesso in modo controintuitivo. La richiesta di studi e proposte che il Consiglio rivolge alla Commissione, prevista dall'articolo 241 del TFUE, si delibera a maggioranza semplice. L'emendamento di una proposta della Commissione da parte del Consiglio, ai sensi dell'articolo 293, richiede di regola l'unanimita', salve le eccezioni previste dallo stesso articolo. I regolamenti di procedura della Corte di giustizia e del Tribunale sono sottoposti all'approvazione del Consiglio. I tribunali specializzati dell'articolo 257 si istituiscono con procedura legislativa ordinaria, cioè da Parlamento e Consiglio insieme. Gli accordi di associazione richiedono l'approvazione del Parlamento europeo ai sensi dell'articolo 218. L'esecuzione del bilancio spetta alla Commissione secondo l'articolo 317, mentre il controllo esterno dei conti spetta alla Corte dei conti secondo gli articoli 285 e 287.

Il quinto blocco è la tavola degli atti dell'articolo 288 del TFUE. Il regolamento ha portata generale, è obbligatorio in tutti i suoi elementi ed è direttamente applicabile: questi caratteri sono indicati dall'articolo 288 TFUE. La direttiva vincola solo quanto al risultato e lascia agli organi nazionali forma e mezzi. La decisione è obbligatoria in tutti i suoi elementi e, se designa i destinatari, vincola solo questi. Raccomandazioni e pareri non sono vincolanti; le raccomandazioni possono comunque rilevare nell'interpretazione, come ricordato nel capitolo 7. Sul piano dei rapporti con l'ordinamento interno, la norma europea dotata di effetto diretto prevale su quella nazionale incompatibile, che va disapplicata dal giudice e dall'amministrazione senza attendere abrogazioni o pronunce di incostituzionalità.

Restano tre confusioni che conviene sciogliere una volta per tutte perché si ripresentano sotto forme diverse. La prima è quella tra Consiglio europeo, Consiglio dell'Unione europea e Consiglio d'Europa: il primo detta gli orientamenti politici e non legifera, il secondo legifera insieme al Parlamento ed è composto dai ministri, il terzo non appartiene all'Unione. La seconda è quella tra Sistema europeo di banche centrali, che comprende le banche centrali di tutti gli Stati membri, ed Eurosistema, che comprende la BCE e le banche centrali nazionali degli Stati che hanno adottato l'euro. La terza è quella tra Fondo europeo di sviluppo regionale, che corregge gli squilibri tra territori, e Fondo sociale europeo, richiamato dall'articolo 162 del TFUE. Nel ciclo 2021–2027 opera il FSE+; i due fondi sono complementari e anche il FESR può contribuire all'occupazione e all'inclusione, come spiegato nel capitolo 8.

Il metodo di lettura del quesito, infine, è esso stesso una competenza. Quando un esercizio cita un articolo, può essere utile individuare prima il soggetto giuridico di cui la disposizione parla. Quando la domanda riguarda una nomina, la struttura da verificare è sempre la stessa e comprende tre elementi: chi propone, chi nomina, per quanto tempo. Quando riguarda un atto, gli elementi da verificare sono la portata, il grado di vincolatività e la necessità o meno di un recepimento nazionale. Questi schemi possono aiutare a ripassare, senza sostituire la lettura delle disposizioni applicabili. Per approfondire, la fonte da consultare resta il testo del TUE e del TFUE nella loro versione consolidata, che contiene per esteso tutte le disposizioni qui richiamate.

Il quadro istituzionale dell'Unione europea si fonda su un sistema articolato di organi e organismi che esercitano le competenze attribuite dai trattati. Tra le principali istituzioni figura il Parlamento europeo, la cui disciplina di riferimento è dettata dall'art. 14 del Trattato sull'Unione europea (TUE). Ai sensi di tale norma, il Parlamento europeo esercita, congiuntamente al Consiglio, la funzione legislativa e la funzione di bilancio, oltre a svolgere funzioni di controllo politico e consultive alle condizioni stabilite dai trattati e a eleggere il presidente della Commissione.

Il Parlamento europeo è composto di rappresentanti dei cittadini dell'Unione. Il numero dei membri non può essere superiore a settecentocinquanta, più il presidente, e la rappresentanza dei cittadini è garantita in modo degressivamente proporzionale, con una soglia minima di sei membri per Stato membro e un tetto massimo di novantasei seggi per ciascuno Stato membro, secondo quanto stabilito dall'art. 14 del TUE. I membri del Parlamento europeo sono eletti a suffragio universale diretto, libero e segreto, per un mandato della durata di cinque anni, e eleggono al loro interno il presidente e l'ufficio di presidenza.

Il numero di settecentocinquanta più il presidente è il limite massimo del trattato: nella legislatura 2024-2029 i seggi sono 720, di cui 76 assegnati all'Italia, come stabilito dalla decisione (UE) 2023/2061 del Consiglio europeo.

Un ruolo di impulso strategico è affidato al Consiglio europeo, disciplinato dall'art. 15 del TUE. Questa istituzione dà all'Unione gli impulsi necessari al suo sviluppo e ne definisce gli orientamenti e le priorità politiche generali, pur non esercitando funzioni legislative. Il Consiglio europeo è composto dai capi di Stato o di governo degli Stati membri, dal suo presidente e dal presidente della Commissione, con la partecipazione ai lavori dell'alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza. Esso si riunisce due volte a semestre su convocazione del presidente, il quale può convocare riunioni straordinarie se la situazione lo richiede.

Il presidente del Consiglio europeo è eletto a maggioranza qualificata per un mandato di due anni e mezzo, rinnovabile una volta, a norma dell'art. 15 del TUE. Il presidente presiede e anima i lavori dell'istituzione, ne assicura la preparazione e la continuità, si adopera per facilitare la coesione e il consenso e presenta al Parlamento europeo una relazione dopo ciascuna delle riunioni. Sul piano esterno, assicura la rappresentanza dell'Unione per le materie relative alla politica estera e di sicurezza comune, fatte salve le attribuzioni dell'alto rappresentante, e non può esercitare un mandato nazionale.

La gestione esecutiva, la promozione dell'interesse generale e la vigilanza sull'applicazione del diritto dell'Unione sono affidate alla Commissione, le cui disposizioni chiave sono contenute nell'art. 17 del TUE e nell'art. 245 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE). La Commissione promuove l'interesse generale, adotta iniziative appropriate, vigila sull'applicazione dei trattati e del diritto sotto il controllo della Corte di giustizia, dà esecuzione al bilancio e gestisce i programmi. Ai sensi dell'art. 17 del TUE, un atto legislativo dell'Unione può essere adottato solo su proposta della Commissione, salvo diverse disposizioni dei trattati.

I membri della Commissione esercitano le loro funzioni in piena indipendenza e sono scelti tra personalità che offrono tutte le garanzie di indipendenza. Come previsto dall'art. 17 del TUE e dall'art. 245 del TFUE, fatto salvo l'articolo 18, paragrafo 2, TUE, essi non sollecitano né accettano istruzioni da alcun governo, istituzione o organismo. Per la durata delle loro funzioni non possono esercitare alcuna altra attività professionale, rimunerata o meno. Si impegnano a rispettare gli obblighi derivanti dalla carica e, dopo la cessazione, i doveri di onestà e delicatezza nell'accettare determinate funzioni o vantaggi. La procedura di nomina della Commissione, regolata dall'art. 17 del TUE, prevede che il Consiglio europeo, tenuto conto delle elezioni del Parlamento europeo, dopo le consultazioni appropriate e deliberando a maggioranza qualificata, proponga un candidato alla carica di presidente, il quale deve essere eletto dal Parlamento europeo a maggioranza dei membri che lo compongono.

Il Parlamento europeo

Il Parlamento europeo rappresenta i cittadini dell'Unione e condivide il potere legislativo e di bilancio con il Consiglio. I suoi membri restano in carica cinque anni e sono eletti a suffragio universale diretto. L'art. 14 del TUE fissa rigorosi limiti numerici alla composizione dell'assemblea, stabilendo un tetto massimo di membri e criteri di proporzionalità degressiva tra gli Stati membri.

Il Consiglio europeo e la Commissione

Il Consiglio europeo, regolato dall'art. 15 del TUE, definisce gli orientamenti politici generali senza esercitare funzioni legislative, ed è guidato da un presidente eletto per due anni e mezzo. La Commissione, disciplinata dall'art. 17 del TUE e dall'art. 245 del TFUE, esercita di regola l'iniziativa legislativa, salve le eccezioni previste dai trattati, gestisce il bilancio e opera in indipendenza nell’interesse generale dell’Unione ed è responsabile collegialmente dinanzi al Parlamento europeo, che può votare una mozione di censura alle condizioni previste dai trattati. Si vedano le note del Parlamento europeo.

Distinzioni da ripassare

• Confusione sulle funzioni legislative: Attenzione a non attribuire poteri legislativi al Consiglio europeo; l'art. 15 del TUE esclude espressamente che esso eserciti funzioni legislative.
• Durata del mandato del presidente del Consiglio europeo: La durata del mandato presidenziale (due anni e mezzo, rinnovabile una volta ai sensi dell'art. 15 del TUE) va distinta da quella del Parlamento o della Commissione (cinque anni).
• Incompatibilità e indipendenza dei commissari: Per le regole sull'indipendenza, l'art. 17 del TUE e l'art. 245 del TFUE prevedono l'indipendenza dei membri della Commissione, fatto salvo l'articolo 18, paragrafo 2, TUE per le funzioni dell'Alto rappresentante, e il divieto di svolgere altre attività professionali durante il mandato.
• Iniziativa legislativa: A norma dell'art. 17 del TUE, un atto legislativo dell'Unione può essere adottato solo su proposta della Commissione, salvo diverse disposizioni dei trattati.
• Soglie e seggi parlamentari: Tra i limiti numerici previsti dall'art. 14 del TUE figurano la soglia minima di sei membri per Stato membro e il limite massimo di novantasei seggi.