Dispensa - Pubblico impiego - AdE 622 Assistenti (categorie protette)

Quando una persona lavora per un ministero, per un Comune o per l'Agenzia delle Entrate, il suo rapporto di lavoro non e' regolato da un insieme di norme completamente diverso da quello dei lavoratori privati. Questo e' il punto di partenza che va compreso bene, perche' i quiz lo verificano spesso. Dagli anni Novanta il legislatore ha compiuto quella che si chiama privatizzazione (o meglio contrattualizzazione) del pubblico impiego: il rapporto di lavoro del dipendente pubblico nasce da un contratto individuale di lavoro ed e' disciplinato dalle norme del codice civile sul lavoro nell'impresa e dai contratti collettivi, salvo le deroghe espressamente previste dalla legge.

La norma che tiene insieme tutta la materia e' il d.lgs. 165/2001, chiamato anche Testo unico sul pubblico impiego. Non e' un codice completo: e' piuttosto la cornice che stabilisce quali aspetti restano regolati dalla legge (l'accesso, l'organizzazione degli uffici, le responsabilita', le incompatibilita') e quali sono invece affidati alla contrattazione collettiva (retribuzione, orario, ferie, progressioni economiche, gran parte della disciplina quotidiana del rapporto).

Un chiarimento che evita molti errori: la privatizzazione non e' totale. Restano in regime di diritto pubblico alcune categorie di dipendenti, per i quali il rapporto non nasce da un contratto ma da un provvedimento amministrativo e le controversie non vanno al giudice del lavoro ma al giudice amministrativo. Rientrano in questo gruppo, fra gli altri, i magistrati, gli avvocati e procuratori dello Stato, il personale militare e delle forze di polizia, il personale della carriera diplomatica e prefettizia, i professori e ricercatori universitari. Un assistente dell'Agenzia delle Entrate non rientra fra questi: e' un dipendente contrattualizzato a tutti gli effetti, e tutto cio' che leggerete in questa dispensa sul contratto, sulle mansioni e sul procedimento disciplinare si applica direttamente al vostro futuro rapporto di lavoro.

Chi giudica le controversie

Da questa distinzione discende la regola sul giudice competente. Per i dipendenti contrattualizzati le controversie di lavoro (mansioni, retribuzione, sanzioni disciplinari, trasferimenti) appartengono al giudice ordinario in funzione di giudice del lavoro. Resta invece al giudice amministrativo il contenzioso sulle procedure concorsuali di assunzione: chi contesta l'esclusione da un concorso, la composizione della commissione o la valutazione dei titoli si rivolge al TAR, non al Tribunale del lavoro. E' una delle distinzioni piu' frequenti nei quiz, e conviene fissarla con una formula: finche' si discute del concorso si va al giudice amministrativo, da quando il rapporto e' costituito si va al giudice ordinario. Il discrimine e' l'atto di approvazione della graduatoria: prima di quel momento siamo nel mondo del provvedimento amministrativo, dopo in quello del contratto.

Le fonti del pubblico impiego sono disposte su piu' livelli. In cima ci sono la Costituzione (in particolare le disposizioni sull'accesso mediante concorso, sull'imparzialita' e sul buon andamento dell'amministrazione, sul dovere dei pubblici impiegati di servire la Nazione con disciplina e onore) e le leggi, fra cui il d.lgs. 165/2001. Sotto, i contratti collettivi nazionali di lavoro (CCNL) e i contratti integrativi di ciascuna amministrazione, che declinano il contratto nazionale sulle specificita' dell'ente.

La contrattazione pubblica ha una particolarita' che non esiste nel privato: dalla parte datoriale non siede la singola amministrazione, ma un'agenzia tecnica, l'ARAN (Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni), che negozia in rappresentanza legale di tutte le amministrazioni del comparto con le organizzazioni sindacali riconosciute come rappresentative. Il contratto nazionale, una volta stipulato, non vale solo per gli iscritti al sindacato firmatario ma per tutti i dipendenti del comparto: e' un effetto tipico della contrattazione pubblica, che nel settore privato non si produce allo stesso modo.

Perche' la contrattazione pubblica ha dei limiti che nel privato non esistono

Le risorse impegnate da un contratto collettivo pubblico sono risorse dei contribuenti, e questo spiega perche' il percorso di approvazione sia piu' lungo e controllato di quello privato. L'ARAN non firma un accordo definitivo di propria iniziativa: raggiunge una ipotesi di contratto, che viene trasmessa agli organi di vertice politico-amministrativi competenti per la verifica dei costi e delle compatibilita' finanziarie, e quindi sottoposta al controllo della Corte dei conti, che si pronuncia in sede di controllo sull'attendibilita' della quantificazione degli oneri e sulla loro compatibilita' con gli strumenti di programmazione e di bilancio.

Qui va corretto un equivoco molto diffuso, che i quiz sfruttano nella forma del vero/falso. Una pronuncia negativa della Corte dei conti non fa cadere automaticamente il contratto: apre una fase di riesame. In concreto, la vicenda torna al tavolo, l'ARAN puo' riprendere le trattative per riformulare l'ipotesi sui punti censurati e il Governo assume le iniziative del caso. Solo all'esito positivo del controllo l'ARAN sottoscrive definitivamente il contratto. Dire "se la certificazione e' negativa il contratto non si perfeziona" e' una scorciatoia che descrive l'esito piu' probabile ma sbaglia il meccanismo: il perfezionamento e' sospeso e condizionato al riesame, non annullato d'ufficio.

C'e' poi un secondo limite, di tipo sostanziale. Alcune materie sono sottratte alla contrattazione e riservate alla legge o all'atto organizzativo dell'amministrazione: l'organizzazione degli uffici, le procedure di accesso all'impiego, il conferimento degli incarichi dirigenziali. Il sindacato puo' essere informato o consultato, ma non contratta l'assetto organizzativo dell'ente.

Va infine tenuta ferma la gerarchia fra legge e contratto: le disposizioni del d.lgs. 165/2001 costituiscono norme imperative, e le clausole contrattuali difformi sono nulle e sostituite di diritto dalla norma di legge, secondo un meccanismo modellato su quello civilistico dell'inserzione automatica. Il contratto puo' derogare alla legge solo dove sia la legge stessa a consentirlo espressamente.

E' il principio piu' importante dell'intero impianto ed e' fissato dall'art. 4 del d.lgs. 165/2001. Gli organi di governo (ministri, giunte, sindaci) definiscono gli obiettivi, i programmi e le direttive, e verificano che i risultati corrispondano agli indirizzi impartiti; assegnano inoltre le risorse. I dirigenti gestiscono: adottano gli atti e i provvedimenti amministrativi, compresi quelli che impegnano l'amministrazione verso l'esterno, gestiscono il personale, le risorse finanziarie e strumentali, e ne rispondono in via esclusiva.

La parola chiave e' "esclusiva": della gestione risponde il dirigente, non il politico. La regola serve a proteggere l'imparzialita' dell'azione amministrativa. Un esempio calato sull'ambito fiscale rende l'idea: un organo politico puo' legittimamente indicare come obiettivo dell'anno il rafforzamento dei controlli sulle compensazioni indebite di crediti d'imposta, e assegnare le risorse per farlo; non puo' invece disporre che un determinato contribuente sia sottoposto a verifica, ne' che un accertamento gia' emesso venga annullato. Quella e' gestione, e appartiene alla struttura amministrativa. Chi lavora in un ufficio operativo tocca questa regola ogni giorno: le direttive scendono in forma di obiettivi e criteri, mai in forma di indicazioni sul singolo fascicolo.

Da qui discende anche la disciplina del potere sostitutivo: se il dirigente resta inerte o non si adegua alle direttive, l'organo di governo non "fa al posto suo" liberamente, ma puo' attivare i meccanismi previsti dalla legge, cioe' assegnare un termine per provvedere, nominare in caso di ulteriore inerzia un commissario ad acta e attivare la valutazione negativa con le conseguenze in termini di responsabilita' dirigenziale. L'inerzia si affronta con strumenti tipizzati, non con l'avocazione politica dell'atto: e' esattamente il distrattore che i quiz usano piu' spesso su questo tema.

La Costituzione stabilisce che agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge. Il concorso non e' una formalita': e' lo strumento che garantisce insieme l'imparzialita' (nessuna scelta clientelare) e il buon andamento (si sceglie chi e' piu' capace). E' importante notare che la Costituzione stessa ammette eccezioni, purche' siano la legge a prevederle: e' su questa clausola che poggiano, come vedremo, i canali riservati alle categorie protette.

L'art. 35 del d.lgs. 165/2001 disciplina le modalita' di assunzione e fissa i principi che ogni procedura selettiva deve rispettare. Vale la pena leggerli uno per uno, perche' ciascuno risponde a un problema concreto:

• Pubblicita' e trasparenza: il bando deve essere reso conoscibile e deve indicare in anticipo requisiti, prove, criteri e titoli valutabili, in modo che nessuno possa modificarli in corsa a vantaggio di qualcuno. E' la ragione per cui il bando viene definito la "legge del concorso": vincola anche l'amministrazione che lo ha scritto.
• Imparzialita' e oggettivita' della valutazione: i criteri di correzione vanno predeterminati dalla commissione prima di conoscere gli elaborati, proprio per impedire che siano costruiti su misura di un candidato.
• Economicita' e celerita': sono ammesse forme di preselezione quando le domande sono molto numerose, e l'uso di strumenti automatizzati e telematici per la somministrazione e la correzione delle prove.
• Decentramento delle sedi di svolgimento, per avvicinare le prove ai candidati e ridurre il costo della partecipazione.
• Composizione tecnica delle commissioni: sono formate da esperti della materia, e non possono farne parte componenti di organi di indirizzo politico, persone che ricoprano cariche politiche o che siano rappresentanti sindacali o designati dalle organizzazioni sindacali. E' un divieto secco, molto amato dai quiz proprio perche' non ammette eccezioni e serve a tenere la politica fuori dalla selezione.

I requisiti generali di accesso

Anche i requisiti generali meritano di essere capiti uno per uno, perche' ciascuno protegge qualcosa. L'eta' minima di diciotto anni coincide con la piena capacita' di agire: chi entra in un ufficio pubblico assume obblighi e responsabilita' che presuppongono la maggiore eta'; salvo eccezioni previste per specifici corpi, non esiste invece un limite massimo generale di eta'. Il godimento dei diritti civili e politici serve a garantire che chi esercita funzioni pubbliche non ne sia stato privato per effetto di condanne o altre cause: chi, per esempio, e' interdetto dai pubblici uffici non puo' essere assunto. Il titolo di studio non e' fissato in astratto dalla legge ma dal bando, in relazione al profilo: per i profili di assistente e' di regola richiesto il diploma di scuola secondaria di secondo grado. Restano poi esclusi coloro che siano stati destituiti o dispensati dall'impiego presso una pubblica amministrazione per persistente insufficiente rendimento, o licenziati per aver conseguito l'impiego mediante documenti falsi o viziati da invalidita' insanabile: la ragione e' evidente, l'ordinamento non riammette chi ha gia' tradito il rapporto di fiducia con un'amministrazione.

Un chiarimento a parte merita l'idoneita' fisica alle mansioni, perche' e' il requisito che genera piu' ansia in chi partecipa a un concorso riservato alle categorie protette, e l'ansia qui e' mal riposta. La condizione di disabilita' non e' di per se' causa di inidoneita': se lo fosse, un concorso riservato ai disabili sarebbe una contraddizione in termini. L'idoneita' si valuta in relazione alle mansioni specifiche del profilo, tenendo conto degli ausili e degli adattamenti ragionevoli del posto di lavoro: la domanda a cui l'accertamento risponde non e' "questa persona ha una disabilita'?", ma "questa persona, con i supporti dovuti, puo' svolgere le mansioni di assistente?". E' la stessa logica del collocamento mirato che vedremo nell'ultima sezione: si valuta la capacita' lavorativa concreta rispetto al posto, non la condizione in astratto.

Quanto alla cittadinanza, il principio generale e' quello della cittadinanza italiana, ma i cittadini di altri Stati dell'Unione europea, e a determinate condizioni i loro familiari nonche' i titolari di permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo o di protezione internazionale, sono ammessi ai posti che non implichino esercizio diretto di pubblici poteri o attivita' poste a tutela dell'interesse nazionale. Poiche' la disciplina di dettaglio e' stata piu' volte ritoccata, la regola d'oro in sede di concorso e' sempre la stessa: fa fede il bando.

La graduatoria

La procedura si chiude con l'approvazione della graduatoria finale, atto amministrativo che ordina i candidati idonei secondo il punteggio. Occorre distinguere due figure che i quiz confondono volentieri: il vincitore e' il candidato collocato entro il numero dei posti messi a concorso e ha diritto all'assunzione; l'idoneo non vincitore ha superato le prove ma si colloca oltre quel numero e non vanta un diritto all'assunzione, bensi' una mera aspettativa, che si concretizza solo se l'amministrazione decide di scorrere la graduatoria nei limiti temporali e nei casi consentiti dalla legge.

Sulla durata della graduatoria bisogna essere precisi ma anche onesti sulla mutevolezza della disciplina. La regola oggi vigente per le amministrazioni statali, fissata dall'art. 35, comma 5-ter, del d.lgs. 165/2001, stabilisce la validita' in due anni dalla data di approvazione, entro i quali la graduatoria puo' essere utilizzata per coprire i posti che si rendano successivamente disponibili. Questo termine e' pero' fra i piu' modificati dell'intero d.lgs. 165/2001: e' stato in passato di tre anni e ha conosciuto numerose proroghe legislative, anche riferite a singole annualita'. In sede di quiz, se la domanda e' formulata al presente e senza riferimenti temporali, la risposta attesa e' due anni; nella pratica lavorativa va sempre verificata l'eventuale proroga vigente per quella specifica graduatoria.

Accanto al concorso pubblico esistono canali diversi, e non sono violazioni del principio costituzionale ma deroghe che la legge stessa autorizza: l'avviamento degli iscritti nelle liste di collocamento per le qualifiche per le quali e' richiesto il solo requisito della scuola dell'obbligo, e le chiamate numeriche degli iscritti nelle liste del collocamento obbligatorio, cioe' proprio il canale delle categorie protette, di cui la dispensa si occupa diffusamente nell'ultima sezione.

La dirigenza pubblica ha una disciplina propria. Il dirigente non e' semplicemente un dipendente con uno stipendio piu' alto: e' il soggetto cui la legge attribuisce i poteri del privato datore di lavoro nella gestione del personale (organizzazione degli uffici, direttive, gestione delle presenze, valutazione, avvio dei procedimenti disciplinari nei casi di sua competenza) e la titolarita' esclusiva degli atti di gestione. Per un assistente questo si traduce in una regola pratica: l'interlocutore per tutto cio' che riguarda il rapporto di lavoro e' la linea dirigenziale, non l'organo politico.

Il rapporto dirigenziale si articola su due elementi distinti, ed e' bene tenerli separati perche' e' una classica trappola: da un lato il rapporto di lavoro a tempo indeterminato con l'amministrazione; dall'altro l'incarico dirigenziale, che e' sempre a tempo determinato, conferito con provvedimento per un periodo definito, rinnovabile e revocabile nei casi previsti. La scadenza dell'incarico non comporta la perdita del posto di lavoro: comporta la necessita' di conferire un nuovo incarico. Un dirigente puo' quindi restare dipendente dell'amministrazione pur non essendo, in un dato momento, titolare di un ufficio.

Ne deriva una responsabilita' peculiare, la responsabilita' dirigenziale, che non e' una sanzione disciplinare ne' un risarcimento del danno: e' la conseguenza del mancato raggiungimento degli obiettivi o dell'inosservanza delle direttive, accertata attraverso le procedure di valutazione e con garanzia di contraddittorio. Puo' portare alla mancata corresponsione della retribuzione di risultato, alla revoca dell'incarico e, nei casi piu' gravi, al recesso dal rapporto di lavoro. La distinzione da tenere a mente e' questa: la responsabilita' disciplinare guarda a un comportamento che viola un obbligo, quella dirigenziale guarda a un risultato che non e' stato raggiunto.

Il ciclo della performance

Le procedure di valutazione appena richiamate non riguardano solo i dirigenti: dal d.lgs. 150/2009 (la cosiddetta riforma Brunetta) ogni amministrazione e' tenuta a misurare e valutare la performance, intesa sia come performance organizzativa dell'ente e delle sue strutture, sia come performance individuale dei dirigenti e dei dipendenti. Il meccanismo e' un ciclo annuale: l'amministrazione definisce in anticipo gli obiettivi e gli indicatori in un documento di programmazione (il piano della performance, oggi per molte amministrazioni confluito nel PIAO, di cui si dira' piu' avanti), misura durante l'anno i risultati, li rendiconta in una relazione finale e valuta le persone anche sulla base di quei risultati. Sulla correttezza del sistema vigila un organismo indipendente di valutazione (OIV), esterno alla linea gerarchica. Per il dipendente la valutazione non e' un adempimento astratto: ad essa il contratto collettivo collega i premi legati al merito e la valutazione positiva e' fra gli elementi considerati per le progressioni economiche. Il punto da fissare per i quiz e' la distinzione fra i piani: la performance misura il risultato e alimenta premi e valutazioni, il procedimento disciplinare sanziona la violazione di un obbligo; una valutazione negativa non e' una sanzione disciplinare, e viceversa.

La disciplina delle mansioni nel lavoro pubblico e' contenuta nell'art. 52 del d.lgs. 165/2001, ed e' uno dei punti in cui la distanza dal lavoro privato e' piu' marcata. Il dipendente e' inquadrato in un'area (o categoria, secondo la terminologia del contratto di comparto) e vi svolge le mansioni proprie del profilo professionale di assunzione, oppure le mansioni considerate equivalenti nell'ambito della classificazione professionale prevista dai contratti collettivi: e' questa la formula oggi vigente, e la sfumatura conta. L'equivalenza, nel pubblico, e' definita in senso formale: sono equivalenti le mansioni che il sistema di classificazione del contratto colloca sullo stesso livello, di regola all'interno della stessa area, senza che occorra un giudizio caso per caso sulla professionalita' concretamente acquisita, come avviene invece nel settore privato. Il perimetro esatto dell'equivalenza lo disegna dunque il contratto di comparto, non un principio astratto. Per un assistente questo significa che l'amministrazione puo' spostarlo, per esempio, dalla lavorazione delle istanze di rimborso all'assistenza ai contribuenti allo sportello, restando all'interno della stessa area, senza che si configuri un demansionamento.

L'assegnazione a mansioni superiori e' ammessa solo in due casi tipici e per periodi limitati: la vacanza del posto in organico, per il tempo strettamente necessario a espletare le procedure per coprirlo, e la sostituzione di un dipendente assente con diritto alla conservazione del posto (per esempio in aspettativa o in congedo di maternita'), per la durata dell'assenza. In questi casi il dipendente ha diritto alla differenza retributiva per il periodo di effettivo svolgimento delle mansioni superiori.

Qui si annida la distinzione decisiva rispetto al lavoro privato. Nel settore privato l'assegnazione stabile a mansioni superiori, decorso un certo periodo, produce la promozione automatica. Nel pubblico impiego no: lo svolgimento di fatto di mansioni superiori, anche prolungato e anche se disposto oltre i casi consentiti, non produce mai l'inquadramento nell'area superiore, perche' cio' aggirerebbe la regola costituzionale del concorso. Al dipendente spetta comunque la differenza economica per il lavoro effettivamente prestato; l'atto illegittimo espone semmai il dirigente che l'ha disposto a responsabilita' personale. La formula da fissare e' compatta: si paga la differenza, non si promuove.

Le progressioni si distinguono a loro volta. La progressione economica si svolge all'interno della stessa area, attraverso i meccanismi selettivi previsti dal contratto collettivo, e non fa cambiare inquadramento: il dipendente guadagna di piu' ma resta nella stessa area. La progressione verticale, cioe' il passaggio all'area superiore, costituisce invece a tutti gli effetti una nuova assunzione, e richiede quindi una procedura selettiva, sia pure con la possibilita' di riservare al personale interno una quota dei posti nei limiti fissati dalla legge. E' la traduzione operativa del principio appena visto: si sale di area solo passando per una selezione, mai per il decorso del tempo.

Il versante dei diritti merita di essere percorso con la stessa attenzione riservata ai doveri, perche' ogni diritto ha i suoi presupposti e i suoi limiti, ed e' li' che i quiz vanno a colpire. Il primo e' il diritto alla retribuzione, che nel pubblico impiego contrattualizzato e' interamente definita dal contratto collettivo: si compone di un trattamento fondamentale, uguale per tutti i dipendenti dello stesso inquadramento, e di un trattamento accessorio legato alle condizioni di lavoro e ai risultati, alimentato dai fondi della contrattazione integrativa. Non esistono aumenti concessi caso per caso dall'amministrazione fuori dal contratto: e' un corollario della riserva di contrattazione sulla materia retributiva.

Le ferie sono un diritto irrinunciabile, posto a tutela della salute: il dipendente non puo' cedervi e l'amministrazione non puo' comprarle. Da qui la regola, spesso chiesta a quiz, del divieto di monetizzazione: le ferie non godute non si trasformano in denaro, salvo i casi tassativi di cessazione del rapporto in cui la fruizione sia stata resa impossibile per cause non imputabili al dipendente. Accanto alle ferie stanno i permessi e i congedi previsti dalla legge e dal contratto: quelli per motivi personali e familiari, i congedi parentali, e i permessi della legge 104/1992 per l'assistenza a familiari con disabilita' grave o per il lavoratore stesso con disabilita' grave, istituto che per i destinatari di questa dispensa ha un rilievo pratico diretto. La regola trasversale e' che ogni permesso puo' essere usato solo per la finalita' per cui e' concesso: l'uso distorto e' fonte di responsabilita' disciplinare, come si vedra'.

Il dipendente ha poi diritto alla tutela della salute e della sicurezza sul luogo di lavoro, secondo la disciplina generale del d.lgs. 81/2008 che si applica anche alle amministrazioni pubbliche: l'amministrazione e' datore di lavoro a tutti gli effetti, con gli obblighi di valutazione dei rischi, formazione e sorveglianza sanitaria; per i lavoratori con disabilita' questo si salda con l'obbligo di adattare ragionevolmente la postazione e gli strumenti. Ha diritto alla formazione, che non e' un benefit ma una leva di funzionamento dell'amministrazione, tanto che per alcuni contenuti (etica pubblica, anticorruzione) e' addirittura un obbligo del dipendente parteciparvi. Ha infine le liberta' sindacali - iscriversi o non iscriversi a un sindacato, partecipare all'attivita' sindacale, fruire delle assemblee - e il diritto di sciopero, che nel pubblico impiego incontra pero' il limite dei servizi pubblici essenziali: la legge impone il preavviso, l'indicazione della durata e la garanzia delle prestazioni indispensabili, perche' lo sciopero del dipendente pubblico incide su diritti dei cittadini (salute, istruzione, mobilita') che vanno bilanciati con il diritto di chi sciopera.

Sul versante dei doveri, il riferimento e' il codice di comportamento dei dipendenti pubblici, contenuto nel d.P.R. 62/2013. E' bene capirne la natura giuridica, perche' e' oggetto ricorrente di domande: si tratta di un regolamento, quindi di una fonte di diritto pubblico e non di una clausola contrattuale. La conseguenza pratica e' duplice: il codice non e' negoziabile con il sindacato, e la sua violazione e' fonte di responsabilita' disciplinare, ferme restando le eventuali responsabilita' penale, civile e contabile che dallo stesso fatto possano derivare. Si applica a tutti i dipendenti delle amministrazioni pubbliche e, per quanto compatibile, anche ai collaboratori e consulenti e ai collaboratori di imprese fornitrici di beni o servizi in favore dell'amministrazione.

Il codice e' stato modificato nel 2023 (d.P.R. 81/2023), e le novita' sono oggi fra le piu' chieste nelle prove a quiz perche' recenti. Due sono le direzioni dell'intervento. La prima riguarda l'uso dei mezzi informatici e dei social media: il dipendente deve utilizzare gli strumenti tecnologici e gli account messi a disposizione dall'amministrazione per finalita' esclusivamente istituzionali, e nell'utilizzo dei propri profili personali sui social network deve astenersi da comportamenti e commenti che possano nuocere al decoro e al prestigio dell'amministrazione o ledere la sua immagine, tenendo comunque distinta la posizione personale da quella dell'ufficio. La seconda riguarda la formazione: le amministrazioni sono tenute ad assicurare percorsi formativi in materia di etica pubblica, comportamento e prevenzione della corruzione, che il dipendente ha l'obbligo di seguire. Calato sull'Agenzia: commentare pubblicamente sui social l'esito di una verifica fiscale, anche senza fare nomi e anche dal proprio profilo privato, e' un comportamento che il codice ora intercetta espressamente.

Ogni amministrazione, l'Agenzia delle Entrate compresa, adotta poi un proprio codice di comportamento che integra e specifica quello nazionale rispetto alle attivita' concretamente svolte, ed e' quello che il dipendente e' tenuto a conoscere per primo, perche' contiene le regole calate sulle sue mansioni effettive.

I doveri principali, spiegati

I doveri fondamentali possono essere raggruppati come segue. Ogni voce non e' un'etichetta: descrive un comportamento con i suoi presupposti e le sue conseguenze.

• Servire esclusivamente l'interesse pubblico e agire con imparzialita'. Il dipendente non deve favorire ne' penalizzare nessuno, e deve astenersi da comportamenti che possano anche solo apparire diretti a procurare un vantaggio privato: nell'amministrazione fiscale l'apparenza di parzialita' danneggia il rapporto con i contribuenti quanto la parzialita' effettiva.
• Non chiedere ne' accettare regali o altre utilita', salvo quelli d'uso di modico valore effettuati occasionalmente nell'ambito delle normali relazioni di cortesia. Il codice fissa espressamente in via orientativa la soglia del modico valore in 150 euro - un dato numerico che i quiz chiedono alla lettera - e consente ai codici delle singole amministrazioni di prevedere limiti inferiori, anche fino a escludere del tutto la possibilita' di riceverli. Ma il criterio decisivo non e' la cifra: e' la provenienza. Da un soggetto che tragga o possa trarre vantaggio da decisioni o attivita' dell'ufficio nessun regalo e' ammesso, qualunque ne sia il valore. Da un contribuente in corso di verifica, dunque, nemmeno un omaggio simbolico. Se un regalo non consentito viene ricevuto, il dipendente deve metterlo a disposizione dell'amministrazione perche' sia restituito o devoluto.
• Riservatezza e corretto uso delle informazioni. I dati conosciuti per ragioni d'ufficio non possono essere divulgati ne' utilizzati per fini privati. Consultare le banche dati dell'anagrafe tributaria per curiosita' personale, per esempio per vedere i redditi di un conoscente o del proprietario di casa, e' una violazione grave e autonomamente sanzionabile, del tutto indipendentemente dal fatto che l'informazione venga poi comunicata a qualcuno: l'accesso non giustificato dal servizio e' gia' l'illecito.
• Obbligo di astensione in caso di conflitto di interessi, anche solo potenziale. Non e' un dovere generico di correttezza: e' un obbligo procedurale preciso. Il dipendente che si accorge di trovarsi in una delle situazioni di conflitto deve segnalarla per iscritto al responsabile dell'ufficio e chiedere di essere sostituito nella trattazione di quella pratica; non decide da solo di potersi ritenere imparziale, ne' puo' limitarsi a segnalare e proseguire. Sulla richiesta decide, sempre per iscritto, il responsabile dell'ufficio, che riassegna la pratica o motiva perche' il conflitto non sussiste. Se il dipendente non si astiene e tratta comunque la pratica, l'atto e' esposto a impugnazione e il dipendente a responsabilita' disciplinare. La sezione dedicata piu' avanti in questa dispensa entra nel dettaglio dei rapporti che fanno scattare l'obbligo.
• Collaborazione con il Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza e segnalazione degli illeciti. Il dipendente e' tenuto a prestare la propria collaborazione all'RPCT, il che significa in concreto fornire le informazioni e i dati che questi richiede per il monitoraggio delle misure del piano, rispettare le misure di prevenzione previste per il proprio ufficio (per esempio la doppia firma o la tracciatura di certe lavorazioni) e partecipare alla formazione obbligatoria. Deve inoltre segnalare le situazioni di illecito di cui venga a conoscenza in ragione del rapporto di lavoro: la segnalazione non e' una delazione facoltativa e i canali di segnalazione, come si vedra' trattando del whistleblowing, garantiscono la riservatezza dell'identita' del segnalante e lo proteggono da ritorsioni.
• Comportamento in servizio e nei rapporti con il pubblico. Rientrano qui il rispetto degli orari e la corretta attestazione della presenza, l'uso dei permessi solo per le finalita' per cui sono concessi, l'uso dei beni e degli strumenti dell'amministrazione per soli fini di servizio, e nel rapporto con l'utente la cortesia, la chiarezza del linguaggio, la risposta alle richieste nei tempi dovuti e l'indicazione del proprio nome e del proprio ufficio. Per chi lavora a contatto con i contribuenti questo insieme di regole e' la parte del codice che si applica letteralmente ogni giorno.

Un unico comportamento puo' far scattare piu' responsabilita' contemporaneamente, che corrono su binari autonomi davanti a giudici diversi. Distinguerle e' probabilmente il compito piu' redditizio in vista della prova, perche' i distrattori dei quiz sono quasi sempre costruiti scambiando il giudice competente o l'elemento soggettivo richiesto.

La responsabilita' penale nasce dalla commissione di un reato ed e' accertata dal giudice penale. Nel pubblico impiego assumono particolare rilievo i reati contro la pubblica amministrazione, e per orientarsi conviene fissare la logica di ciascuna figura piu' che memorizzare un elenco, perche' e' proprio sulla distinzione fra l'una e l'altra che i quiz costruiscono i distrattori. Il peculato e' l'appropriazione: il pubblico agente fa proprio il denaro o la cosa mobile che gia' possiede o di cui gia' dispone per ragioni del suo ufficio (il cassiere che trattiene gli incassi); non c'e' bisogno di alcun accordo con un privato. La corruzione e' invece un accordo: il pubblico agente riceve o accetta la promessa di denaro o altra utilita' in cambio dell'esercizio delle sue funzioni o del compimento di un atto contrario ai doveri d'ufficio, e il privato che paga e' complice, punito anch'egli. La concussione e' la costrizione: il pubblico agente, abusando della sua qualita' o dei suoi poteri, costringe il privato a dare o promettere; qui il privato e' vittima, e non e' punibile. In mezzo sta l'induzione indebita: il privato non e' costretto ma indotto, e poiche' dalla dazione ricava comunque un vantaggio, la legge punisce anche lui, sia pure meno gravemente del pubblico agente. La formula per i quiz e' compatta: nel peculato il pubblico agente agisce da solo; nella corruzione il privato e' complice; nella concussione e' vittima; nell'induzione indebita e' indotto ma punibile. Completano il quadro figure come l'omissione o il rifiuto di atti d'ufficio (il pubblico agente che indebitamente non compie l'atto dovuto) e la rivelazione e utilizzazione di segreti d'ufficio, che sanziona sul piano penale la violazione della riservatezza gia' vista fra i doveri. La materia e' stata oggetto di ripetuti interventi legislativi, che hanno modificato o soppresso alcune figure: la logica delle condotte, pero', resta quella appena descritta. La sanzione, in ogni caso, e' la pena.

La responsabilita' civile riguarda il danno ingiusto arrecato a un terzo. La regola costituzionale e' che i funzionari e i dipendenti pubblici sono direttamente responsabili degli atti compiuti in violazione di diritti, e che in tali casi la responsabilita' civile si estende all'amministrazione. Il cittadino danneggiato, in pratica, agisce quasi sempre contro l'amministrazione, che risponde con il proprio patrimonio ed e' il soggetto solvibile; l'amministrazione potra' poi rivalersi sul dipendente nei limiti previsti dall'ordinamento, e questa rivalsa si sposta sul terreno della responsabilita' contabile.

La responsabilita' amministrativo-contabile riguarda invece il danno arrecato all'erario, cioe' alle finanze pubbliche, ed e' giudicata dalla Corte dei conti, su iniziativa della procura contabile. Il danno puo' essere diretto (il dipendente distrugge per grave negligenza un bene dell'ufficio, o determina un pagamento non dovuto) oppure indiretto (l'amministrazione ha dovuto risarcire un terzo per il comportamento del dipendente, e recupera quanto pagato). Ha alcuni tratti caratteristici che vale la pena fissare con precisione, perche' sono materia da quiz:

• risponde solo chi ha agito con dolo o colpa grave: la colpa lieve non e' fonte di responsabilita' contabile, ed e' una scelta consapevole del legislatore per non paralizzare l'azione amministrativa con il timore della firma;
• l'obbligazione e' di regola personale e non si trasmette agli eredi, salvo il caso in cui vi sia stato illecito arricchimento del dante causa e conseguente indebito arricchimento degli eredi stessi;
• quando piu' persone hanno concorso al danno, ciascuna risponde in via parziaria, cioe' per la parte che vi ha preso; la solidarieta', che espone ciascuno all'intero, e' riservata a chi ha agito con dolo e a chi ha conseguito un illecito arricchimento: quest'ultima ipotesi va ricordata, perche' opera anche in assenza di dolo e i quiz la usano spesso come distrattore. Va pero' aggiunta una precisazione: per il concorrente non doloso che si sia arricchito, la responsabilita' solidale opera nei limiti dell'arricchimento effettivamente conseguito, non oltre - chi si e' avvantaggiato di poco non risponde per questo dell'intero danno;
• la Corte dei conti dispone del potere riduttivo, cioe' puo' porre a carico del responsabile una somma inferiore al danno accertato, valutando le circostanze del caso, l'organizzazione dell'ufficio e il comportamento complessivo del dipendente.

Un esempio che tiene insieme il quadro: un funzionario accetta denaro per non trasmettere un processo verbale di constatazione. Sul piano penale rispondera' di corruzione davanti al giudice penale; sul piano contabile rispondera' davanti alla Corte dei conti del danno all'erario per le imposte non accertate e riscosse, oltre che dell'eventuale danno all'immagine dell'amministrazione; sul piano disciplinare rischia il licenziamento, disposto dall'amministrazione all'esito del proprio procedimento. I tre procedimenti sono autonomi, hanno regole probatorie diverse e possono concludersi in tempi e con esiti non identici: e' la ragione per cui un'assoluzione penale non comporta automaticamente l'archiviazione disciplinare.

La responsabilita' disciplinare e il procedimento

La responsabilita' disciplinare deriva dalla violazione degli obblighi del rapporto di lavoro. Le infrazioni e le sanzioni sono individuate in parte dalla legge e in parte dal contratto collettivo, secondo una scala di gravita' crescente: rimprovero verbale, rimprovero scritto (o censura), multa, sospensione dal servizio con privazione della retribuzione, licenziamento con preavviso e licenziamento senza preavviso. Vale il principio di proporzionalita': la sanzione va commisurata alla gravita' del fatto, all'intenzionalita' della condotta, al danno o al disservizio prodotto, all'eventuale recidiva e al comportamento complessivo del dipendente.

Il procedimento e' costruito attorno alla competenza per gravita' della sanzione, e su questo punto occorre essere netti perche' e' uno dei distrattori piu' usati. Al responsabile della struttura in cui il dipendente lavora e' attribuita la competenza per una sola sanzione: il rimprovero verbale. Non una fascia di sanzioni "lievi", non "fino alla multa": soltanto il rimprovero verbale, che il responsabile puo' irrogare secondo la procedura semplificata prevista dal contratto collettivo. Per ogni sanzione piu' grave del rimprovero verbale, quindi gia' a partire dal rimprovero scritto, la competenza appartiene all'Ufficio per i procedimenti disciplinari (UPD), struttura che ciascuna amministrazione individua nel proprio ordinamento. Il responsabile della struttura che rilevi un fatto potenzialmente meritevole di una sanzione superiore al rimprovero verbale non istruisce nulla: trasmette gli atti all'UPD senza indugio, e da quel momento il procedimento e' dell'UPD.

La scansione del procedimento e' sempre la stessa e ruota attorno al contraddittorio, ed e' scandita da termini precisi fissati dall'art. 55-bis del d.lgs. 165/2001, che i quiz chiedono con i numeri. Si apre con la contestazione scritta dell'addebito, che deve essere specifica (indicare il fatto, non una qualificazione generica) e tempestiva: per il procedimento davanti all'UPD la contestazione deve intervenire entro trenta giorni dal momento in cui l'ufficio ha avuto piena conoscenza del fatto (o ha ricevuto gli atti trasmessi dal responsabile della struttura). Segue la convocazione del dipendente a difendersi, con un termine minimo a sua disposizione per prepararsi e con la facolta' di farsi assistere da un procuratore o da un rappresentante sindacale, oppure di inviare memorie scritte. Si svolge quindi l'istruttoria, e il procedimento si chiude con l'archiviazione o con l'irrogazione della sanzione entro centoventi giorni dalla contestazione dell'addebito: e' il termine perentorio di conclusione oggi previsto in via generale. Una avvertenza pratica: raccolte di quiz meno aggiornate riportano ancora il doppio termine della disciplina precedente (sessanta giorni per le infrazioni minori, centoventi per le altre); se la domanda e' formulata al presente, i numeri da tenere fermi sono trenta giorni per contestare, centoventi dalla contestazione per concludere.

La violazione dei termini per la contestazione o per la conclusione comporta la decadenza dall'azione disciplinare: l'amministrazione perde il potere di sanzionare quel fatto. L'inosservanza di altre regole procedurali, invece, non travolge automaticamente il procedimento se non ha leso in concreto il diritto di difesa del dipendente. Il contraddittorio, in ogni caso, non e' una formalita': una sanzione irrogata senza previa contestazione dell'addebito e senza aver messo il dipendente in condizione di difendersi e' invalida, e questa e' una delle poche affermazioni che nei quiz si puo' dare per assolutamente vera.

Sul rapporto con il processo penale, la regola oggi e' l'autonomia: il procedimento disciplinare prosegue anche se per lo stesso fatto e' in corso un processo penale, e la sospensione in attesa del giudicato penale e' ammessa solo in casi limitati, tipicamente quando l'accertamento della materialita' del fatto presenti particolare complessita'. Se poi la sentenza penale definitiva risulta incompatibile con quanto deciso in sede disciplinare, il procedimento disciplinare puo' essere riaperto per adeguarsi all'accertamento penale.

La legge individua infine alcune ipotesi di licenziamento disciplinare tipizzate, sottratte alla disponibilita' del contratto collettivo, che quindi non puo' declassarle a sanzioni conservative. La prima e' la falsa attestazione della presenza in servizio mediante alterazione dei sistemi di rilevazione o altre modalita' fraudolente, la cosiddetta timbratura fraudolenta: chi fa risultare presente se stesso o un collega che presente non e' - la timbratura del badge altrui e' il caso di scuola - rischia il licenziamento, e la legge prevede per questa ipotesi anche un procedimento accelerato con sospensione cautelare immediata disposta dal responsabile della struttura quando la condotta e' accertata in flagranza o con strumenti di rilevazione. La seconda e' l'assenza ingiustificata: qui la legge fissa soglie precise, che sono materia da quiz - rileva l'assenza priva di valida giustificazione protrattasi per un numero di giorni superiore a tre nell'arco di un biennio o comunque superiore a sette giorni nel corso degli ultimi dieci anni, cosi' come la mancata ripresa del servizio entro il termine fissato dall'amministrazione dopo un'assenza. Non e' dunque la singola giornata saltata a costare il posto, ma la reiterazione oltre le soglie o il rifiuto di rientrare. La terza riguarda le falsita' documentali o dichiarative commesse per ottenere l'assunzione o le progressioni di carriera: qui il licenziamento colpisce un rapporto nato o avanzato su un inganno, ed e' senza preavviso. La quarta e' la reiterata violazione degli obblighi di comportamento: non basta la singola scorrettezza, occorrono la ripetizione delle condotte e un grave danno o grave disservizio per l'amministrazione o per gli utenti - e' la valvola che consente di licenziare chi, pur senza commettere un singolo fatto eclatante, rende con la propria condotta sistematica il servizio inaffidabile.

Il rapporto di pubblico impiego e' di regola esclusivo: il dipendente non puo' esercitare il commercio, l'industria, ne' alcuna professione, ne' assumere impieghi alle dipendenze di privati o accettare cariche in societa' costituite a fine di lucro, salvo le eccezioni previste dalla legge. La materia e' regolata dall'art. 53 del d.lgs. 165/2001, che rinvia anche a norme piu' risalenti sul regime delle incompatibilita'. La ragione del divieto e' duplice: assicurare che le energie lavorative del dipendente siano dedicate all'ufficio, e prevenire in radice situazioni in cui l'interesse economico privato possa interferire con quello pubblico. Per un dipendente dell'amministrazione fiscale la seconda ragione e' particolarmente evidente: l'esercizio della professione di consulente tributario e' strutturalmente incompatibile con la funzione di controllo.

Gli incarichi extra-istituzionali non vietati richiedono comunque la previa autorizzazione dell'amministrazione di appartenenza, che la concede solo se l'incarico e' compatibile con i doveri d'ufficio, non pregiudica il buon andamento del servizio e non genera conflitto di interessi, neppure potenziale. L'autorizzazione deve essere chiesta prima di accettare l'incarico: svolgerlo senza autorizzazione espone a responsabilita' disciplinare e comporta l'obbligo di riversare all'amministrazione il compenso percepito.

Alcune attivita', invece, si possono svolgere liberamente, senza chiedere alcuna autorizzazione. Il criterio che le accomuna e' che non hanno carattere professionale e continuativo, non instaurano un rapporto stabile con un committente e sono espressione di liberta' costituzionalmente garantite, come la liberta' di manifestazione del pensiero, la liberta' di ricerca e il diritto d'autore, oppure hanno finalita' solidaristiche prive di scopo di lucro. Rientrano in questo ambito:

• la collaborazione a giornali, riviste ed enciclopedie e simili, in quanto espressione della liberta' di manifestazione del pensiero e non di un'attivita' professionale organizzata;
• l'utilizzazione economica delle opere dell'ingegno e delle invenzioni industriali da parte dell'autore o dell'inventore: si tratta del frutto di un diritto della persona, non di una prestazione resa a un terzo;
• la partecipazione a convegni e seminari, anche in veste di relatore, perche' e' un'occasione episodica di diffusione del sapere e non un incarico continuativo;
• gli incarichi per i quali sia corrisposto solo il rimborso delle spese documentate, dove manca del tutto la remunerazione e quindi l'interesse economico privato;
• gli incarichi svolti a titolo gratuito presso associazioni di volontariato o cooperative a carattere socio-assistenziale senza scopo di lucro, che perseguono finalita' solidaristiche compatibili con il servizio pubblico.

Per i dipendenti con rapporto a tempo parziale con prestazione lavorativa non superiore al 50% di quella a tempo pieno il regime e' attenuato: la legge consente lo svolgimento di ulteriori attivita' lavorative, entro i limiti e con le esclusioni previsti, proprio perche' in quel caso il dovere di esclusivita' e' bilanciato da un impegno ridotto verso l'amministrazione.

Distinta dall'incompatibilita' e' la situazione di conflitto di interessi, e la differenza va colta con precisione perche' i quiz la mettono alla prova. L'incompatibilita' e' una condizione strutturale e tendenzialmente permanente, che riguarda l'assunzione di un incarico o l'esercizio di un'attivita' e si risolve rinunciando all'incarico o chiedendo l'autorizzazione. Il conflitto di interessi e' invece una condizione puntuale, che riguarda una singola pratica o una singola decisione e si risolve con l'obbligo di astensione da quella pratica, restando il dipendente pienamente in servizio per tutto il resto.

L'obbligo di astensione previsto dal codice di comportamento copre un ventaglio ampio di situazioni. Il dipendente deve astenersi dal partecipare all'adozione di decisioni o ad attivita' che possano coinvolgere interessi propri; interessi di parenti e affini entro il secondo grado, del coniuge o del convivente; interessi di persone con le quali abbia rapporti di frequentazione abituale, oppure rapporti di grave inimicizia, o ancora rapporti di credito o debito significativi; interessi di soggetti dei quali sia tutore, curatore, procuratore o agente. L'obbligo si estende inoltre agli interessi di enti, associazioni anche non riconosciute, comitati, societa' o stabilimenti di cui il dipendente sia amministratore, gerente o dirigente: e' un'ipotesi che si dimentica facilmente e che invece ricorre spesso nelle domande. Chiude l'elenco una clausola di chiusura che rende il sistema flessibile: ci si astiene anche in ogni altro caso in cui esistano gravi ragioni di convenienza. Sulla richiesta di astensione decide il responsabile dell'ufficio, per iscritto.

Un caso tipico in ambito fiscale: a un assistente viene assegnata la lavorazione di una pratica riguardante la ditta individuale del cognato. Il cognato e' affine di secondo grado, quindi si rientra pienamente nell'ipotesi tipica. L'assistente non deve valutare da solo se sia in grado di essere imparziale, ne' puo' lavorare la pratica "con particolare rigore" per dimostrare la propria terzieta': deve segnalare per iscritto la situazione e chiedere l'astensione, e sara' il responsabile dell'ufficio a riassegnare la pratica a un altro addetto. Lo stesso vale, per effetto della clausola di chiusura, se la pratica riguarda un amico stretto o una persona con cui il dipendente ha una lite in corso, benche' nessuno dei due sia un parente.

La legge 190/2012 ha introdotto nel nostro ordinamento un sistema di prevenzione della corruzione, che si affianca alla repressione penale ma ne e' cosa profondamente diversa. La repressione penale interviene dopo, sul singolo colpevole, e presuppone un reato; la prevenzione interviene prima, sull'organizzazione, e mira a ridurre le occasioni in cui un dipendente possa trovarsi nella condizione di commettere un abuso. Ne consegue che il concetto di corruzione rilevante ai fini della legge 190 e' piu' ampio di quello penale: comprende ogni situazione di cattivo esercizio delle funzioni pubbliche a vantaggio di interessi privati, anche quando non integra alcun reato. Un ufficio in cui la stessa persona istruisce, decide e controlla, senza alcuna tracciatura, e' un ufficio a rischio ai sensi della legge 190 anche se nessuno vi ha mai commesso un illecito.

L'ANAC e il Piano nazionale anticorruzione

Al vertice del sistema c'e' l'ANAC, l'Autorita' nazionale anticorruzione, che e' un'autorita' amministrativa indipendente: non e' un organo del Governo e non dipende da un ministero, e questa indipendenza e' la condizione perche' possa vigilare anche sulle amministrazioni statali. L'ANAC svolge tre funzioni che conviene tenere distinte. Vigila sul rispetto delle regole in materia di prevenzione della corruzione, di trasparenza e di inconferibilita' e incompatibilita' degli incarichi, con poteri ispettivi, di richiesta di informazioni e di ordine. Esercita poteri sanzionatori nei casi previsti dalla legge, per esempio in caso di omessa adozione del piano o di violazione degli obblighi di pubblicazione. Adotta infine il Piano nazionale anticorruzione (PNA).

Il PNA e' un atto di indirizzo rivolto alle amministrazioni: non contiene misure direttamente applicabili al singolo ufficio, ma indica metodologia, criteri e obiettivi strategici che ciascuna amministrazione deve tradurre nella propria pianificazione tenendo conto delle proprie caratteristiche. E' un errore frequente, e un buon distrattore da quiz, pensare che il PNA sostituisca i piani delle amministrazioni: il rapporto e' esattamente inverso, il PNA li orienta e le amministrazioni restano responsabili delle proprie misure.

Il Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza

In ciascuna amministrazione le funzioni di prevenzione fanno capo a una figura unitaria, il Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza (RPCT), nominato dall'organo di indirizzo di norma fra i dirigenti di ruolo in servizio, e collocato in posizione tale da poter operare con autonomia. Le due funzioni, un tempo distinte, sono state unificate in capo a un unico soggetto proprio perche' trasparenza e prevenzione sono strumenti che si sostengono a vicenda: rendere visibile un processo e' la piu' economica delle misure anticorruzione.

Il compito principale dell'RPCT e' predisporre la pianificazione in materia di prevenzione, sottoponendola all'organo di indirizzo che la approva, e verificarne l'attuazione nel corso dell'anno, proponendone la modifica quando emergano violazioni o quando cambino l'organizzazione o l'attivita' dell'amministrazione. Vigila inoltre sul rispetto delle norme in materia di inconferibilita' e incompatibilita' degli incarichi, cura la diffusione della conoscenza dei codici di comportamento e riferisce periodicamente sui risultati dell'attivita' con una relazione pubblicata sul sito. Riceve infine le segnalazioni di illecito provenienti dai dipendenti. Poiche' e' esposto, la legge lo protegge: le misure discriminatorie eventualmente adottate nei suoi confronti per ragioni collegate allo svolgimento delle sue funzioni possono essere segnalate all'ANAC. Per il dipendente, l'RPCT e' il riferimento a cui rivolgersi in caso di dubbio su una situazione a rischio, prima ancora che il destinatario di una segnalazione formale.

Il piano di prevenzione e la mappatura dei processi

Lo strumento operativo e' il piano triennale di prevenzione della corruzione e della trasparenza, che per molte amministrazioni e' oggi confluito, come sezione dedicata, nel Piano integrato di attivita' e organizzazione (PIAO), il documento unico di programmazione che accorpa piani in precedenza separati (performance, fabbisogni di personale, prevenzione della corruzione, lavoro agile) per ridurne la frammentazione. Il cambio di contenitore non ha cambiato la sostanza: la sezione anticorruzione conserva la propria logica e i propri contenuti.

Quella logica si articola in tre passaggi concatenati, ed e' il metodo che conviene comprendere piu' dei nomi. Il primo e' la mappatura dei processi: l'amministrazione descrive analiticamente come si svolge ciascuna delle sue attivita', chi fa che cosa, in quale sequenza, con quali margini di discrezionalita' e con quali controlli. Il secondo e' la valutazione del rischio: per ogni processo mappato si individuano gli eventi rischiosi possibili e si stima quanto sia probabile che accadano e quanto sarebbero gravi, cosi' da ordinare i processi per livello di rischio. Il terzo e' il trattamento del rischio: si progettano misure concrete, con un responsabile e un termine, per i processi a rischio piu' elevato.

Le misure di trattamento meritano di essere capite una per una, perche' ciascuna neutralizza un rischio specifico e i quiz chiedono di abbinarle correttamente. La segregazione delle funzioni separa chi istruisce una pratica da chi la decide: se la stessa persona fa entrambe le cose, nessuno controlla nessuno, e basta corrompere un solo addetto per pilotare l'esito. La doppia sottoscrizione applica la stessa logica alla firma: un atto che richiede due firme costringe un eventuale malintenzionato a trovare un complice, e la complicita' e' piu' costosa e piu' rischiosa della condotta solitaria. La rotazione degli addetti, di cui si dira' subito, impedisce che fra il dipendente e i destinatari dell'attivita' si consolidino rapporti personali. I controlli a campione sulle pratiche chiuse servono a rendere incerto il rischio di scoperta: chi sa che una pratica su dieci verra' riesaminata non sa quale, e deve comportarsi come se lo fossero tutte. La tracciatura informatica degli accessi alle banche dati rende visibile un comportamento che altrimenti sarebbe invisibile, e per cio' stesso lo scoraggia: in ambito fiscale la tracciatura degli accessi all'anagrafe tributaria e' l'esempio da manuale, perche' ogni consultazione lascia un'impronta riconducibile all'operatore e verificabile a posteriori. L'obbligo di motivazione rafforzata negli atti discrezionali, infine, aggredisce il rischio dal lato della decisione: piu' la scelta e' libera, piu' la motivazione deve rendere ricostruibile il percorso logico, cosi' che una scelta di favore non possa nascondersi dietro una formula di stile.

La rotazione

La rotazione del personale merita un cenno a parte perche' ha due forme che i quiz confondono. La rotazione ordinaria e' una misura preventiva programmata nel piano: consiste nell'alternare periodicamente il personale negli uffici o nelle funzioni piu' esposte al rischio, per evitare che si consolidino rapporti stabili e personali fra il dipendente e i soggetti destinatari dell'attivita'. Se lo stesso addetto segue per anni sempre le stesse imprese di un dato settore, il rapporto puo' logorarsi in familiarita' e la familiarita' e' l'anticamera del favore. La rotazione ordinaria va pero' contemperata con la continuita' e l'efficienza del servizio, perche' certe professionalita' non si sostituiscono da un giorno all'altro; quando non e' praticabile, l'amministrazione deve adottare misure alternative di pari efficacia, tipicamente forme rafforzate di controllo o di condivisione delle decisioni. La rotazione straordinaria e' invece cosa diversa: e' un provvedimento adottato nei confronti di un singolo dipendente al quale siano stati contestati determinati fatti di rilievo penale, e consiste nell'assegnarlo a un altro ufficio o servizio. Non e' una sanzione e non presuppone un accertamento di colpevolezza: e' una misura cautelare a tutela dell'immagine di imparzialita' dell'amministrazione.

La tutela del segnalante (whistleblowing)

Il sistema si regge sulla possibilita' che chi lavora all'interno segnali cio' che vede, e questo puo' accadere solo se il segnalante non rischia di pagarne il prezzo. Da qui la disciplina della tutela del segnalante, oggi contenuta nel d.lgs. 24/2023, che ha attuato la direttiva europea in materia e ha riscritto organicamente l'istituto, assorbendo la disciplina che in precedenza stava nell'art. 54-bis del d.lgs. 165/2001, e ampliandone l'ambito: la tutela copre ora anche il settore privato e si estende, oltre ai dipendenti, ad altre figure che operano nel contesto lavorativo, come collaboratori, tirocinanti e lavoratori di imprese fornitrici. E' il riferimento normativo da ricordare, proprio perche' recente: nei quiz la citazione del d.lgs. 24/2023 come sede attuale della disciplina e' una domanda ormai ricorrente, spesso con l'art. 54-bis usato come distrattore "storico".

La tutela si articola su tre garanzie. La prima e' la riservatezza dell'identita' del segnalante, che non puo' essere rivelata senza il suo consenso alle persone diverse da quelle competenti a ricevere e trattare la segnalazione, e che e' protetta anche rispetto all'accesso agli atti. La seconda e' il divieto di ritorsione: sono vietati e sono nulli gli atti adottati a causa della segnalazione, e la nozione di ritorsione e' volutamente ampia, comprendendo non solo il licenziamento ma anche il trasferimento, la mancata promozione, il demansionamento, la modifica delle mansioni, l'adozione di sanzioni disciplinari, la mancata conversione di un contratto e piu' in generale qualsiasi trattamento sfavorevole. La terza e' l'inversione dell'onere della prova quanto al nesso causale: se il segnalante dimostra di aver effettuato una segnalazione e di aver subito un atto sfavorevole, si presume che l'atto sia ritorsivo, e spetta all'amministrazione dimostrare che quell'atto e' stato adottato per ragioni estranee alla segnalazione.

La segnalazione va effettuata attraverso i canali previsti, interni all'amministrazione o, nei casi consentiti, esterni presso l'ANAC. La tutela non e' pero' incondizionata: presuppone che il segnalante abbia agito sulla base di una ragionevole convinzione, fondata su elementi concreti, della veridicita' di quanto segnala. Non protegge quindi chi segnala consapevolmente fatti falsi, condotta che espone anzi a responsabilita'; ma protegge chi ha segnalato in buona fede, anche se l'accertamento successivo dovesse rivelare che l'illecito non sussisteva.

La trasparenza e l'accesso

Il d.lgs. 33/2013 disciplina la trasparenza, concepita come accessibilita' totale dei dati e dei documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, allo scopo di tutelare i diritti dei cittadini e favorire il controllo diffuso sull'uso delle risorse pubbliche e sul perseguimento delle funzioni istituzionali. Opera su due versanti complementari. Il primo e' costituito dagli obblighi di pubblicazione: l'amministrazione deve pubblicare di propria iniziativa, nella sezione "Amministrazione trasparente" del sito istituzionale, un insieme predeterminato di dati riguardanti l'organizzazione, i titolari di incarichi politici e dirigenziali, i bandi di concorso e di gara, i provvedimenti, i pagamenti, i bilanci. Il secondo e' il diritto di accesso civico, che consente al cittadino di attivarsi per ottenere cio' che non trova pubblicato.

Qui si colloca una distinzione che i quiz sfruttano sistematicamente, ed e' bene tenerne fermi i tre termini. L'accesso civico semplice serve a ottenere un documento, un'informazione o un dato che l'amministrazione avrebbe dovuto pubblicare e non ha pubblicato: e' il rimedio all'inadempimento dell'obbligo di pubblicazione, non richiede motivazione e si esercita nei confronti dell'amministrazione inadempiente, che deve provvedere alla pubblicazione entro il termine di legge. L'accesso civico generalizzato consente invece di chiedere dati e documenti ulteriori rispetto a quelli soggetti a pubblicazione obbligatoria, e anch'esso non richiede alcuna motivazione ne' la titolarita' di un interesse: chiunque puo' chiederli. Incontra pero' limiti tassativi posti a tutela di interessi pubblici (sicurezza nazionale, difesa, relazioni internazionali, politica economica e finanziaria, conduzione di indagini e attivita' ispettive) e di interessi privati (protezione dei dati personali, liberta' e segretezza della corrispondenza, interessi economici e commerciali). Entrambi si distinguono infine dall'accesso documentale della legge 241/1990, che presuppone un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente a una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento richiesto, ma che proprio in ragione di questo interesse qualificato consente in molti casi di ottenere documenti che l'accesso generalizzato non darebbe.

La sintesi utile e' questa: documentale = interesse qualificato richiesto, ma oggetto potenzialmente piu' ampio; generalizzato = nessun interesse richiesto, ma limiti piu' stringenti; semplice = solo per cio' che doveva essere pubblicato. Calato su un ufficio dell'Agenzia: un cittadino che voglia sapere quanti reclami ha ricevuto un ufficio territoriale, senza esserne parte, si muove sul terreno dell'accesso generalizzato; un contribuente che voglia copia degli atti del proprio procedimento di accertamento si muove sul terreno dell'accesso documentale, forte di un interesse suo e attuale; chi non trova pubblicato il curriculum di un dirigente che doveva esserlo attiva l'accesso civico semplice.

Il lavoro agile (smart working) e' una modalita' di esecuzione della prestazione, non un contratto diverso: il dipendente resta inquadrato allo stesso modo, con le stesse mansioni e gli stessi diritti. Si caratterizza per l'esecuzione della prestazione in parte all'esterno dei locali dell'amministrazione, senza una postazione fissa, con l'uso di strumenti tecnologici e con un'organizzazione per fasi, cicli e obiettivi anziche' per mera presenza.

Alcuni presupposti sono costanti. Occorre un accordo individuale scritto fra amministrazione e dipendente, che disciplina le giornate e le modalita' di svolgimento all'esterno, gli strumenti utilizzati, le forme di esercizio del potere direttivo e di controllo e i tempi di riposo. Vanno rispettati i limiti di durata massima dell'orario di lavoro giornaliero e settimanale previsti dalla legge e dal contratto. Va garantito il diritto alla disconnessione, cioe' l'individuazione di fasce orarie nelle quali il dipendente non e' tenuto a essere reperibile ne' a fornire prestazioni. Il lavoratore agile ha parita' di trattamento economico e normativo rispetto a chi svolge le stesse mansioni in sede, e conserva la tutela assicurativa contro gli infortuni e le malattie professionali, che copre anche le prestazioni rese all'esterno dei locali dell'amministrazione.

Nel pubblico impiego il lavoro agile incontra un vincolo ulteriore, che ne condiziona la concessione: deve risultare compatibile con la necessita' di garantire la qualita' e l'effettivita' dei servizi resi all'utenza. E' questo il criterio che l'amministrazione applica prima di concedere le giornate, e spiega perche' l'accesso al lavoro agile non sia un diritto soggettivo pieno ma dipenda dalla natura delle mansioni e dalle esigenze del servizio. Un ufficio che riceve il pubblico allo sportello non puo' svuotarsi nei giorni di apertura; una lavorazione interamente telematica, come il controllo documentale di istanze presentate online, si presta invece assai meglio.

Vanno infine tenuti distinti il lavoro agile e il telelavoro, che i quiz accostano di frequente. Il telelavoro prevede una postazione fissa, di regola presso il domicilio del dipendente, allestita e verificata dall'amministrazione, con vincolo di orario e controllo sulla postazione: e' il lavoro d'ufficio spostato altrove. Il lavoro agile e' per definizione privo di postazione fissa, non ha un luogo predeterminato di esecuzione ed e' organizzato per obiettivi anziche' per orario. La differenza, in una formula: il telelavoro sposta la scrivania, il lavoro agile toglie la scrivania.

Questa e' la sezione che riguarda piu' da vicino chi affronta un concorso interamente riservato alle categorie protette, e merita percio' uno studio particolarmente attento.

La legge 68/1999 ha sostituito il vecchio sistema del collocamento obbligatorio, fondato su liste rigide e chiamata numerica, con il collocamento mirato. Il cambio di filosofia e' l'aspetto sostanziale, ed e' il primo punto che va compreso: non si tratta piu' semplicemente di imporre al datore di lavoro l'assunzione di un certo numero di persone, ma di valutare adeguatamente le capacita' lavorative della persona con disabilita' e collocarla nel posto adatto, attraverso strumenti tecnici e di supporto quali l'analisi dei posti di lavoro, le forme di sostegno, le azioni positive e le soluzioni dei problemi connessi con gli ambienti, gli strumenti e le relazioni interpersonali sui luoghi di lavoro. L'obiettivo non e' riempire una casella, ma costruire un incontro sostenibile fra una capacita' residua e una mansione.

Chi sono i beneficiari

I beneficiari si dividono in due grandi gruppi, e la distinzione non e' teorica: le quote di riserva sono calcolate separatamente per ciascuno dei due.

Il primo gruppo comprende le persone con disabilita' in eta' lavorativa. Vi rientrano le persone affette da minorazioni fisiche, psichiche o sensoriali e i portatori di handicap intellettivo, che comportino una riduzione della capacita' lavorativa superiore al 45%, accertata dalle competenti commissioni. Vi rientrano inoltre le persone invalide del lavoro con un grado di invalidita' superiore al 33%, accertato secondo le disposizioni in materia di assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali. Costituiscono poi categorie con requisiti propri le persone non vedenti, intese come coloro che sono colpite da cecita' assoluta o hanno un residuo visivo non superiore a un decimo a entrambi gli occhi con eventuale correzione, e le persone sordomute, colpite da sordita' dalla nascita o prima dell'apprendimento della lingua parlata: per queste categorie la legge non richiede una percentuale di riduzione della capacita' lavorativa, perche' la condizione e' definita in se'. Completano il primo gruppo le persone invalide di guerra, invalide civili di guerra e invalide per servizio, con minorazioni ascritte alle categorie previste dalla normativa in materia di pensioni di guerra.

Il secondo gruppo, ammesso a una quota distinta e piu' ridotta, comprende categorie protette diverse dalla disabilita'. Vi rientrano gli orfani e i coniugi superstiti di coloro che siano deceduti per causa di lavoro, di guerra o di servizio, oppure in conseguenza dell'aggravarsi dell'invalidita' da cui erano affetti, insieme ad altre figure equiparate dalla legge, fra cui i coniugi e i figli di soggetti riconosciuti grandi invalidi, i profughi italiani rimpatriati e ulteriori categorie che leggi speciali hanno progressivamente aggiunto, come i familiari delle vittime del terrorismo e della criminalita' organizzata e i familiari delle vittime del dovere. Poiche' questo secondo gruppo si e' arricchito nel tempo per stratificazione normativa, il criterio prudente in sede di concorso e' sempre lo stesso: fa fede l'elenco delle categorie ammesse riportato nel bando.

Per accedere al canale riservato non basta possedere la condizione: occorre essere iscritti negli elenchi del collocamento mirato tenuti dai servizi competenti per l'impiego, nei quali le persone sono ordinate secondo una graduatoria formata sulla base di elementi che tengono conto della condizione di disabilita' e della situazione personale e reddituale, oltre che dell'anzianita' di iscrizione. E' un passaggio pratico che vale la pena sottolineare a chi si prepara: l'iscrizione e' un adempimento che il candidato deve avere curato per tempo.

Le quote di riserva

L'obbligo di assunzione grava su tutti i datori di lavoro, pubblici e privati, che occupino almeno quindici dipendenti, ed e' graduato in tre fasce secondo la dimensione dell'organico. Sono numeri che i quiz chiedono quasi sempre alla lettera, quindi vanno memorizzati esattamente cosi':

• datori di lavoro che occupano piu' di 50 dipendenti: devono avere alle proprie dipendenze una quota pari al 7% dei lavoratori occupati riservata alle persone con disabilita', alla quale si aggiunge un ulteriore 1% riservato alle altre categorie protette del secondo gruppo;
• datori di lavoro che occupano da 36 a 50 dipendenti: due lavoratori con disabilita';
• datori di lavoro che occupano da 15 a 35 dipendenti: un lavoratore con disabilita'.

La scala e' dunque progressiva a scalini finche' l'organico resta contenuto - una unita' fino a 35 dipendenti, due nella fascia intermedia - e cambia natura oltre i 50: li' l'obbligo non e' piu' un numero fisso, ma una percentuale che cresce insieme all'organico. E' il passaggio da numero a percentuale il vero snodo da ricordare, piu' del singolo valore. Va inoltre ricordato che per la fascia da 15 a 35 dipendenti l'obbligo scattava storicamente solo in caso di nuova assunzione: quel vincolo e' stato superato dalla riforma del 2015, e oggi l'obbligo opera a prescindere da nuove assunzioni. E' una precisazione utile perche' testi e raccolte di quiz meno aggiornati riflettono ancora la vecchia formulazione.

Il calcolo della quota si effettua sulla base computabile, cioe' sul numero dei dipendenti rilevante ai fini della legge, che non coincide con il totale degli occupati: la legge esclude dal computo alcune figure, fra cui gli stessi lavoratori assunti in quanto appartenenti alle categorie protette ai fini della copertura della quota, i dirigenti, gli apprendisti e ulteriori categorie individuate dalla normativa. La ragione dell'esclusione dei lavoratori gia' assunti a norma della legge 68 e' intuitiva: computarli farebbe crescere la base e quindi l'obbligo, in una spirale senza fine.

Come le pubbliche amministrazioni assolvono l'obbligo

Le pubbliche amministrazioni non possono scegliere liberamente il lavoratore da assumere, come puo' fare in una certa misura il datore privato: restano vincolate al principio del concorso. Assolvono percio' l'obbligo essenzialmente in due modi. Il primo e' la chiamata numerica dagli elenchi del collocamento mirato, utilizzabile per le qualifiche e i profili per i quali e' richiesto il solo requisito della scuola dell'obbligo. Il secondo, e di gran lunga il piu' rilevante per i profili come quello di assistente, e' il concorso pubblico con posti riservati.

Il concorso a cui questa dispensa si rivolge appartiene a questa seconda modalita': e' un concorso pubblico a tutti gli effetti, con un bando, prove selettive, una commissione e una graduatoria, ma i posti sono riservati ai soggetti appartenenti alle categorie protette. Da qui discende una conseguenza che va compresa bene, perche' e' fonte di equivoci: l'appartenenza alla categoria protetta e' un requisito di ammissione, non un titolo di preferenza. Non e' un elemento che, a parita' di punteggio, sposta la posizione in graduatoria: e' la condizione stessa per poter partecipare. Ne consegue che deve sussistere nei termini stabiliti dal bando, deve essere dichiarata nella domanda e deve restare documentabile con la certificazione richiesta, pena l'esclusione. Verificare con attenzione questo profilo prima di presentare la domanda vale, in questo tipo di procedura, quanto molte ore di studio.

Va tenuta ferma anche una regola di garanzia sullo svolgimento delle prove, che discende dal principio di parita' di condizioni: ai candidati con disabilita' spettano, su richiesta formulata nella domanda e sulla base della documentazione sanitaria prodotta, gli ausili necessari in relazione al tipo di disabilita' e gli eventuali tempi aggiuntivi per lo svolgimento delle prove. Non si tratta di una facilitazione arbitraria ne' di un vantaggio competitivo: e' lo strumento con cui si neutralizza uno svantaggio estraneo alla preparazione, rendendo la prova effettivamente comparabile. Anche in questo caso la richiesta va formulata nei tempi e nei modi previsti dal bando.

Le convenzioni

La convenzione e' lo strumento operativo tipico del collocamento mirato. Si tratta di un accordo stipulato fra il servizio competente per l'impiego e il datore di lavoro, nel quale si definiscono un programma di inserimento con tempi e modalita' concordate, il numero delle persone da assumere, i tempi delle assunzioni, le eventuali forme di tirocinio finalizzato all'assunzione o periodi di prova piu' ampi di quelli ordinari, oltre alle agevolazioni e ai sostegni previsti. La convenzione consente al datore di lavoro di assolvere l'obbligo in modo graduale e ragionato anziche' in un'unica soluzione, e consente alla persona di essere inserita in un percorso costruito sulle sue capacita' effettive anziche' collocata in un posto qualsiasi. La legge prevede convenzioni di diversa tipologia, fra cui quelle di integrazione lavorativa, rivolte ai casi che richiedono un sostegno particolarmente intenso e un accompagnamento prolungato.

Chiude il sistema il regime dei controlli e delle sanzioni. I datori di lavoro soggetti all'obbligo devono trasmettere un prospetto informativo periodico che espone la propria situazione occupazionale rispetto all'obbligo di assunzione, indicando i posti di lavoro e le mansioni disponibili: e' lo strumento con cui il servizio per l'impiego verifica il rispetto delle quote, e la sua omissione e' sanzionata in via amministrativa, cosi' come lo e' il ritardo nella copertura dei posti. Sono previsti, in casi tipizzati, esoneri parziali dall'obbligo, autorizzati dietro pagamento di un contributo, quando le speciali condizioni dell'attivita' (per esempio la faticosita' o la pericolosita' delle lavorazioni) rendono difficoltoso l'inserimento, e sospensioni temporanee dell'obbligo in presenza di situazioni di crisi aziendale tipizzate dalla legge. Sono eccezioni circoscritte, subordinate ad autorizzazione e verifica, non una possibilita' rimessa alla libera scelta del datore di lavoro.

Concentrando quanto detto, alcune coppie di concetti meritano un ripasso mirato perche' sono il terreno preferito dei distrattori. Il rapporto fra indirizzo politico e gestione: l'organo di governo fissa obiettivi, programmi e risorse, il dirigente adotta gli atti e ne risponde in via esclusiva. La distinzione fra vincitore e idoneo: diritto all'assunzione per il primo, semplice aspettativa allo scorrimento per il secondo. Le mansioni superiori nel pubblico e nel privato: nel pubblico spetta la differenza retributiva ma non si produce mai promozione automatica, perche' si sale di area solo per concorso. Il rapporto dirigenziale e l'incarico dirigenziale: l'incarico e' a termine e scade, il rapporto di lavoro resta. La differenza fra responsabilita' civile e contabile: danno al terzo contro danno all'erario, giudice ordinario contro Corte dei conti, colpa lieve rilevante nella prima e irrilevante nella seconda, dove serve dolo o colpa grave. La differenza fra incompatibilita' e obbligo di astensione: condizione strutturale che riguarda un'attivita' contro situazione puntuale che riguarda una pratica. La competenza disciplinare: al responsabile della struttura il solo rimprovero verbale, all'UPD tutto cio' che sta dal rimprovero scritto in su; i termini da ricordare sono trenta giorni per la contestazione e centoventi giorni dalla contestazione per la conclusione. La soglia dei regali: modico valore orientativamente fissato in 150 euro, ma nessun regalo, di qualunque valore, da chi puo' trarre vantaggio dall'attivita' dell'ufficio. La tripartizione dell'accesso: civico semplice per un dato che doveva essere pubblicato, civico generalizzato per dati ulteriori senza bisogno di motivazione ma con limiti piu' stringenti, documentale per un documento a chi vanti un interesse diretto, concreto e attuale. La differenza fra lavoro agile e telelavoro: nessuna postazione fissa e organizzazione per obiettivi contro postazione fissa e vincolo di orario. E fra i reati, la scala dei rapporti col privato: complice nella corruzione, vittima nella concussione, indotto ma punibile nell'induzione indebita.

Merita infine un ripasso a parte la scala delle quote della legge 68/1999, perche' e' il punto in cui un numero sbagliato costa una risposta certa: da 15 a 35 dipendenti un lavoratore con disabilita'; da 36 a 50 dipendenti due lavoratori con disabilita'; oltre i 50 dipendenti il 7% dell'organico riservato alle persone con disabilita', piu' un ulteriore 1% riservato alle altre categorie protette. Tre fasce: uno, due, e poi la percentuale.