Diritto amministrativo — scheda di studio

Perimetro della materia

Seconda materia per peso (2.188 domande), dopo Enti locali. L'asse portante è la legge 241/1990; il resto è teoria generale dell'atto.

• Legge 241/1990 (procedimento, accesso, SCIA, silenzio): 60 per cento.
• Provvedimento amministrativo (caratteri, requisiti, vizi): 20 per cento.
• Atti tipici (autorizzazioni, concessioni, ordini, divieti, espropriazione): 10 per cento.
• Discrezionalità e controlli: 5 per cento.
• Enti pubblici territoriali e circolari: 5 per cento.

I quesiti richiamano l'articolo, chiedono definizioni o distinguono concetti a coppie.

Il provvedimento amministrativo

Caratteri: autoritarietà, tipicità, nominatività, esecutorietà (art. 21-ter), inoppugnabilità.

Discrezionalità e classificazione

Gli atti sono vincolati o discrezionali. La discrezionalità amministrativa pondera interessi pubblici e privati; quella tecnica valuta fatti complessi con regole specialistiche. Tipologie: autorizzazioni, concessioni, ordini, divieti, espropriazione per pubblica utilità. Le circolari sono norme interne, non vincolanti per i privati.

Il procedimento amministrativo

Art. 1: economicità, efficacia, imparzialità, pubblicità, trasparenza e principi dell'ordinamento europeo.

1. Iniziativa: d'ufficio o a istanza di parte.
2. Istruttoria: acquisizione e valutazione dei fatti e degli interessi rilevanti.
3. Decisoria: adozione del provvedimento finale.
4. Integrativa dell'efficacia: controlli, comunicazioni e pubblicazioni.

• Art. 2, termine di conclusione: trenta giorni salvo diversa previsione.
• Art. 3, motivazione: presupposti di fatto e ragioni giuridiche; esclusa per atti normativi e a contenuto generale; ammessa per relationem.
• Art. 4, unità organizzativa responsabile.
• Artt. 5-6, responsabile del procedimento: istruttoria, atti preparatori, proposta di provvedimento.
• Artt. 7-8, comunicazione di avvio: contenuto obbligatorio, deroga per esigenze di celerità.
• Artt. 9-10, intervento: anche per i portatori di interessi diffusi.
• Art. 10-bis, preavviso di rigetto: solo nei procedimenti a istanza di parte.

Semplificazione

• Art. 19, SCIA: attività avviabile subito, poteri inibitori entro il termine, poi solo autotutela (art. 21-nonies).
• Art. 20, silenzio assenso: opera sulle istanze di parte, escluse ambiente, paesaggio, beni culturali, salute e difesa.
• Artt. 14-14quinquies, conferenza di servizi: istruttoria, decisoria o preliminare; semplificata asincrona come regola, simultanea sincrona come eccezione; rappresentante unico per le PA statali.
• Art. 11, accordi integrativi e sostitutivi: forma scritta a pena di nullità, principi civilistici se compatibili, recesso per sopravvenuti motivi di pubblico interesse con indennizzo.

Patologie e autotutela

Figure sintomatiche dell'eccesso di potere: sviamento, difetto di istruttoria, contraddittorietà, disparità di trattamento, illogicità manifesta. Il controllo di legittimità verifica la conformità alla legge, quello di merito l'opportunità dell'atto.

Accesso agli atti

Gli artt. 22-25 riservano l'accesso a chi ha un interesse diretto, concreto e attuale su una situazione giuridicamente tutelata; controinteressati sono i soggetti che dal rilascio subirebbero un pregiudizio. L'art. 24 fissa le esclusioni e vieta l'accesso preordinato a un controllo generalizzato sull'operato della P.A. Termine di trenta giorni, con silenzio-rigetto; tutela davanti al TAR o al difensore civico.

Collegamenti con le altre materie

• Enti locali: TUEL (d.lgs 267/2000): competenze di consiglio, giunta e sindaco; deliberazioni contro determinazioni dirigenziali (art. 107); controlli interni (art. 147-bis).
• Pubblico impiego: d.lgs 165/2001, separazione tra indirizzo politico e gestione, art. 97 della Costituzione.
• Trasparenza e anticorruzione: legge 190/2012, RPCT, d.lgs 33/2013.
• Contratti pubblici: d.lgs 36/2023: risultato (art. 1), fiducia (art. 2), accesso al mercato (art. 3); RUP e determina a contrarre.
• Contabilità: TUEL e d.lgs 118/2011, competenza finanziaria potenziata, impegno di spesa.
• Codice dell'amministrazione digitale: d.lgs 82/2005: documento informatico e domicilio digitale; il GDPR opera come limite all'accesso.

Errori tipici e trappole d'esame

• Revoca scambiata per annullamento d'ufficio: la revoca guarda a sopravvenienze (art. 21-quinquies), l'annullamento a vizi originari (art. 21-nonies).
• Nullità scambiata per annullabilità: la nullità è tassativa (art. 21-septies), l'annullabilità è la regola per i vizi di legittimità (art. 21-octies).
• Silenzio assenso creduto regola universale: art. 20, escluse ambiente, paesaggio, beni culturali, salute e difesa.
• Accesso documentale scambiato per civico generalizzato: il primo esige interesse qualificato, il secondo spetta a chiunque.
• Motivazione ritenuta sempre dovuta: art. 3, esclusa per atti normativi e a contenuto generale.
• Preavviso di rigetto esteso ai procedimenti d'ufficio: art. 10-bis, solo su istanza di parte.
• Discrezionalità amministrativa confusa con quella tecnica: la prima pondera interessi, la seconda accerta fatti.
• Conferenza di servizi creduta sempre simultanea: la forma semplificata asincrona è la regola.
• Vizio formale creduto sempre invalidante: art. 21-octies c. 2, nessun annullamento se l'atto è vincolato e il contenuto non poteva essere diverso.

Checklist di ripasso

Riferimenti alla l. 241/1990.

1. Principi dell'attività amministrativa: art. 1.
2. Termine di conclusione e obbligo di motivazione: artt. 2-3.
3. Unità e responsabile del procedimento: artt. 4-6.
4. Comunicazione di avvio e intervento: artt. 7-10.
5. Preavviso di rigetto, solo su istanza di parte: art. 10-bis.
6. Accordi integrativi e sostitutivi: art. 11.
7. Conferenza di servizi: artt. 14 e seguenti.
8. SCIA e silenzio assenso: artt. 19-20.
9. Nullità, annullabilità, revoca, annullamento d'ufficio: artt. 21-septies, 21-octies, 21-quinquies e 21-nonies.
10. Accesso documentale ed esclusioni: artt. 22-25.

Il termine del procedimento e il responsabile

Il quadro normativo fondamentale che disciplina la conclusione del procedimento amministrativo e la figura del responsabile è delineato dalla legge 7 agosto 1990, n. 241. Ai sensi dell'art. 2 della legge 241/1990, le pubbliche amministrazioni hanno il preciso dovere di concludere qualsiasi procedimento che consegua obbligatoriamente a un'istanza o debba essere iniziato d'ufficio mediante l'adozione di un provvedimento espresso. Nel caso in cui l'amministrazione ravvisi la manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza della domanda, il procedimento si conclude con un provvedimento espresso redatto in forma semplificata, la cui motivazione può consistere in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo.

Per quanto concerne la durata dell'azione amministrativa, l'art. 2 della legge 241/1990 stabilisce che, nei casi in cui non sia previsto un termine diverso da disposizioni di legge o da appositi decreti, i procedimenti di competenza delle amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali devono concludersi entro il termine generale di trenta giorni. Termini differenti, comunque non superiori a novanta giorni, possono essere individuati mediante decreti del Presidente del Consiglio dei ministri o secondo i rispettivi ordinamenti per gli enti pubblici nazionali. In presenza di una particolare complessità del procedimento, della natura degli interessi pubblici tutelati o della sostenibilità organizzativa, i termini possono essere elevati fino a centottanta giorni con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, con la sola esclusione dei procedimenti di acquisto della cittadinanza italiana e di quelli riguardanti l'immigrazione.

I termini per la conclusione del procedimento decorrono, ai sensi dell'art. 2 della legge 241/1990, dall'inizio del procedimento d'ufficio o dal ricevimento della domanda, se il procedimento è ad iniziativa di parte. È ammessa la sospensione dei termini, per una sola volta e per un periodo non superiore a trenta giorni, esclusivamente per l'acquisizione di informazioni o di certificazioni relative a fatti, stati o qualità non attestati in documenti già in possesso dell'amministrazione o non direttamente acquisibili presso altre pubbliche amministrazioni. La mancata o tardiva emanazione del provvedimento costituisce elemento di valutazione della performance individuale, nonché fonte di responsabilità disciplinare e amministrativo-contabile per il dirigente e per il funzionario inadempiente.

Accanto alla tempistica procedimentale, la legge 241/1990 disciplina minuziosamente l'imputazione soggettiva della responsabilità attraverso gli art. 4 e art. 5 della legge 241/1990. L'amministrazione è tenuta a determinare preventivamente l'unità organizzativa responsabile dell'istruttoria e dell'adozione del provvedimento finale. Il dirigente di ciascuna unità provvede ad assegnare a sé o a un altro dipendente la responsabilità del singolo procedimento. Fino a quando tale assegnazione non viene effettuata, il responsabile è individuato nel funzionario preposto all'unità organizzativa. L'unità organizzativa competente, il domicilio digitale e il nominativo del responsabile sono comunicati ai soggetti interessati.

I compiti del responsabile sono tassativamente elencati all'art. 6 della legge 241/1990. Egli valuta le condizioni di ammissibilità, i requisiti di legittimazione e i presupposti rilevanti, accerta d'ufficio i fatti disponendo gli atti necessari e adotta ogni misura per il sollecito svolgimento dell'istruttoria. Può chiedere dichiarazioni, rettifiche, esperire accertamenti tecnici, disporre ispezioni, curare le comunicazioni e le pubblicazioni, nonché adottare il provvedimento finale ove ne abbia la competenza o trasmettere gli atti all'organo competente. Qualora l'organo competente all'adozione del provvedimento finale sia diverso dal responsabile, esso non può discostarsi dalle risultanze istruttorie se non indicandone espressamente la motivazione nel provvedimento finale.

In caso di inerzia dell'amministrazione, l'art. 2 della legge 241/1990 prevede l'attivazione del potere sostitutivo. L'organo di governo individua un soggetto tra le figure apicali o un'unità organizzativa a cui attribuire tale potere in caso di ritardo. Decorso inutilmente il termine per la conclusione del procedimento, il soggetto titolare del potere sostitutivo, d'ufficio o su istanza di parte, conclude il procedimento entro un termine pari alla metà di quello originariamente previsto, avvalendosi delle strutture competenti o nominando un commissario.

L'individuazione del responsabile e le unità organizzative

L'art. 4 della legge 241/1990 impone alle pubbliche amministrazioni di individuare preventivamente l'unità organizzativa responsabile di ogni procedimento. In base all'art. 5 della legge 241/1990, il dirigente dell'unità assegna la pratica a sé o a un dipendente; in mancanza di assegnazione espressa, la responsabilità ricade direttamente sul funzionario preposto all'unità organizzativa.

I poteri e gli obblighi istruttori

Il responsabile del procedimento svolge un ruolo centrale nella fase istruttoria ai sensi dell'art. 6 della legge 241/1990. Egli valuta i presupposti, compie gli accertamenti d'ufficio necessari, indice le conferenze di servizi e redige la proposta o adotta il provvedimento finale, vincolando l'organo decidente a motivare l'eventuale scostamento dalle risultanze istruttorie.

Come cadono nei quiz

• Termine generale suppletivo: Spesso i quiz tentano di confondere il candidato indicando termini diversi da quello di trenta giorni previsto dall'art. 2, comma 2, della legge 241/1990 per le amministrazioni statali e gli enti pubblici nazionali in assenza di diversa disposizione.
• Sospensione dei termini: Si ricordi che ai sensi dell'art. 2, comma 7, della legge 241/1990 la sospensione dei termini per l'acquisizione di documenti non posseduti è consentita per una sola volta e per un periodo massimo non superiore a trenta giorni.
• Individuazione d'ufficio del responsabile: Se il dirigente non assegna formalmente la pratica, l'art. 5, comma 2, della legge 241/1990 stabilisce che il responsabile è il funzionario preposto all'unità organizzativa.
• Potere sostitutivo: I quiz confondono spesso la durata del termine concesso al soggetto sostitutivo per concludere il procedimento, che l'art. 2, comma 9-ter, della legge 241/1990 fissa esattamente nella metà di quello originariamente previsto.
• Scostamento dalle risultanze istruttorie: L'organo competente all'adozione del provvedimento finale, se diverso dal responsabile del procedimento, può discostarsi dalle risultanze istruttorie ai sensi dell'art. 6 della legge 241/1990 solo indicandone espressamente la motivazione nel provvedimento finale.