Societa partecipazione pubblica — scheda di studio

Perimetro della materia

La materia coincide quasi per intero con il d.lgs. 175/2016, Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica (TUSP): costituzione, acquisto, gestione e dismissione delle partecipazioni, dirette e indirette, delle amministrazioni dell'art. 1, co. 2, d.lgs. 165/2001. Finalità: efficiente gestione, tutela della concorrenza, contenimento della spesa.

Per il resto vale in via residuale il codice civile (art. 1, co. 3, TUSP): l'art. 2359 c.c., che definisce il controllo, è la chiave dell'intero testo unico.

Definizioni che decidono la risposta

Quasi ogni trappola nasce dal confondere nozioni vicine dell'art. 2 TUSP.

• Società a partecipazione pubblica — una o più amministrazioni vi detengono partecipazioni dirette o indirette: nozione più ampia.
• Società a controllo pubblico — sottoinsieme in cui le amministrazioni esercitano il controllo: ogni controllata è partecipata, non il contrario.
• Controllo — le situazioni dell'art. 2359 c.c. (maggioranza dei voti, influenza dominante, vincoli contrattuali), più il consenso unanime dei soci pubblici sulle decisioni strategiche.
• Controllo analogo — influenza determinante su obiettivi strategici e decisioni significative, come sui propri servizi; congiunto se di più enti.
• Partecipazione — titolarità di rapporti che danno la qualità di socio o di strumenti finanziari con diritti amministrativi; indiretta se tramite organismo controllato.
• Società in house — a controllo pubblico con i requisiti dell'art. 16; le quotate sono in larga parte escluse dal TUSP.
• Servizi di interesse generale — soggetti a obblighi di servizio pubblico; di interesse economico generale se erogati dietro corrispettivo su un mercato.

Vincolo di scopo e tipi societari ammessi

L'art. 4 TUSP vieta di costituire o mantenere partecipazioni se non per attività strettamente necessarie alle finalità istituzionali. Quelle consentite sono tassative:

• servizi di interesse generale, reti e impianti;
• opera pubblica su accordo di programma;
• opera o servizio di interesse generale in partenariato;
• autoproduzione di beni o servizi strumentali;
• servizi di committenza.

L'art. 3 TUSP ammette solo s.p.a. e s.r.l., anche cooperative o consortili. Nelle s.r.l. a controllo pubblico serve l'organo di controllo o un revisore; nelle s.p.a. la revisione legale non può andare al collegio sindacale.

Costituzione, acquisto e dismissione delle partecipazioni

• Art. 5 — motivazione analitica su necessità istituzionale, convenienza economica, sostenibilità finanziaria e aiuti di Stato; trasmissione a Corte dei conti e AGCM.
• Art. 7 — forma dell'atto: DPCM per lo Stato, delibera dell'organo competente per le Regioni, del consiglio comunale per i Comuni; idem per le modifiche significative dell'oggetto sociale.
• Art. 8 — l'acquisto in società già costituite segue le stesse condizioni; l'invalidità dell'atto non rende di per sé inefficace il contratto verso i terzi.
• Art. 9 — diritti del socio: MEF per lo Stato, disciplina regionale per le Regioni.
• Art. 10 — alienazione con atto motivato ed evidenza pubblica, salvo deroghe.

Governance, amministratori e personale

L'art. 6 TUSP impone programmi di valutazione del rischio di crisi e una relazione sul governo societario annuale, pubblicata col bilancio.

L'art. 11 TUSP fissa come regola l'amministratore unico: il consiglio di tre o cinque membri è deroga con delibera assembleare motivata. Servono onorabilità, professionalità e autonomia, con equilibrio di genere; vietato nominare nelle controllate amministratori della controllante, salvo deleghe gestionali continuative.

Al personale si applica il lavoro privato, ma l'art. 19 TUSP impone criteri di reclutamento pubblicati sul sito, conformi a trasparenza, pubblicità e imparzialità (art. 35, co. 3, d.lgs. 165/2001).

In house, responsabilità e crisi d'impresa

L'art. 16 TUSP richiede tre requisiti: controllo analogo, anche congiunto; oltre l'80 per cento del fatturato dai compiti affidati dagli enti soci; assenza di capitali privati, salvo forme di legge prive di controllo o veto. Gli affidamenti diretti vengono solo dagli enti con controllo analogo.

Il riparto dell'art. 12 TUSP è una trappola ricorrente: il danno alla partecipata va al giudice ordinario; alla Corte dei conti il danno erariale degli enti soci e quello al patrimonio delle in house.

L'art. 14 TUSP vieta il soccorso finanziario a società con perdite per tre esercizi consecutivi, salvo deroghe con DPCM; l'art. 21 impone all'ente socio di accantonare in un fondo vincolato il risultato negativo non ripianato.

Razionalizzazione periodica e revisione

L'art. 20 TUSP impone di analizzare annualmente, entro il 31 dicembre, l'assetto delle società possedute, con piano di riassetto se ricorre uno di questi presupposti:

• partecipazioni estranee all'art. 4;
• società senza dipendenti o con più amministratori che dipendenti;
• attività analoghe ad altre partecipate o enti strumentali;
• fatturato medio fino a un milione di euro nel triennio;
• risultato negativo in quattro dei cinque esercizi (salvo servizi di interesse generale);
• contenimento dei costi o aggregazione.

La relazione sull'attuazione si approva entro il 31 dicembre dell'anno successivo; i provvedimenti vanno alla struttura di monitoraggio del MEF e alla sezione regionale della Corte dei conti; la mancata adozione è sanzionata (art. 20, co. 7).

Collegamenti con le altre materie del concorso

• Enti locali (d.lgs. 267/2000) — consiglio comunale (art. 42), servizi pubblici locali, bilancio consolidato.
• Contabilità armonizzata (d.lgs. 118/2011) — gruppo amministrazione pubblica, consolidamento, fondo perdite partecipate.
• Contratti pubblici (d.lgs. 36/2023) — affidamento in house, motivazione qualificata, elenco ANAC.
• Trasparenza e anticorruzione (L. 190/2012; d.lgs. 33/2013, artt. 2-bis co. 2 e 22) — obblighi delle controllate, misure integrative, RPCT.
• Pubblico impiego (d.lgs. 165/2001) — art. 35, co. 3, richiamato dall'art. 19.
• Diritto amministrativo e art. 97 Cost. — atti prodromici, buon andamento e imparzialità, riparto di giurisdizione.

Errori tipici e trappole d'esame

• Partecipazione e controllo. Non sono sinonimi: la controllata è un sottoinsieme della partecipata.
• Controllo e maggioranza. Non serve sempre la maggioranza dei voti: rilevano influenza dominante e vincoli contrattuali.
• Le due soglie. L'80 per cento del fatturato è l'in house (art. 16); il milione di euro di fatturato medio è criterio di razionalizzazione (art. 20).
• Le due relazioni. Governo societario, annuale col bilancio (art. 6); attuazione del piano, art. 20.
• Organo competente. La forma dell'atto è nell'art. 7 (DPCM, consiglio comunale); l'art. 5 riguarda la motivazione analitica.
• Forme societarie. Solo s.p.a. e s.r.l.: ogni altro tipo è vietato.
• Invalidità e terzi. Non rende di per sé inefficace il contratto di acquisto (art. 8, co. 2).
• Giurisdizione contabile. Non copre ogni partecipata, ma i soli casi dell'art. 12.

Checklist di ripasso

• Partecipata o controllata (art. 2)?
• Attività consentite e divieto (art. 4)?
• Organi di controllo in s.p.a. e s.r.l. (art. 3)?
• Cosa motiva l'atto, a chi va trasmesso (art. 5)?
• Chi lo adotta (art. 7)?
• L'invalidità travolge il contratto (art. 8)?
• Diritti del socio (art. 9), alienazione (art. 10)?
• Governo societario (art. 6), amministratore unico (art. 11)?
• Corte dei conti o giudice ordinario (art. 12)?
• Soccorso finanziario (art. 14), fondo perdite (art. 21)?
• Soglia dell'80 per cento in house (art. 16)?
• Reclutamento (art. 19), razionalizzazione (art. 20)?