Diritto amministrativo — scheda di studio

Perimetro della materia

Il Diritto amministrativo è la grammatica di ogni atto che un istruttore direttivo tecnico firma: permessi di costruire, determinazioni, atti di gara. Con 1.183 domande è la quarta materia su diciassette e copre procedimento, atto e provvedimento, accesso, invalidità, autotutela e giustizia amministrativa.

Fonti e principi: art. 97 Cost. e art. 1 della legge 241/1990

L'art. 97 Cost. riserva alla legge l'organizzazione degli uffici, che operano secondo buon andamento e imparzialità; agli impieghi si accede per concorso.

L'art. 1 della legge 241/1990 aggiunge economicità, efficacia, imparzialità, pubblicità e trasparenza, oltre ai principi dell'ordinamento dell'Unione europea. Il comma 1-bis precisa che per gli atti non autoritativi la PA agisce secondo il diritto privato; la consuetudine resta fonte residuale, mai contra legem.

Atto e provvedimento amministrativo

Il provvedimento incide unilateralmente sulla sfera del destinatario. Sono elementi essenziali, la cui mancanza determina nullità: soggetto, oggetto, contenuto, forma e finalità di interesse pubblico.

I provvedimenti sono ampliativi o ablatori.

Il procedimento: le quattro fasi

Le fasi sono iniziativa (d'ufficio o su istanza), istruttoria, decisoria e integrativa dell'efficacia. L'art. 2 impone di concludere con provvedimento espresso entro 30 giorni, elevabili a 90 e fino a 180 nei casi di legge.

Gli artt. 4-6 impongono di individuare preventivamente l'unità responsabile; il responsabile valuta ammissibilità, requisiti e presupposti e dispone accertamenti, mentre l'art. 18 gli vieta di chiedere documenti già in possesso della PA. Gli artt. 7-8 regolano la comunicazione di avvio. L'art. 10-bis impone il preavviso di diniego con 10 giorni per le osservazioni, escluso nei procedimenti concorsuali e previdenziali; l'art. 11 ammette accordi integrativi o sostitutivi, per iscritto a pena di nullità.

Conferenza di servizi e i silenzi

La conferenza di servizi (artt. 14 e seguenti) acquisisce in un'unica sede gli assensi di più amministrazioni: istruttoria se facoltativa, decisoria se il provvedimento richiede assensi altrui. La regola è la forma semplificata asincrona. Per l'art. 14-quater, comma 3, la determinazione conclusiva sostituisce a ogni effetto tutti gli atti di assenso.

• Silenzio-assenso (art. 20): l'inerzia vale accoglimento; tra amministrazioni opera l'art. 17-bis.
• Silenzio-inadempimento: mera inerzia; rimedio, l'azione avverso il silenzio al TAR.
• Silenzio-rigetto: nei casi di legge l'inerzia vale diniego.
• Silenzio devolutivo: scaduto il termine per un parere obbligatorio, si procede comunque.

Invalidità e autotutela

Il provvedimento è nullo nei quattro casi tassativi dell'art. 21-septies: mancanza degli elementi essenziali, difetto assoluto di attribuzione, violazione o elusione del giudicato, altri casi di legge. È insanabile e rilevabile d'ufficio.

È annullabile (art. 21-octies) per incompetenza, eccesso di potere e violazione di legge. L'eccesso di potere emerge dalle figure sintomatiche: sviamento, difetto di istruttoria, motivazione carente, disparità di trattamento, illogicità manifesta. Il comma 2 esclude l'annullamento per vizi formali se il contenuto non poteva essere diverso.

In autotutela: revoca (art. 21-quinquies) per sopravvenuti motivi di interesse pubblico, ex nunc e con indennizzo; annullamento d'ufficio (art. 21-nonies) per illegittimità originaria, ex tunc, entro 12 mesi per i provvedimenti attributivi di vantaggi economici.

Accesso documentale, civico e generalizzato

Decorsi 30 giorni l'istanza documentale si intende respinta; contro il diniego si ricorre al TAR entro 30 giorni. Vanno sempre avvisati i controinteressati.

Organizzazione, controlli e giustizia amministrativa

Il rapporto organico imputa all'ente gli atti dell'organo, il rapporto di servizio riguarda la prestazione del dipendente. La competenza si sposta con delega, avocazione o sostituzione; il decentramento trasferisce funzioni ad altri enti, la deconcentrazione a organi periferici dello stesso ente. I controlli sono preventivi o successivi, di legittimità o di merito.

All'interesse legittimo oppositivo o pretensivo corrisponde la giurisdizione amministrativa, salva quella esclusiva. Il d.lgs. 104/2010 prevede l'azione di annullamento (art. 29) entro 60 giorni; restano il ricorso gerarchico (30 giorni) e il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica (120 giorni).

Collegamenti con le altre materie del concorso

Nel TUEL d.lgs. 267/2000 determinazioni e deliberazioni sono provvedimenti, con i pareri dell'art. 49 e l'esecutività dell'art. 134. Nel d.lgs. 36/2023 la gara è un procedimento speciale, con il RUP e un accesso agli atti derogatorio (artt. 35-36). Legge 190/2012 e d.lgs. 33/2013 aggiungono trasparenza e prevenzione; il d.lgs. 165/2001, art. 4, separa indirizzo politico e gestione. Nel d.P.R. 380/2001 il permesso di costruire è provvedimento ampliativo e la SCIA segue l'art. 19 della legge 241/1990; nel d.lgs. 152/2006 VIA, VAS e AIA passano dalla conferenza.

Errori tipici e trappole d'esame

• Revoca e annullamento d'ufficio: la prima guarda all'opportunità (ex nunc), il secondo all'illegittimità originaria (ex tunc).
• Nullità e annullabilità: quattro casi tassativi di nullità, ogni altro vizio dà annullabilità.
• Omessa comunicazione di avvio: annullabilità sanabile ex art. 21-octies, comma 2, non nullità.
• Preavviso di diniego: escluso nei concorsuali e previdenziali.
• Esecutività ed esecutorietà: produrre effetti non è eseguire coattivamente.
• Accesso documentale: niente controllo generalizzato.
• Termini di ricorso: 60 giorni al TAR, 120 al Presidente della Repubblica, 30 per il gerarchico.
• Interesse legittimo: oppositivo resiste, pretensivo aspira.
• Termine di conclusione: 30 giorni è il residuale.

Checklist di ripasso

Sai esporre a memoria: i principi dell'art. 97 Cost. e dell'art. 1 della legge 241/1990; elementi essenziali e caratteri del provvedimento; le quattro fasi e i termini di 30, 90 e 180 giorni; l'ambito dell'art. 10-bis; i tipi di silenzio e i rimedi; i quattro casi di nullità; i tre vizi di legittimità; revoca e annullamento d'ufficio; le tre forme di accesso; i termini di ricorso.

Il termine del procedimento e il responsabile

Il quadro normativo fondamentale che disciplina la conclusione del procedimento amministrativo e la figura del responsabile è delineato dalla legge 7 agosto 1990, n. 241. Ai sensi dell'art. 2 della legge 241/1990, le pubbliche amministrazioni hanno il preciso dovere di concludere qualsiasi procedimento che consegua obbligatoriamente a un'istanza o debba essere iniziato d'ufficio mediante l'adozione di un provvedimento espresso. Nel caso in cui l'amministrazione ravvisi la manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza della domanda, il procedimento si conclude con un provvedimento espresso redatto in forma semplificata, la cui motivazione può consistere in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo.

Per quanto concerne la durata dell'azione amministrativa, l'art. 2 della legge 241/1990 stabilisce che, nei casi in cui non sia previsto un termine diverso da disposizioni di legge o da appositi decreti, i procedimenti di competenza delle amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali devono concludersi entro il termine generale di trenta giorni. Termini differenti, comunque non superiori a novanta giorni, possono essere individuati mediante decreti del Presidente del Consiglio dei ministri o secondo i rispettivi ordinamenti per gli enti pubblici nazionali. In presenza di una particolare complessità del procedimento, della natura degli interessi pubblici tutelati o della sostenibilità organizzativa, i termini possono essere elevati fino a centottanta giorni con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, con la sola esclusione dei procedimenti di acquisto della cittadinanza italiana e di quelli riguardanti l'immigrazione.

I termini per la conclusione del procedimento decorrono, ai sensi dell'art. 2 della legge 241/1990, dall'inizio del procedimento d'ufficio o dal ricevimento della domanda, se il procedimento è ad iniziativa di parte. È ammessa la sospensione dei termini, per una sola volta e per un periodo non superiore a trenta giorni, esclusivamente per l'acquisizione di informazioni o di certificazioni relative a fatti, stati o qualità non attestati in documenti già in possesso dell'amministrazione o non direttamente acquisibili presso altre pubbliche amministrazioni. La mancata o tardiva emanazione del provvedimento costituisce elemento di valutazione della performance individuale, nonché fonte di responsabilità disciplinare e amministrativo-contabile per il dirigente e per il funzionario inadempiente.

Accanto alla tempistica procedimentale, la legge 241/1990 disciplina minuziosamente l'imputazione soggettiva della responsabilità attraverso gli art. 4 e art. 5 della legge 241/1990. L'amministrazione è tenuta a determinare preventivamente l'unità organizzativa responsabile dell'istruttoria e dell'adozione del provvedimento finale. Il dirigente di ciascuna unità provvede ad assegnare a sé o a un altro dipendente la responsabilità del singolo procedimento. Fino a quando tale assegnazione non viene effettuata, il responsabile è individuato nel funzionario preposto all'unità organizzativa. L'unità organizzativa competente, il domicilio digitale e il nominativo del responsabile sono comunicati ai soggetti interessati.

I compiti del responsabile sono tassativamente elencati all'art. 6 della legge 241/1990. Egli valuta le condizioni di ammissibilità, i requisiti di legittimazione e i presupposti rilevanti, accerta d'ufficio i fatti disponendo gli atti necessari e adotta ogni misura per il sollecito svolgimento dell'istruttoria. Può chiedere dichiarazioni, rettifiche, esperire accertamenti tecnici, disporre ispezioni, curare le comunicazioni e le pubblicazioni, nonché adottare il provvedimento finale ove ne abbia la competenza o trasmettere gli atti all'organo competente. Qualora l'organo competente all'adozione del provvedimento finale sia diverso dal responsabile, esso non può discostarsi dalle risultanze istruttorie se non indicandone espressamente la motivazione nel provvedimento finale.

In caso di inerzia dell'amministrazione, l'art. 2 della legge 241/1990 prevede l'attivazione del potere sostitutivo. L'organo di governo individua un soggetto tra le figure apicali o un'unità organizzativa a cui attribuire tale potere in caso di ritardo. Decorso inutilmente il termine per la conclusione del procedimento, il soggetto titolare del potere sostitutivo, d'ufficio o su istanza di parte, conclude il procedimento entro un termine pari alla metà di quello originariamente previsto, avvalendosi delle strutture competenti o nominando un commissario.

L'individuazione del responsabile e le unità organizzative

L'art. 4 della legge 241/1990 impone alle pubbliche amministrazioni di individuare preventivamente l'unità organizzativa responsabile di ogni procedimento. In base all'art. 5 della legge 241/1990, il dirigente dell'unità assegna la pratica a sé o a un dipendente; in mancanza di assegnazione espressa, la responsabilità ricade direttamente sul funzionario preposto all'unità organizzativa.

I poteri e gli obblighi istruttori

Il responsabile del procedimento svolge un ruolo centrale nella fase istruttoria ai sensi dell'art. 6 della legge 241/1990. Egli valuta i presupposti, compie gli accertamenti d'ufficio necessari, indice le conferenze di servizi e redige la proposta o adotta il provvedimento finale, vincolando l'organo decidente a motivare l'eventuale scostamento dalle risultanze istruttorie.

Come cadono nei quiz

• Termine generale suppletivo: Spesso i quiz tentano di confondere il candidato indicando termini diversi da quello di trenta giorni previsto dall'art. 2, comma 2, della legge 241/1990 per le amministrazioni statali e gli enti pubblici nazionali in assenza di diversa disposizione.
• Sospensione dei termini: Si ricordi che ai sensi dell'art. 2, comma 7, della legge 241/1990 la sospensione dei termini per l'acquisizione di documenti non posseduti è consentita per una sola volta e per un periodo massimo non superiore a trenta giorni.
• Individuazione d'ufficio del responsabile: Se il dirigente non assegna formalmente la pratica, l'art. 5, comma 2, della legge 241/1990 stabilisce che il responsabile è il funzionario preposto all'unità organizzativa.
• Potere sostitutivo: I quiz confondono spesso la durata del termine concesso al soggetto sostitutivo per concludere il procedimento, che l'art. 2, comma 9-ter, della legge 241/1990 fissa esattamente nella metà di quello originariamente previsto.
• Scostamento dalle risultanze istruttorie: L'organo competente all'adozione del provvedimento finale, se diverso dal responsabile del procedimento, può discostarsi dalle risultanze istruttorie ai sensi dell'art. 6 della legge 241/1990 solo indicandone espressamente la motivazione nel provvedimento finale.