Diritto amministrativo — scheda di studio

Perimetro della materia

Per l'istruttore tecnico geometra la materia copre le regole dell'agire della PA nell'ufficio tecnico: come si istruisce una pratica, come si adotta l'atto e come lo si corregge o difende.

• Procedimento: principi, fasi, termini e partecipazione (L. 241/1990).
• Provvedimento: elementi, caratteri, efficacia ed esecutorietà (artt. 21-bis e 21-ter).
• Invalidità e autotutela: nullità, annullabilità, annullamento d'ufficio e revoca (artt. 21-septies e ss.).
• Accesso ai documenti (artt. 22-25) e raccordo con l'accesso civico (d.lgs. 33/2013).
• Giustizia amministrativa: riparto, ricorsi e termini di impugnazione.

Restano fuori edilizia e ambiente sostanziali, oggetto delle materie tecniche.

Principi e fonti

L'azione amministrativa è guidata da principi fondamentali. L'art. 97 Cost. impone agli uffici pubblici buon andamento e imparzialità.

L'art. 1, c. 1, L. 241/1990 stabilisce che l'attività amministrativa deve conformarsi ai principi di economicità, efficacia, imparzialità, pubblicità e trasparenza, oltre ai principi dell'ordinamento comunitario. Il c. 2 vieta l'aggravamento del procedimento, salvo motivate esigenze istruttorie.

Per gli atti non autoritativi, l'art. 1, c. 1-bis, L. 241/1990 prevede che la PA agisca secondo le norme del diritto privato, salvo diversa disposizione, pur rispettando i principi di buon andamento e imparzialità.

Il procedimento amministrativo

È la sequenza di atti che conduce al provvedimento finale (L. 241/1990).

• Iniziativa: avvio d'ufficio o a istanza di parte, con comunicazione agli interessati (artt. 7-8).
• Istruttoria: il responsabile acquisisce e valuta i fatti (artt. 4-6), segnala i conflitti di interessi (art. 6-bis) e, su istanza di parte, comunica i motivi ostativi (art. 10-bis).
• Decisoria: provvedimento espresso, silenzio-assenso (art. 20), SCIA (art. 19) o conferenza di servizi (artt. 14 ss.).
• Integrazione dell'efficacia: controlli e comunicazioni che condizionano la produzione degli effetti.

Il ritardo non fa decadere il potere, ma rileva sulla responsabilità dirigenziale e fonda il danno da ritardo (art. 2-bis).

Il provvedimento amministrativo

È l'atto conclusivo con cui la PA esercita il potere e incide unilateralmente sui destinatari: intestazione, preambolo, motivazione (art. 3), dispositivo, data e sottoscrizione.

• Caratteri: tipicità, imperatività, esecutorietà (art. 21-ter), efficacia dalla comunicazione per gli atti limitativi (art. 21-bis), inoppugnabilità alla scadenza dei termini.
• Autorizzazioni: rimuovono un limite a un diritto già esistente, come il permesso di costruire.
• Concessioni: attribuiscono un diritto nuovo, come l'occupazione di suolo pubblico.
• Ordinanze e atti ablatori: impongono obblighi o comprimono la sfera del privato (ordine di demolizione, espropriazione).

Invalidità e autotutela

Il provvedimento è nullo (art. 21-septies) se manca di un elemento essenziale, è viziato da difetto assoluto di attribuzione o viola il giudicato: non produce effetti, la nullità è rilevabile d'ufficio e l'azione non si prescrive.

È invece annullabile (art. 21-octies) per incompetenza relativa, violazione di legge o eccesso di potere: produce effetti finché non viene annullato e va impugnato nei termini. Il comma 2 esclude l'annullamento per i soli vizi formali o procedurali dei provvedimenti vincolati, quando il contenuto non avrebbe potuto essere diverso.

• Annullamento d'ufficio (art. 21-nonies): riguarda un atto illegittimo, richiede un interesse pubblico attuale, opera ex tunc e per i provvedimenti attributivi di vantaggi va disposto entro dodici mesi.
• Revoca (art. 21-quinquies): riguarda un atto legittimo, si fonda su sopravvenuti motivi di pubblico interesse o su un mutamento della situazione di fatto, opera ex nunc e obbliga all'indennizzo.

Accesso ai documenti amministrativi

Il diritto di accesso (artt. 22-25) serve trasparenza e partecipazione. Documento amministrativo è ogni rappresentazione di atti detenuti dalla PA su attività di pubblico interesse; l'accesso spetta a chi ha un interesse diretto, concreto e attuale, collegato a una situazione giuridicamente tutelata (art. 22).

L'amministrazione individua prima i controinteressati, la cui riservatezza sarebbe compromessa. L'art. 24 fissa limiti ed esclusioni (segreto di Stato, procedimenti penali e tributari) e ammette il differimento quando basta a tutelare l'interesse contrapposto.

La richiesta è informale o formale; la PA risponde entro 30 giorni e il silenzio vale diniego (art. 25). Contro il diniego, espresso o tacito, si ricorre al TAR entro 30 giorni, al difensore civico o alla Commissione per l'accesso. L'accesso civico del d.lgs. 33/2013, che prescinde dall'interesse qualificato, ha una scheda dedicata.

Giustizia amministrativa in sintesi

Il riparto di giurisdizione segue la situazione soggettiva fatta valere: il diritto soggettivo va al giudice ordinario, l'interesse legittimo al giudice amministrativo, che nelle materie di giurisdizione esclusiva conosce anche dei diritti (art. 7 c.p.a.).

• TAR in primo grado (art. 13 c.p.a.), Consiglio di Stato in appello (art. 6 c.p.a.).
• Ricorso giurisdizionale al TAR: 60 giorni (art. 29 c.p.a.).
• Ricorso straordinario al Capo dello Stato: 120 giorni (d.P.R. 1199/1971).
• Riti speciali: silenzio (art. 31 c.p.a.) e accesso (art. 116 c.p.a.).

Collegamenti con le altre materie

La materia si intreccia con il resto del programma.

• Enti locali: competenze degli organi e determinazioni dirigenziali (art. 107 d.lgs. 267/2000).
• Contratti pubblici: gara, RUP, accesso agli atti (artt. 35-36 d.lgs. 36/2023).
• Urbanistica ed edilizia: permesso di costruire, SCIA, CILA (d.P.R. 380/2001).
• Ambiente: VIA, VAS e AUA (d.lgs. 152/2006).
• Trasparenza e anticorruzione: obblighi di pubblicazione e accesso civico (L. 190/2012, d.lgs. 33/2013).
• Pubblico impiego: separazione fra indirizzo politico e gestione (art. 4 d.lgs. 165/2001).
• Contabilità: impegno di spesa e visto contabile (art. 151 d.lgs. 267/2000, d.lgs. 118/2011).

Errori tipici e trappole d'esame

Le confusioni che costano più punti.

• La nullità (art. 21-septies) è imprescrittibile; l'annullabilità (art. 21-octies) va fatta valere entro 60 giorni.
• L'art. 21-octies c. 2 copre i soli vizi formali degli atti vincolati, se il contenuto non poteva essere diverso.
• Revoca (art. 21-quinquies) opera ex nunc con indennizzo; annullamento d'ufficio (art. 21-nonies) opera ex tunc entro 12 mesi.
• L'accesso documentale (artt. 22-25) chiede un interesse qualificato, quello civico generalizzato no (d.lgs. 33/2013).
• La comunicazione di avvio (art. 7) è derogabile per ragioni di celerità ed è esclusa per atti normativi e generali.
• Il responsabile del procedimento (art. 5) non coincide sempre con l'organo che adotta l'atto (art. 6 lett. e).
• Il silenzio-assenso (art. 20) equivale ad accoglimento; il silenzio-inadempimento si impugna al TAR.
• Termini: 30 giorni sull'accesso, 60 per il TAR, 120 per il ricorso straordinario al Capo dello Stato.
• Preavviso di rigetto (art. 10-bis) vale solo nei procedimenti a istanza di parte, non d'ufficio.

Checklist di ripasso

Prima della prova, rispondi a ogni domanda.

• So entro quanti giorni si chiude il procedimento e cosa accade se scade? (art. 2)
• Ricordo compiti e individuazione del responsabile? (artt. 4-6)
• So quando la comunicazione di avvio è dovuta e quando è omessa? (artt. 7-8)
• Ricordo funzione e ambito del preavviso di rigetto? (art. 10-bis)
• Ricordo l'obbligo di motivazione e gli atti che ne sono esonerati? (art. 3)
• Distinguo efficacia ed esecutorietà del provvedimento? (artt. 21-bis, 21-ter)
• Ricordo le cause di nullità e le loro conseguenze? (art. 21-septies)
• Distinguo i vizi che annullano l'atto da quelli non invalidanti? (art. 21-octies)
• So a quali condizioni la PA annulla d'ufficio o revoca un atto? (artt. 21-nonies, 21-quinquies)
• Ricordo legittimazione, limiti e termini dell'accesso? (artt. 22-25)
• Distinguo silenzio-assenso e SCIA? (artt. 20, 19)

Il termine del procedimento e il responsabile

Il quadro normativo fondamentale che disciplina la conclusione del procedimento amministrativo e la figura del responsabile è delineato dalla legge 7 agosto 1990, n. 241. Ai sensi dell'art. 2 della legge 241/1990, le pubbliche amministrazioni hanno il preciso dovere di concludere qualsiasi procedimento che consegua obbligatoriamente a un'istanza o debba essere iniziato d'ufficio mediante l'adozione di un provvedimento espresso. Nel caso in cui l'amministrazione ravvisi la manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza della domanda, il procedimento si conclude con un provvedimento espresso redatto in forma semplificata, la cui motivazione può consistere in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo.

Per quanto concerne la durata dell'azione amministrativa, l'art. 2 della legge 241/1990 stabilisce che, nei casi in cui non sia previsto un termine diverso da disposizioni di legge o da appositi decreti, i procedimenti di competenza delle amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali devono concludersi entro il termine generale di trenta giorni. Termini differenti, comunque non superiori a novanta giorni, possono essere individuati mediante decreti del Presidente del Consiglio dei ministri o secondo i rispettivi ordinamenti per gli enti pubblici nazionali. In presenza di una particolare complessità del procedimento, della natura degli interessi pubblici tutelati o della sostenibilità organizzativa, i termini possono essere elevati fino a centottanta giorni con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, con la sola esclusione dei procedimenti di acquisto della cittadinanza italiana e di quelli riguardanti l'immigrazione.

I termini per la conclusione del procedimento decorrono, ai sensi dell'art. 2 della legge 241/1990, dall'inizio del procedimento d'ufficio o dal ricevimento della domanda, se il procedimento è ad iniziativa di parte. È ammessa la sospensione dei termini, per una sola volta e per un periodo non superiore a trenta giorni, esclusivamente per l'acquisizione di informazioni o di certificazioni relative a fatti, stati o qualità non attestati in documenti già in possesso dell'amministrazione o non direttamente acquisibili presso altre pubbliche amministrazioni. La mancata o tardiva emanazione del provvedimento costituisce elemento di valutazione della performance individuale, nonché fonte di responsabilità disciplinare e amministrativo-contabile per il dirigente e per il funzionario inadempiente.

Accanto alla tempistica procedimentale, la legge 241/1990 disciplina minuziosamente l'imputazione soggettiva della responsabilità attraverso gli art. 4 e art. 5 della legge 241/1990. L'amministrazione è tenuta a determinare preventivamente l'unità organizzativa responsabile dell'istruttoria e dell'adozione del provvedimento finale. Il dirigente di ciascuna unità provvede ad assegnare a sé o a un altro dipendente la responsabilità del singolo procedimento. Fino a quando tale assegnazione non viene effettuata, il responsabile è individuato nel funzionario preposto all'unità organizzativa. L'unità organizzativa competente, il domicilio digitale e il nominativo del responsabile sono comunicati ai soggetti interessati.

I compiti del responsabile sono tassativamente elencati all'art. 6 della legge 241/1990. Egli valuta le condizioni di ammissibilità, i requisiti di legittimazione e i presupposti rilevanti, accerta d'ufficio i fatti disponendo gli atti necessari e adotta ogni misura per il sollecito svolgimento dell'istruttoria. Può chiedere dichiarazioni, rettifiche, esperire accertamenti tecnici, disporre ispezioni, curare le comunicazioni e le pubblicazioni, nonché adottare il provvedimento finale ove ne abbia la competenza o trasmettere gli atti all'organo competente. Qualora l'organo competente all'adozione del provvedimento finale sia diverso dal responsabile, esso non può discostarsi dalle risultanze istruttorie se non indicandone espressamente la motivazione nel provvedimento finale.

In caso di inerzia dell'amministrazione, l'art. 2 della legge 241/1990 prevede l'attivazione del potere sostitutivo. L'organo di governo individua un soggetto tra le figure apicali o un'unità organizzativa a cui attribuire tale potere in caso di ritardo. Decorso inutilmente il termine per la conclusione del procedimento, il soggetto titolare del potere sostitutivo, d'ufficio o su istanza di parte, conclude il procedimento entro un termine pari alla metà di quello originariamente previsto, avvalendosi delle strutture competenti o nominando un commissario.

L'individuazione del responsabile e le unità organizzative

L'art. 4 della legge 241/1990 impone alle pubbliche amministrazioni di individuare preventivamente l'unità organizzativa responsabile di ogni procedimento. In base all'art. 5 della legge 241/1990, il dirigente dell'unità assegna la pratica a sé o a un dipendente; in mancanza di assegnazione espressa, la responsabilità ricade direttamente sul funzionario preposto all'unità organizzativa.

I poteri e gli obblighi istruttori

Il responsabile del procedimento svolge un ruolo centrale nella fase istruttoria ai sensi dell'art. 6 della legge 241/1990. Egli valuta i presupposti, compie gli accertamenti d'ufficio necessari, indice le conferenze di servizi e redige la proposta o adotta il provvedimento finale, vincolando l'organo decidente a motivare l'eventuale scostamento dalle risultanze istruttorie.

Come cadono nei quiz

• Termine generale suppletivo: Spesso i quiz tentano di confondere il candidato indicando termini diversi da quello di trenta giorni previsto dall'art. 2, comma 2, della legge 241/1990 per le amministrazioni statali e gli enti pubblici nazionali in assenza di diversa disposizione.
• Sospensione dei termini: Si ricordi che ai sensi dell'art. 2, comma 7, della legge 241/1990 la sospensione dei termini per l'acquisizione di documenti non posseduti è consentita per una sola volta e per un periodo massimo non superiore a trenta giorni.
• Individuazione d'ufficio del responsabile: Se il dirigente non assegna formalmente la pratica, l'art. 5, comma 2, della legge 241/1990 stabilisce che il responsabile è il funzionario preposto all'unità organizzativa.
• Potere sostitutivo: I quiz confondono spesso la durata del termine concesso al soggetto sostitutivo per concludere il procedimento, che l'art. 2, comma 9-ter, della legge 241/1990 fissa esattamente nella metà di quello originariamente previsto.
• Scostamento dalle risultanze istruttorie: L'organo competente all'adozione del provvedimento finale, se diverso dal responsabile del procedimento, può discostarsi dalle risultanze istruttorie ai sensi dell'art. 6 della legge 241/1990 solo indicandone espressamente la motivazione nel provvedimento finale.