Dispensa - Pianificazione e organizzazione 4: Qualità, performance e amministrazione pubblica - INPS 1695 Funzionari PECS

Questa parte della dispensa raccoglie 8 capitoli. Ogni capitolo apre con gli obiettivi, chiude con gli esercizi nel formato della prova, e rimanda ai capitoli affini.

In questa parte

• La qualita': evoluzione, TQM, certificazione e miglioramento continuo
• Customer satisfaction e qualita' dei servizi al cittadino
• Management pubblico: dal New Public Management alla Public Governance
• Il ciclo della performance nella Pubblica Amministrazione
• Il PIAO: il piano integrato di attivita' e organizzazione
• Risk management, controlli interni e prevenzione della corruzione nella PA
• Coprogrammazione, coprogettazione e amministrazione condivisa
• Digitalizzazione e servizi pubblici digitali

La qualita': evoluzione, TQM, certificazione e miglioramento continuo

Che cosa saprai fare

• Riconoscere quale norma della famiglia ISO 9000 (9000, 9001, 9004, 19011) va associata a un bisogno di certificazione, miglioramento delle prestazioni o audit, anche quando il quesito non la nomina espressamente.
• Classificare un'attività o un evento come costo della qualità oppure costo della non qualità, distinguendo tra prevenzione, valutazione e fallimenti.
• Selezionare la leva di miglioramento appropriata (PDCA, Kaizen, benchmarking, circoli di qualità, empowerment, CAF) quando uno scenario operativo descrive un problema organizzativo concreto.

Prima di questo capitolo devi aver già letto La gestione per processi: mappatura, ruoli e riprogettazione, perché la qualità si applica ai processi non ai singoli uffici, e Dalla pianificazione strategica alla programmazione operativa, perché i modelli di qualità sono strumenti di programmazione e non semplici dichiarazioni di intenti. Ti sarà utile anche Il ciclo della performance nella Pubblica Amministrazione, per agganciare il miglioramento continuo alla misurazione dei risultati.

Dopo aver visto come si progettano, si programmano e si misurano le attività, questo capitolo affronta il modo in cui un’organizzazione garantisce che quelle attività producano il risultato voluto. La qualità non è un controllo finale: è un modo di governare il lavoro per ridurre i difetti, soddisfare i clienti interni ed esterni e migliorare senza sosta.

La qualità come sistema, non come ispezione finale

Nel linguaggio organizzativo la qualità è l'insieme delle caratteristiche di un prodotto o servizio che conferiscono la capacità di soddisfare esigenze espresse e implicite del consumatore. Il punto decisivo è che la qualità non si accerta soltanto alla fine: il modello delle 5P distingue qualità prevista, progettata, prestata, percepita e paragonata. Il confronto tra qualità attesa e qualità sperimentata è la sede in cui nasce la soddisfazione: per soddisfare il cliente nel medio-lungo termine la qualità sperimentata deve essere pari o lievemente superiore a quella attesa. Se è inferiore si produce un divario negativo che genera insoddisfazione.

La qualità non riguarda solo il cliente finale. Le norme ISO 9000 definiscono il cliente come chiunque riceva il prodotto o servizio: può essere interno all'organizzazione oppure esterno. In una pratica INPS il funzionario che riceve una domanda è cliente del protocollo; il cittadino è cliente esterno della prestazione finale. Il Total Quality Management (TQM) si fonda proprio su questo: ogni processo aziendale deve produrre un output con caratteristiche tali da soddisfare il cliente che lo acquisisce, sia esso interno o esterno.

La svolta giapponese e il ciclo di Deming

Secondo Deming la qualità è quella che chiede il cliente. Il suo strumento per perseguirla è la ruota di Deming, cioè il ciclo PDCA: Plan (pianificare), Do (eseguire), Check (verificare), Act (agire e correggere). Il meccanismo è iterativo: dopo Act si riparte con Plan su un livello più maturo. Non è un diagramma da riempire una volta: è una logica di miglioramento continuo, inteso dalle ISO 9000:2000 come attività ricorrente mirata ad accrescere la capacità di soddisfare i requisiti.

In Giappone il controllo della qualità si estese a tutta l'impresa: CWQC, Company-Wide Quality Control, letteralmente "controllo di qualità su tutta l'impresa", esprime il concetto di qualità totale. Il modello TQM è nato in Giappone e si è poi diffuso globalmente. La regola di base è: il controllo di qualità totale comprende tutto il ciclo produttivo, dalla fornitura dei materiali, alla progettazione, all'esecuzione, alla commercializzazione. Ciò significa che non si può circoscrivere la qualità a un reparto o a una fase.

Circoli di qualità, Kaizen, empowerment, breakthrough

I circoli di controllo della qualità sono piccoli gruppi di lavoratori che, su base volontaria, si incontrano periodicamente per analizzare problemi operativi e proporre soluzioni. Non sono esperti esterni, non sono sindacati: sono dipendenti con conoscenza pratica del processo.

Il Kaizen è il miglioramento qualitativo continuo realizzato a piccole tappe e ottenuto con il coinvolgimento del personale. È un approccio "per piccoli passi". La regola contrapposta al Kaizen è il Kairyo, cioè la riduzione drastica o l'eliminazione di sprechi e difetti. Quando invece si parla di breakthrough si intende il miglioramento sostanziale e radicale di una prestazione rilevante, con marcata discontinuità rispetto alle performance precedenti. Il breakthrough non va confuso con l'empowerment: quest'ultimo è la completa responsabilizzazione del lavoratore per utilizzare al massimo le sue potenzialità. Il primo è un salto di risultato, il secondo è una condizione organizzativa.

Sul versante tecnico il controllo statistico del processo è lo SPC (Statistical Process Control), basato su diagrammi di controllo. Il Poka-Yoke è una tecnica a prova di errore che impedisce il verificarsi di difetti durante il processo. Il QFD (Quality Function Deployment) è una metodologia per tradurre le esigenze del cliente in specifiche tecniche, coordinando i reparti aziendali verso la qualità finale.

Assicurazione della qualità e quality cost

L'assicurazione della qualità è l'insieme delle attività, dei programmi e delle azioni pianificate indispensabili a garantire che un servizio o un prodotto abbiano determinati requisiti qualitativi. Non è un controllo successivo: è un approccio sistematico che definisce standard, verifica la conformità e monitora i processi.

I quality cost sono i costi associati al grado di conformità dell'output e si classificano in funzione della loro causa. La distinzione fondamentale è tra costi della qualità e costi della non qualità.

• Costi della qualità: prevenzione (es. manutenzione preventiva) e valutazione, detti anche appraisal (ispezioni, test, controllo statistico del processo). Sono sostenuti per prevenire o rilevare difetti prima che si trasformino in danni.
• Costi della non qualità: fallimenti interni (scarti, rilavorazioni) ed esterni (prodotti difettosi, reclami). Derivano da difetti già prodotti.

Il meccanismo da ricordare: i controlli in produzione, le ispezioni e i test sono costi della qualità, non della non qualità, perché misurano la conformità e anticipano il difetto. Scarti e rilavorazioni, invece, sono costi della non qualità perché sono già una conseguenza del difetto.

Le norme ISO 9000: la mappa delle funzioni

ISO significa International Organization for Standardization, organismo internazionale non governativo con oltre 100 Paesi membri. La famiglia ISO 9000 è il sistema di norme mirante alla certificazione di qualità, indicato anche come Quality Management System (QMS). La certificazione della qualità è il riconoscimento formale ad opera di un apposito ente, detto organismo di certificazione, del sistema di qualità aziendale. Non è una revisione contabile né un attestato di rating: gli organismi di certificazione sono enti accreditati, non uffici interni alla Pubblica Amministrazione.

Le norme vanno distinte per funzione. La ISO 9000 contiene "Sistemi di gestione per la qualità: fondamenti e terminologia". La ISO 9001 contiene "Sistemi di gestione per la qualità: requisiti": stabilisce i requisiti del sistema di gestione per la qualità che devono essere soddisfatti quando un'organizzazione, di qualsiasi tipo e dimensione, deve dimostrare al cliente o all'organismo di certificazione la propria capacità di fornire prodotti/servizi conformi. La ISO 9004 contiene "Sistemi di gestione per la qualità: linee guida per il miglioramento delle prestazioni": fornisce una guida per il miglioramento dei sistemi di gestione, puntando a prestazioni superiori e all'eccellenza organizzativa. La ISO 19011 contiene "Linee guida sul controllo di sistemi di gestione di qualità, ambientale e sicurezza delle informazioni": fornisce indicazioni per condurre audit.

La norma UNI EN ISO 9000:2000, punto 0.2, elenca gli otto principi di gestione della qualità: orientamento al cliente, leadership, coinvolgimento del personale, approccio per processi, approccio sistemico alla gestione, miglioramento continuo, decisioni basate sui dati di fatto, rapporti di reciproco beneficio con i fornitori. Nei quiz questi principi compaiono spesso come distrattori: la risposta corretta deve contenerli tutti, senza sostituirli con generiche formule.

Le definizioni ISO 9000:2000 aiutano a smascherare i fuorvianti. Il prodotto è il risultato di un processo. L'organizzazione è un insieme di persone e di mezzi, con definite responsabilità, autorità ed interrelazioni. Il requisito è un'esigenza o aspettativa che può essere espressa, generalmente implicita o cogente. La soddisfazione del cliente è la percezione del cliente su quanto i suoi requisiti siano stati soddisfatti. Il miglioramento continuo è l'attività ricorrente mirata ad accrescere la capacità di soddisfare i requisiti.

Modelli di eccellenza e qualità nella Pubblica Amministrazione

L'EFQM è la European Foundation for Quality Management, fondazione europea creata per promuovere un modello di riferimento per il miglioramento delle prestazioni aziendali. Nel modello EFQM l'autovalutazione è l'analisi esauriente, sistematica e periodica delle attività e dei risultati di un'organizzazione. Il modello considera come tipologie di risultati la soddisfazione degli utenti, la soddisfazione del personale, l'impatto sulla comunità e il livello di attuazione dei piani di gestione.

Per la Pubblica Amministrazione dell'Unione Europea è stato realizzato il Common Assessment Framework (CAF), uno strumento per la gestione della qualità che favorisce l'introduzione dell'autovalutazione e della cultura della qualità nelle amministrazioni pubbliche della UE. Se il quesito parla di PA europea e autovalutazione periodica, il CAF è l'istituto corretto.

Il benchmarking è una tecnica di misurazione della qualità basata sul confronto tra processi o servizi del proprio ente e quelli dell'ente migliore operante nel medesimo settore. Non è il confronto tra qualità erogata e qualità percepita dall'utente: quella è la logica della customer satisfaction. Il benchmarking serve a identificare, comprendere e importare buone pratiche adattandole al proprio contesto.

Nella PA l'approccio alla qualità si fonda su quattro pilastri: cittadino o cliente al primo posto, qualità dell'organizzazione, miglioramento continuo, coinvolgimento delle risorse umane. Sul versante dei servizi, Gronross definisce la qualità del rapporto come l'insieme delle esperienze di qualità fatte nei diversi e successivi momenti in cui si articola l'erogazione di un servizio, sottolineando la dimensione dinamica e cumulativa, non solo le aspettative iniziali.

Il quadro in tabella

Riconoscere al volo

Un quesito svolto ad alta voce

Prendo questo: "È corretto affermare che il benchmarking è una tecnica di misurazione della qualità basata sul confronto tra qualità erogata e qualità percepita dall'utente del servizio erogato?"

Alla prima lettura noto due parole perno: confronto e percepita. Il rischio è associare il benchmarking a qualunque confronto, perché il nome evoca l'idea di "confrontare". Ma la parola "percepita" mi attiva un'altra associazione: la qualità percepita dall'utente riguarda la customer satisfaction, non il benchmarking. Scarto subito l'idea che il benchmarking sia basato sulla qualità percepita: se fosse così, sarebbe indistinguibile dai modelli di soddisfazione, mentre il materiale definisce il benchmarking come confronto tra processi o servizi del proprio ente e quelli dell'ente migliore operante nel medesimo settore. La presenza di "utente" sposta il baricentro verso la percezione soggettiva, che non è il terreno del benchmarking. Dunque la risposta è No. Il dubbio finale si scioglie chiedendosi: il benchmarking confronta due organizzazioni; la customer satisfaction confronta attese e percezioni nello stesso utente.

Allenamento: completa il brano

Allenamento: casi operativi

Caso 1. Settembre 2025. La dottoressa Ferraro, funzionaria INPS responsabile del sistema di gestione per la qualità della sede di Perugia, deve preparare l’agenzia alla verifica dell’organismo di certificazione. L’ente dovrà dimostrare la capacità di fornire servizi conformi ai requisiti. A quale norma deve riferirsi la dottoressa per individuare i requisiti del sistema?

• Utilizzare come riferimento la ISO 9000.
• Utilizzare come riferimento la ISO 9001.
• Utilizzare come riferimento la ISO 19011.

Scelta corretta: utilizzare la ISO 9001: è la norma che stabilisce i requisiti del sistema di gestione per la qualità, da soddisfare quando un’organizzazione deve dimostrare la capacità di fornire prodotti o servizi conformi. Scartata l’opzione ISO 9000: sarebbe corretta se la dottoressa dovesse chiarire fondamenti e terminologia del sistema qualità. Scartata l’opzione ISO 19011: sarebbe corretta se dovesse pianificare o condurre gli audit sui sistemi di gestione.

Caso 2. Gennaio 2025. Il dottor Esposito, funzionario INPS addetto al controllo delle lavorazioni, esamina il caso di 120 lettere già inviate a cittadini con un importo di assegno unico calcolato in modo errato. L’ufficio deve riemettere le lettere, gestire i reclami e correggere le domande. Come deve classificare questi oneri?

• Classificarli come costi di prevenzione.
• Classificarli come costi di valutazione.
• Classificarli come costi della non qualità per fallimenti esterni.

Scelta corretta: classificarli come costi della non qualità per fallimenti esterni, perché i difetti sono già usciti dall’organizzazione e hanno generato reclami. Scartata l’opzione “costi di prevenzione”: sarebbe corretta se si trattasse di manutenzione preventiva o di attività sostenute prima della lavorazione per evitare difetti. Scartata l’opzione “costi di valutazione”: sarebbe corretta se si trattasse di ispezioni, test o controllo statistico del processo, cioè attività che misurano la conformità prima che i difetti diventino danni.

Caso 3. Marzo 2025. La dottoressa Romano, direttrice di un’agenzia INPS in Lombardia, rileva che molti errori operativi vengono segnalati dai dipendenti ma non sono discussi in modo strutturato. Vuole creare piccoli gruppi volontari di lavoratori che si incontrino periodicamente per analizzare i problemi concreti della lavorazione e proporre soluzioni. Quale strumento deve introdurre?

• Introdurre i circoli di controllo della qualità.
• Introdurre il benchmarking.
• Introdurre il CAF.

Scelta corretta: introdurre i circoli di controllo della qualità, perché sono piccoli gruppi di lavoratori che operano su base volontaria e si incontrano periodicamente per analizzare problemi operativi e proporre soluzioni. Scartata l’opzione benchmarking: sarebbe corretta se la direttrice volesse confrontare processi o servizi della propria agenzia con quelli dell’ente migliore operante nel medesimo settore. Scartata l’opzione CAF: sarebbe corretta se volesse introdurre l’autovalutazione sistematica e periodica nella pubblica amministrazione europea.

Caso 4. Maggio 2025. L’ingegner Bianchi, responsabile di un’area INPS, vuole ridurre i tempi di lavorazione delle domande. La struttura ha già ottenuto buoni risultati, ma lui preferisce un percorso di miglioramento continuo a piccoli passi, con coinvolgimento del personale, senza una reingegnerizzazione radicale. Quale approccio deve adottare?

• Adottare il Kaizen.
• Adottare il breakthrough.
• Adottare l’empowerment.

Scelta corretta: adottare il Kaizen, cioè il miglioramento qualitativo continuo realizzato a piccole tappe e ottenuto con il coinvolgimento del personale. Scartata l’opzione breakthrough: sarebbe corretta se l’area puntasse a un miglioramento sostanziale e radicale con marcata discontinuità rispetto alle performance precedenti. Scartata l’opzione empowerment: sarebbe corretta se l’obiettivo fosse la completa responsabilizzazione dei lavoratori per utilizzare al massimo le loro potenzialità.

Le trappole di questo capitolo

Da collegare

La qualità è un modo di governare i processi: rileggi La gestione per processi: mappatura, ruoli e riprogettazione per vedere dove si inseriscono i punti di controllo e le azioni correttive. Il tema della qualità percepita si collega direttamente a Customer satisfaction e qualita' dei servizi al cittadino. I modelli CAF e EFQM, infine, sono strumenti di misurazione e miglioramento che completano Il ciclo della performance nella Pubblica Amministrazione.

Customer satisfaction e qualita' dei servizi al cittadino

Che cosa saprai fare

• riconoscere se una domanda di rilevazione misura le attese, le percezioni o lo scarto tra attese e percezioni e quale modello la richiede;
• stabilire quale strumento di indagine, tra qualitativa, quantitativa, Servqual, PIMS, CIT e PDS, è adatto a un determinato obiettivo di ascolto dell'utente;
• decidere la condotta operativa corretta quando un ente affida un'indagine di customer satisfaction o usa i risultati per correggere l'erogazione dei servizi al cittadino.

Hai già visto che la qualità non è un controllo finale, ma un modo di governare i processi. In questo capitolo spostiamo lo sguardo sull'utente: come si misura ciò che il cittadino percepisce, perché la Pubblica Amministrazione deve farlo e come si passa dal dato raccolto alla decisione organizzativa. Il punto non è sapere che la customer satisfaction esiste, ma saperla collocare dentro un'indagine, dentro un modello e dentro una scelta operativa.

Perché la PA misura la customer satisfaction

La definizione ISO 9000:2000 è il punto di partenza: la soddisfazione del cliente è la percezione del cliente su quanto i suoi requisiti siano stati soddisfatti. Non misura l'oggettiva conformità del servizio, ma il giudizio soggettivo di chi lo riceve. Per questo la qualità dei servizi è quella che il cliente/utente giudica tale.

La Pubblica Amministrazione deve preoccuparsene: sì. Non è un ornamento per i soli servizi alla persona. Se un ente non ascolta chi usa i servizi, rischia di correggere procedure senza capire quali bisogni restano insoddisfatti. Le indagini di customer satisfaction servono ad ascoltare e comprendere a fondo i bisogni del cliente e possono essere usate anche per progettare nuovi sistemi di erogazione dei servizi. Nei servizi pubblici, il valore strategico non è soltanto la fidelizzazione come accade nelle imprese private, ma la fiducia e la capacità di migliorare l'azione amministrativa.

La logica di base: attese, percezioni e qualità paragonata

Il giudizio dell'utente nasce da un confronto. La qualità percepita è il risultato del confronto tra qualità attesa e qualità sperimentata. Se il servizio è lento, ma l'utente si aspettava tempi lunghi, il giudizio può essere meno severo di quanto sembrerebbe guardando solo il tempo oggettivo. Se invece l'utente si attendeva una risposta immediata, anche un ritardo modesto produce insoddisfazione.

Il modello delle 5P aiuta a tenere insieme questo percorso: qualità prevista, progettata, prestata, percepita e paragonata. Prima si definisce che cosa l'ente vuole promettere; poi si progetta il servizio; poi lo si eroga; poi si rileva come è stato percepito; infine si confronta il percepito con il previsto. Se manca una fase, si misura qualcosa di vago.

Domande come "la cortesia del personale ha deluso le sue aspettative o le ha superate?" rientrano nel monitoraggio delle attese e delle percezioni. Non chiedono soltanto una valutazione assoluta: costringono l'intervistato a dichiarare lo scarto.

La rilevazione: prima la qualità, poi la quantità

La sequenza corretta non è burocratica, è logica. Le indagini qualitative vengono normalmente fatte in via preliminare rispetto alla fase estensiva. Prima bisogna capire quali dimensioni contano per l'utente, poi si costruisce un questionario strutturato. Se si saltasse la fase qualitativa si misurerebbero dimensioni scelte dall'ente, non dal cittadino.

Gli strumenti principali dell'indagine qualitativa sono le interviste in profondità e i focus group. Il focus group ha di norma una durata di un'ora/un'ora e mezza ed è composto da 6/10 persone. Le interviste in profondità e i focus group possono essere combinati: sì, sono complementari. Servono a esplorare motivazioni, linguaggi e aspettative, non a produrre percentuali.

L'indagine qualitativa preliminare è importante per predisporre una lista di dimensioni della qualità. Ad esempio, se dai colloqui emerge che per l'utente conta la possibilità di parlare con una persona e non solo la velocità, quella dimensione finirà nel questionario. I colloqui preliminari liberi sono le interviste in profondità e i focus group.

Nella ricerca motivazionale si usano tecniche proiettive. Esse sono tecniche indirette: l'intervistato proietta su stimoli ambigui atteggiamenti e valori che non esprimerebbe con una domanda diretta. Un esempio è chiedere di associare concetti o aggettivi a modalità di erogazione di un servizio. Anche presentare un certo numero di frasi usate da altri e chiedere il grado di accordo è una tecnica proiettiva: il soggetto non dichiara direttamente una propria opinione, ma si posiziona rispetto a un'affermazione esterna.

La fase quantitativa verifica sui grandi numeri la validità di ciò che è emerso nell'indagine qualitativa. Gli strumenti principali sono l'intervista telefonica e il questionario autocompilato. Nei questionari autocompilati le domande chiuse sono necessarie: consentono risposte rapide, standardizzazione e analisi statistica. Le domande precodificate sono domande chiuse. Nei differenziali semantici viene presentata una scala all'interno di una coppia di concetti o aggettivi con significati opposti, come buono/cattivo o rapido/lento.

Le domande "Quanto è importante...?" e "quanto è soddisfatto relativamente a...?" appartengono alla valutazione della soddisfazione ponderata: si combina l'importanza attribuita a un aspetto con il livello di soddisfazione raggiunto. Se un aspetto è molto importante e molto deludente, peserà di più nell'indice complessivo.

Indagine completa, campionaria e confidenza

Un'indagine completa è un'indagine sull'intero universo degli utenti. Non è completa se si ferma al 75%, alla metà o a un campione ampio: deve coprire tutta la popolazione di riferimento. L'indagine campionaria, invece, stima il valore dell'universo a partire da un sottoinsieme. Il valore rilevato con un'indagine campionaria non corrisponde mai perfettamente al valore dell'universo: sarà sempre caratterizzato dall'errore di campionamento.

Il valore dell'universo che vogliamo stimare sarà compreso entro un certo intervallo rispetto al valore del campione. Questo intervallo si chiama intervallo di confidenza. Nelle ricerche di customer satisfaction il grado di certezza comunemente accettato è pari al 95%. All'aumentare dell'eterogeneità dell'universo, il campione deve essere più ampio: se gli utenti sono molto diversi tra loro, serve un numero maggiore di osservazioni per mantenere la stessa affidabilità.

I modelli per misurare la qualità del servizio

Il Servqual, proposto da Parasuraman, Berry e Zeithaml, è uno strumento per misurare in che modo i clienti percepiscono la qualità del servizio. Prevede due serie di 22 domande precodificate che permettono di misurare separatamente le attese e le percezioni del consumatore. Dal confronto emerge il gap del servizio: la distanza tra aspettative del cliente e percezione del servizio erogato. Le determinanti della qualità del servizio sono cinque: aspetti tangibili, affidabilità, capacità di risposta, sicurezza ed empatia. Berry e Parasuraman definiscono zona di tolleranza il possibile scostamento accettabile tra livello desiderato di qualità e livello adeguato dello stesso: se il servizio resta dentro quella zona, il cliente può accettarlo anche se non lo entusiasma.

Il PIMS è un sistema di attuazione della customer satisfaction che identifica gli attributi del servizio che condizionano i consumatori, assegna a ogni attributo un peso pari alla sua importanza, valuta la qualità delle prestazioni con un punteggio e somma tutti i valori, ottenendo una misura complessiva.

Il CIT, critical incident technique, permette di rilevare gli episodi che maggiormente hanno influito sulla soddisfazione del cliente e di classificarli in base alla loro natura, risalendo così alle cause della soddisfazione o insoddisfazione. Il PDS, problem detection system, invita il cliente a esporre direttamente i fatti e i problemi che incontra durante l'erogazione del servizio. Sono strumenti diversi: il CIT parte da episodi critici, il PDS da problemi segnalati.

Le dimensioni che condizionano il giudizio e il momento della verità

Gli elementi fondamentali che condizionano il giudizio dell'utenza sulla prestazione di un servizio sono la validità tecnica del servizio prestato, il tempo di intervento e il rapporto interattivo tra organizzazione e utente. Non basta la correttezza tecnica: se l'utente non capisce o viene trattato male, il giudizio peggiora.

Secondo Gronross, la qualità dei servizi ricomprende due dimensioni: la qualità tecnica, legata al risultato, e la qualità funzionale, legata al processo di erogazione. La stessa pratica può essere risolta in modo corretto, ma con un processo confuso e scortese: il risultato tecnico è buono, la qualità percepita no. Richard Normann identifica il momento cruciale dell'erogazione con l'espressione "momento della verità": è il punto in cui il cittadino sperimenta direttamente il servizio e si forma il giudizio.

Dentro l'organizzazione: front-office, back-office e centralità del cittadino

Il front-office è la struttura organizzativa che fornisce un servizio di interazione tra amministrazione pubblica e cittadino-utente. Gestisce il contatto diretto: sportelli fisici, sportelli telematici, call center. Il back-office si occupa delle procedure che consentono l'effettiva erogazione del servizio: attività di supporto, gestione documentale, controllo interno. Il cittadino vede il front-office, ma la qualità che percepisce dipende anche dal back-office.

Nelle amministrazioni pubbliche erogatrici di servizi, nel moderno modello della citizenry, al centro del sistema c'è il cittadino-utente. Non è più soltanto un destinatario di atti: è il punto focale per la progettazione e l'erogazione. La Carta nazionale dei servizi è il documento che consente di individuare i servizi erogati e le modalità di accesso telematico; non è una certificazione di qualità, ma uno strumento di trasparenza e accessibilità.

Uscita o voce: le reazioni all'insoddisfazione

Albert Hirschman distingue due risposte tipiche. Il consumatore insoddisfatto di un servizio prestato da un'impresa privata ricorre tipicamente all'exit, cioè abbandona il rapporto. Il cittadino-utente insoddisfatto di un servizio pubblico ricorre tipicamente alla voice, cioè protesta, segnala, chiede miglioramenti, perché ritiene che il servizio sia ancora necessario per la collettività.

Questa distinzione è pratica: se un ente pubblico riceve molte lamentele non deve leggerle solo come disturbo, ma come voice, cioè come segnale utile per correggere il servizio. L'ente deve quindi costruire canali strutturati di ascolto e non lasciare che il cittadino esprima la propria voce nel vuoto.

Bisogni espressi e bisogni latenti

I bisogni latenti sono quelli che l'utente di un servizio erogato da un ente pubblico non avverte in quanto non pensa di trovare risposte nel rapporto con l'ente. Non è un bisogno inesistente: è un bisogno che l'utente non esprime perché dà per scontato che l'ente non possa soddisfarlo. Le indagini qualitative servono anche a far emergere questi bisogni, che le domande chiuse da sole non intercettano.

Dal dato all'azione: PDCA, coinvolgimento e outcome

I risultati di un'indagine non servono a riempire una relazione. Il ciclo PDCA, di Deming, prevede: pianificazione dell'attività, esecuzione del piano, rilevazione e analisi degli scostamenti tra standard fissati e risultati conseguiti e percepiti dal cliente, correzione secondo gli scostamenti rilevati. Lavorare secondo queste fasi significa lavorare per il miglioramento continuo, non per una rottura radicale una tantum.

Per favorire la condivisione delle valutazioni e l'individuazione di possibili miglioramenti, è opportuno che gli operatori dei servizi valutati siano coinvolti nella fase di presentazione dei risultati dell'indagine: sì. Se gli operatori vedono i dati e li discutono, la fase correttiva diventa condivisa e non calata dall'alto.

Per una pubblica amministrazione, il risultato generato dalla erogazione di un servizio su una condizione, stato o comportamento dell'utente si chiama outcome. L'output è il servizio erogato; l'outcome è l'effetto prodotto sul cittadino. La customer satisfaction aiuta a comprendere se l'output si sta traducendo nell'outcome desiderato.

Il quadro in tabella

Riconoscere al volo

Un quesito svolto ad alta voce

Prendo il quesito: "Nella rilevazione della customer satisfaction, dire all'intervistato un certo numero di frasi usate da altri e chiedergli il suo grado di accordo a tali frasi, significa usare nell'intervista una tecnica...". Alla prima lettura la parola "grado di accordo" mi porta verso una scala di valutazione, quasi una domanda diretta. Ma noto il dettaglio: "frasi usate da altri". Non sto chiedendo all'intervistato di descrivere la propria opinione, gli sto chiedendo di prendere posizione su affermazioni già formulate. Questo è il perno.

Scarto subito l'opzione "domanda diretta" se fosse presente, perché qui non c'è una formulazione diretta del tipo "lei è soddisfatto?". Le opzioni che restano sono in genere "diretta", "strutturata", "proiettiva", "di controllo". La tentazione è dire "strutturata", perché ci sono frasi predefinite e risposte chiuse. Ma la risposta corretta è "proiettiva": l'intervistato proietta il proprio giudizio su un'affermazione esterna, rivelando atteggiamenti che non formulerebbe spontaneamente. Il dubbio si scioglie così: la strutturazione della domanda riguarda la forma, ma la tecnica riguarda il meccanismo psicologico. Se il meccanismo è far proiettare, è tecnica proiettiva.

Allenamento: completa il brano

Allenamento: casi operativi

Le trappole di questo capitolo

Riferimenti

• ISO 9000:2000: definisce la soddisfazione del cliente come percezione di quanto i suoi requisiti siano stati soddisfatti e inquadra il requisito come esigenza o aspettativa.
• ISO 9001:2000: stabilisce i requisiti del sistema di gestione per la qualità e richiede la misurazione e il miglioramento della customer satisfaction.

Da collegare

Questo capitolo va ripreso insieme a "La qualità: evoluzione, TQM, certificazione e miglioramento continuo", per collocare gli strumenti di ascolto dentro il sistema di gestione per la qualità, e a "Il ciclo della performance nella Pubblica Amministrazione", per distinguere output e outcome. Utile anche il confronto con "Management pubblico: dal New Public Management alla Public Governance", perché la customer satisfaction è uno dei segnali del passaggio dall'adempimento alla centralità del cittadino-utente.

Management pubblico: dal New Public Management alla Public Governance

Che cosa saprai fare

• riconoscere se un’affermazione, un dato o un’azione descrivono la logica del modello burocratico tradizionale, del New Public Management o della Public Governance;
• distinguere tra output e outcome in una pratica concreta, individuando l’indicatore che misura davvero l’effetto sul cittadino;
• scegliere il corso d’azione più coerente con il value for money, l’accountability e la customer satisfaction nella pubblica amministrazione.

Dal modello burocratico al management pubblico

Per gran parte del Novecento la pubblica amministrazione è stata pensata come una macchina formale: norme certe, competenza stabile, gerarchia, impersonalità degli uffici. Questo modello garantisce prevedibilità e imparzialità, ma sposta l’attenzione sulla conformità dell’atto piuttosto che sull’effetto prodotto. Se l’unica domanda che un ufficio si pone è “abbiamo rispettato la procedura?”, resta senza risposta la domanda “abbiamo migliorato la condizione del cittadino?”.

Il New Public Management nasce da questa insoddisfazione. Importa nel settore pubblico criteri, strumenti e linguaggi del management aziendale, non perché lo Stato debba diventare un’impresa, ma perché deve diventare più efficace, efficiente e trasparente nell’uso delle risorse pubbliche.

La svolta del New Public Management

La figura chiave è il cittadino-utente: l’amministrazione non è al centro; il servizio è valutato dall’effetto su chi lo riceve. Il New Public Management si afferma in Inghilterra e in altri Paesi dell’area OCSE a partire dagli anni ’80. Il concetto di value for money, introdotto nella pubblica amministrazione inglese già nella prima metà degli anni ’80, ha l’obiettivo di meglio comprendere la portata e l’impatto delle scelte di esternalizzazione: confronta costi, benefici e qualità del servizio, per capire se affidare una funzione all’esterno conviene davvero al cittadino e non solo all’amministrazione.

I capisaldi del New Public Management sono: separazione tra indirizzo politico e gestione manageriale; definizione degli obiettivi e delle risorse; valutazione della performance organizzativa e individuale; responsabilizzazione dei dirigenti e dei dipendenti; trasparenza dei risultati; attenzione alla qualità e alla soddisfazione dell’utente.

Il ciclo della performance italiano come applicazione del New Public Management

In Italia, il D.Lgs. 150/2009 traduce questa logica in un ciclo di gestione della performance. La norma impone di programmare gli obiettivi su base triennale, definendoli prima dell’inizio dell’esercizio, da parte degli organi di indirizzo politico-amministrativo, sentiti i vertici che a loro volta consultano i dirigenti o i responsabili delle unità organizzative, in coerenza con i documenti programmatici di bilancio indicati dalla legge 5 agosto 1978, n. 468. La misurazione e la valutazione della performance riguardano l’amministrazione nel suo complesso, le unità organizzative e i singoli dipendenti, e sono volte al miglioramento della qualità dei servizi e alla crescita delle competenze professionali, con valorizzazione del merito ed erogazione di premi.

Il dato tecnico da cogliere è il collegamento tra obiettivo e premio: l’obiettivo non è un annuncio politico, ma la condizione per erogare gli incentivi previsti dalla contrattazione integrativa. Nel corso dell’esercizio, gli organi di indirizzo, con il supporto dei dirigenti, verificano l’andamento delle performance e possono proporre interventi correttivi. Annualmente, le amministrazioni valutano sia la performance organizzativa sia quella individuale, adottando un apposito Sistema di misurazione e valutazione.

Outcome e output: la differenza che decide

Un equivoco frequente è confondere l’output con l’outcome. L’output è il prodotto o servizio erogato: numero di pratiche lavorate, documenti emessi, ore di sportello. L’outcome è il risultato generato dalla fornitura di un bene o dall’erogazione di un servizio su una condizione, uno stato o un comportamento dell’utente. Se un ufficio INPS lavora mille domande ma sbaglia il 30% delle istruttorie e i cittadini restano senza prestazione, l’output è alto ma l’outcome è negativo. La misurazione della performance deve quindi tenere insieme quantità, qualità ed effetto reale sul destinatario.

Questa distinzione è centrale nel ciclo della performance introdotto dal D.Lgs. 150/2009: l’output è ciò che l’amministrazione produce, l’outcome è ciò che cambia per il cittadino. Le decisioni organizzative serie si basano sull’outcome; quelle soltanto formali si fermano all’output.

L’accountability e il cittadino-cliente

L’accountability non è semplice trasparenza: è la responsabilizzazione, cioè l’obbligo di rendere conto delle proprie azioni e di essere responsabili verso i cittadini e gli organi di controllo. Il D.Lgs. 33/2013 usa il termine “responsabilizzazione” proprio per tradurre questo concetto. Nel New Public Management l’accountability è una leva di allineamento: chi gestisce risorse pubbliche deve rispondere dei risultati, non soltanto della correttezza formale.

Allo stesso modo, la customer satisfaction non è un optional. La pubblica amministrazione deve preoccuparsene, perché la misurazione della soddisfazione del cittadino è uno strumento di controllo e di miglioramento continuo. Le linee guida OCSE indicano parametri diffusi come tempestività del servizio, trattamento equo, competenza del dipendente, cortesia del dipendente e corrispondenza tra quanto richiesto e quanto ottenuto. La soddisfazione dell’utente non è quindi un dato di marketing: è un indicatore di funzionamento del servizio pubblico.

Controlli interni e responsabilità

Il D.Lgs. 286/1999 individua quattro aree di controlli interni della pubblica amministrazione: controllo di regolarità amministrativa e contabile, controllo di gestione, valutazione dei dirigenti, valutazione e controllo strategico. È un ponte tra il modello burocratico e quello manageriale: non si abbandona il controllo di regolarità, ma vi si innesta il controllo dei risultati. La logica è stratificata: la correttezza resta necessaria, ma non è sufficiente; serve anche la capacità di raggiungere gli obiettivi e di valutare dirigenti e strategia.

I limiti del New Public Management e la Public Governance

Il New Public Management ha però prodotto effetti indesiderati: frammentazione dei servizi, competizione tra enti, focalizzazione su indicatori quantitativi, riduzione del cittadino a cliente, sottovalutazione della dimensione politica e relazionale. Molti problemi pubblici non si risolvono con la logica di mercato: richiedono cooperazione tra amministrazioni, imprese, terzo settore e comunità.

La Public Governance risponde a questa esigenza: l’amministrazione non è più un soggetto che produce da solo, ma un attore che governa reti, attiva partnership, co-produce servizi con i cittadini. L’accountability si allarga: non si rende conto soltanto ai vertici o al mercato, ma a una pluralità di stakeholder. Il valore pubblico non è solo l’efficienza, ma la legittimità, la fiducia, l’impatto sociale e la capacità di affrontare problemi complessi.

Qui entra in gioco la capacità negativa di G.F. Lanzara: per operare in contesti nuovi e incerti, il manager pubblico deve saper impiegare conoscenze consolidate trasferendole da altri contesti, senza restare vincolato a procedure predefinite. È la capacità di gestire l’incertezza con metodo, non l’assenza di capacità.

Strumenti di rendicontazione e valutazione

La distinzione tra New Public Management e Public Governance si riflette negli strumenti. Il bilancio sociale è lo strumento di rendicontazione che offre un quadro completo e unitario dell’attività svolta, dei risultati conseguiti e degli effetti prodotti, rivolto a tutti gli stakeholder; a differenza del bilancio d’esercizio, che ha natura economico-finanziaria, integra aspetti sociali e ambientali.

Anche la valutazione delle posizioni si inserisce in questo quadro. Tra i metodi di job evaluation, il job grading/job classification è particolarmente indicato per i compiti impiegatizi della pubblica amministrazione, perché raggruppa le posizioni in classi omogenee e facilita la gestione salariale e le progressioni professionali con criteri oggettivi. Il metodo Hay effettua una valutazione analitica per i fattori know-how, problem solving e accountability: in particolare, il problem solving considera l’intensità dei vincoli e dei limiti posti dall’ambiente e dall’organizzazione all’attività di pensiero necessaria per individuare e risolvere i problemi.

Infine, il quadro degli equilibri aziendali resta un riferimento di base: l’equilibrio economico si esprime nella relazione tra costi e ricavi, quello finanziario tra entrate e uscite, quello patrimoniale tra attività e passività. Nella pubblica amministrazione il vincolo di bilancio rende cruciale presidiare tutti e tre gli equilibri, non soltanto la cassa.

Il quadro in tabella

Riconoscere al volo

Un quesito svolto ad alta voce

Prendo il quesito: “Per ‘outcome’ di una pubblica amministrazione si intende…”. Alla prima lettura noto subito la parola “outcome”: non siamo nella contabilità, ma nel linguaggio della performance pubblica. Guardo le opzioni. La prima parla di risultato economico d’esercizio: la scarto subito, perché l’outcome non è un termine economico-patrimoniale e l’esercizio non c’entra con l’effetto sul cittadino. La seconda parla di risultato operativo: la lascio un attimo, ma “operativo” mi fa pensare all’attività svolta, non al cambiamento prodotto. La terza dice “il risultato generato dalla fornitura di un bene o dall’erogazione di un servizio su una condizione, stato o comportamento dell’utente”: qui c’è il perno, cioè l’effetto sull’utente. La quarta parla di output del processo produttivo: so che output e outcome sono distinti, quindi la scarto. Rileggo la terza: contiene esattamente la definizione che ho memorizzato. Scelgo quella. La trappola era confondere l’outcome con l’output: l’output è ciò che si produce, l’outcome è ciò che cambia per il cittadino.

Allenamento: completa il brano

1. Il quadro dei modelli di amministrazione indica che nella logica del New Public Management il cittadino è considerato ____ e il focus della valutazione è sulla ____.

Prima lacuna.

• cliente da soddisfare
• utente amministrato
• stakeholder e partner

Seconda lacuna.

• performance organizzativa e individuale
• regolarità degli atti
• valore pubblico e reti

Soluzione e commento. Risposta corretta: cliente da soddisfare e performance organizzativa e individuale. “utente amministrato” risponde alla domanda “come è considerato il cittadino nel modello burocratico tradizionale?”; “stakeholder e partner” risponde alla domanda “come è considerato il cittadino nella Public Governance?”; “regolarità degli atti” risponde alla domanda “qual è il focus della valutazione nel modello burocratico tradizionale?”; “valore pubblico e reti” risponde alla domanda “qual è il focus della valutazione nella Public Governance?”.

2. Nel ciclo della performance, ____ è ciò che l’amministrazione produce, mentre ____ è ciò che cambia per il cittadino.

Prima lacuna.

• l’output
• l’outcome
• l’accountability

Seconda lacuna.

• l’outcome
• l’output
• la customer satisfaction

Soluzione e commento. Risposta corretta: l’output e l’outcome. “l’outcome” in prima lacuna risponde alla domanda “qual è il risultato generato dalla fornitura di un bene o dall’erogazione di un servizio su una condizione, uno stato o un comportamento dell’utente?”; “l’accountability” risponde alla domanda “quale concetto viene tradotto dal D.Lgs. 33/2013 con il termine responsabilizzazione?”; “l’output” in seconda lacuna risponde alla domanda “qual è il prodotto o servizio erogato dall’amministrazione?”; “la customer satisfaction” risponde alla domanda “quale misurazione è uno strumento di controllo e di miglioramento continuo dei servizi pubblici?”.

3. I parametri diffusi di customer satisfaction nei servizi pubblici secondo l’OCSE includono tempestività del servizio, trattamento equo, competenza del dipendente, cortesia del dipendente e ____.

Lacuna.

• corrispondenza tra quanto richiesto e quanto ottenuto
• separazione tra indirizzo politico e gestione manageriale
• equilibrio tra costi e ricavi

Soluzione e commento. Risposta corretta: corrispondenza tra quanto richiesto e quanto ottenuto. “separazione tra indirizzo politico e gestione manageriale” risponde alla domanda “qual è uno dei capisaldi del New Public Management?”; “equilibrio tra costi e ricavi” risponde alla domanda “come si esprime l’equilibrio economico?”.

4. Il ____ è lo strumento di rendicontazione che offre un quadro completo e unitario dell’attività svolta, dei risultati conseguiti e degli effetti prodotti, rivolto a tutti gli stakeholder.

Lacuna.

• bilancio sociale
• bilancio d’esercizio
• controllo strategico

Soluzione e commento. Risposta corretta: bilancio sociale. “bilancio d’esercizio” risponde alla domanda “quale strumento ha natura economico-finanziaria?”; “controllo strategico” risponde alla domanda “quale area dei controlli interni, prevista dal D.Lgs. 286/1999, valuta la strategia?”.

Allenamento: casi operativi

Caso 1 — Il monitoraggio delle domande INPS: l’indicatore da scegliere

Situazione. Lunedì 17 febbraio, la responsabile dell’ufficio prestazioni INPS Laura R. esamina il monitoraggio trimestrale: 1.000 domande lavorate, ma il 30% delle istruttorie presenta errori e molti cittadini restano senza prestazione. Deve proporre al dirigente quale indicatore considerare prioritario.

• A. Valutare l’ufficio sul numero di domande lavorate, perché misura il prodotto erogato dall’amministrazione.
• B. Valutare l’ufficio sulla percentuale di cittadini che ricevono la prestazione corretta entro i termini, perché misura l’effetto sulla loro condizione.
• C. Valutare l’ufficio sulla tempestività e sulla cortesia del personale, perché misurano la soddisfazione dell’utente secondo i parametri OCSE.

Scelta corretta: B. L’esercizio chiede di cogliere l’effetto reale sul cittadino: l’outcome è il risultato generato dalla fornitura di un bene o dall’erogazione di un servizio su una condizione, stato o comportamento dell’utente. Con il 30% di istruttorie errate l’output è alto ma l’outcome è negativo. L’opzione A sarebbe giusta se il quesito chiedesse di misurare l’output, cioè il prodotto o servizio erogato. L’opzione C sarebbe giusta se il quesito chiedesse di rilevare la customer satisfaction secondo i criteri OCSE: tempestività, trattamento equo, competenza, cortesia e corrispondenza tra richiesto e ottenuto.

Caso 2 — Esternalizzare il contact center INPS: cosa deve valutare il funzionario

Situazione. Martedì 3 marzo, il funzionario Marco T. della direzione regionale INPS deve formulare una proposta istruttoria sull’affidamento all’esterno del contact center che gestisce le prenotazioni delle visite mediche. Il dirigente chiede se conviene esternalizzare.

• A. Proporre l’esternalizzazione se il canone annuo è inferiore al costo del personale interno, perché l’equilibrio finanziario impone di tenere sotto controllo le uscite.
• B. Proporre di confrontare costi, benefici e qualità del servizio per capire se l’esternalizzazione conviene davvero al cittadino e non solo all’amministrazione.
• C. Proporre di mantenere la gestione interna, perché il controllo di regolarità amministrativa e contabile garantisce la conformità degli atti.

Scelta corretta: B. Il value for money, introdotto nella pubblica amministrazione inglese già nella prima metà degli anni ’80, serve a comprendere portata e impatto delle esternalizzazioni confrontando costi, benefici e qualità del servizio. L’opzione A sarebbe giusta se il quesito chiedesse di presidiare l’equilibrio finanziario tra entrate e uscite, non di decidere se esternalizzare. L’opzione C sarebbe giusta se il quesito chiedesse di applicare il controllo di regolarità amministrativa e contabile, una delle quattro aree dei controlli interni previste dal D.Lgs. 286/1999.

Caso 3 — Minori non accompagnati: agire in un contesto incerto

Situazione. Giovedì 12 aprile, la dirigente Elena M. deve organizzare in pochi giorni l’accoglienza di un numero imprevisto di minori stranieri non accompagnati. Non esiste una procedura già definita per questo scenario.

• A. Attendere l’adozione di una procedura formale prima di intervenire, perché la conformità alla norma garantisce imparzialità e prevedibilità.
• B. Applicare la procedura ordinaria prevista per i minori residenti, perché è l’unico strumento già collaudato e applicabile.
• C. Impiegare conoscenze consolidate trasferite da altri contesti e attivare reti con terzo settore e prefettura, per governare l’incertezza con metodo.

Scelta corretta: C. Qui serve la capacità negativa di G.F. Lanzara: in contesti nuovi e incerti il manager pubblico impiega conoscenze consolidate trasferendole da altri contesti, senza restare vincolato a procedure predefinite. È anche la logica della Public Governance, che governa reti, partnership e co-produzione con una pluralità di attori. L’opzione A sarebbe giusta se il quesito chiedesse di applicare il modello burocratico tradizionale fondato sulla conformità alla norma. L’opzione B sarebbe giusta se il quesito riguardasse una situazione ordinaria e già regolata, non un contesto nuovo e incerto.

Caso 4 — Impostare la relazione annuale: trasparenza formale o accountability?

Situazione. Venerdì 22 novembre, la responsabile della trasparenza Paola S. deve impostare la relazione annuale di un’amministrazione comunale. Il dirigente le chiede di scegliere il contenuto più coerente con l’accountability.

• A. Pubblicare esclusivamente l’elenco degli atti adottati, perché la trasparenza consiste nel rendere visibili i provvedimenti formali.
• B. Rendere conto dei risultati conseguiti e degli effetti prodotti anche ai cittadini e agli organi di controllo, perché l’accountability è responsabilizzazione.
• C. Limitare il resoconto ai flussi di cassa e all’equilibrio tra entrate e uscite, perché il vincolo di bilancio è il principale obbligo di rendicontazione.

Scelta corretta: B. L’accountability non è semplice trasparenza: è l’obbligo di rendere conto delle proprie azioni e di essere responsabili verso i cittadini e gli organi di controllo. Il D.Lgs. 33/2013 usa il termine “responsabilizzazione” per tradurre questo concetto. L’opzione A sarebbe giusta se il quesito chiedesse la semplice trasparenza formale del modello burocratico. L’opzione C sarebbe giusta se il quesito chiedesse di presidiare l’equilibrio finanziario tra entrate e uscite, non la rendicontazione degli effetti prodotti.

Le trappole di questo capitolo

Riferimenti

• D.Lgs. 150/2009: riforma organica della disciplina del rapporto di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche; introduce il ciclo di gestione della performance, gli obiettivi triennali, la valutazione annuale e la trasparenza dei risultati.
• D.Lgs. 286/1999: individua le quattro aree dei controlli interni della pubblica amministrazione: regolarità amministrativa contabile, controllo di gestione, valutazione dei dirigenti, valutazione e controllo strategico.
• D.Lgs. 165/2001: norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni; principi di programmazione strategica e missione istituzionale.
• Legge 5 agosto 1978, n. 468: disciplina la programmazione finanziaria e di bilancio; i documenti programmatici a cui la performance deve essere coerente.
• D.Lgs. 33/2013: trasparenza e obblighi di pubblicazione; utilizza il termine “responsabilizzazione” come traduzione di accountability.

Da collegare

Questo capitolo si salda con “Il ciclo della performance nella Pubblica Amministrazione”, che dettaglia obiettivi, fasi e strumenti del D.Lgs. 150/2009; con “Customer satisfaction e qualita' dei servizi al cittadino”, che approfondisce i criteri OCSE e le modalità di rilevazione; e con “Il controllo di gestione: indicatori, misurazione e reporting”, per costruire cruscotti orientati all’outcome e non soltanto all’output.

Il ciclo della performance nella Pubblica Amministrazione

Che cosa saprai fare

• Riconoscere la sequenza vincolata del ciclo della performance prevista dal D.Lgs. 150/2009 e smascherare le opzioni che la presentano fuori ordine.
• Distinguere con sicurezza outcome, output, input, obiettivi strategici e operativi quando compaiono in definizioni o casi concreti.
• Individuare chi valuta, che cosa valuta e con quali strumenti in una Pubblica Amministrazione, scegliendo il corso d'azione corretto in scenari operativi, anche INPS.

Prima di questo capitolo: conviene avere già studiato Management pubblico: dal New Public Management alla Public Governance, Il controllo di gestione: indicatori, misurazione e reporting, Balanced Scorecard e misurazione multidimensionale della performance e Il PIAO: il piano integrato di attività e organizzazione.

Il ciclo della performance non è un adempimento cartaceo: è il motore gestionale che collega obiettivi, risorse, misurazione, premi e rendicontazione. Nei capitoli di controllo di gestione hai visto gli strumenti; qui li ritrovi dentro una normativa stringente, dove l'ordine delle fasi, i soggetti e i criteri di valutazione sono essi stessi materia d'esame. Serve a capire, nei quesiti e nei casi INPS, non solo cosa si misura ma chi deve fare che cosa, e in quale momento.

La performance nella Pubblica Amministrazione: una misurazione a più dimensioni

Nel lessico della PA, la performance non è soltanto un risultato economico. È la rappresentazione dell'azione amministrativa osservata sotto più profili: efficienza, efficacia, qualità, impatto sui bisogni, equità, trasparenza. Per questo si parla di approccio multidimensionale: integrare le tradizionali informazioni contabili con altre dimensioni, come risultati e impatti delle politiche, qualità dei servizi e processi organizzativi.

Un sistema di misurazione che guarda solo alle risorse impiegate resta tipico dell'amministrazione tradizionale, orientata ai compiti. Il passaggio a un'amministrazione manageriale sposta l'enfasi su obiettivi e risultati, senza però dimenticare la regolarità amministrativo-contabile, che appartiene a una funzione distinta di controllo.

Il ciclo della performance: una sequenza che va rispettata

Il D.Lgs. 150/2009, all'articolo 4, comma 2, descrive il ciclo di gestione della performance come un processo sequenziale. La domanda d'esame può chiedere di riconoscerne l'ordine esatto o di individuare l'errore. Le fasi, nell'ordine, sono:

• 1. Definizione e assegnazione degli obiettivi: si stabiliscono i risultati attesi, i valori attesi di risultato e i relativi indicatori.
• 2. Collegamento tra obiettivi e allocazione delle risorse: le risorse finanziarie, umane e strumentali devono essere coerenti con gli obiettivi.
• 3. Monitoraggio in corso di esercizio: verifica intermedia e attivazione di eventuali interventi correttivi.
• 4. Misurazione e valutazione della performance, organizzativa e individuale.
• 5. Utilizzo dei sistemi premianti, secondo criteri di valorizzazione del merito.
• 6. Rendicontazione dei risultati agli organi di indirizzo politico-amministrativo, ai vertici, agli organi esterni, ai cittadini e agli stakeholder.

L'ordine è la principale trappola: un'opzione che anticipa la misurazione prima del monitoraggio, o che colloca gli obiettivi dopo la misurazione, inverte la sequenza e va scartata.

Che cosa si misura: input, output, outcome, bisogno

La domanda più ricorrente nella prova verte sulla differenza fra ciò che l'amministrazione impiega, ciò che produce e ciò che ottiene nella vita del destinatario.

• Input: risorse finanziarie, umane e strumentali disponibili per svolgere i compiti.
• Output: prodotto tangibile o attività svolta, ad esempio il numero di documenti emessi o di pratiche lavorate.
• Outcome: risultato generato dalla fornitura di un bene o dall'erogazione di un servizio sulla condizione, stato o comportamento dell'utente. È l'effetto finale sul cittadino, non la quantità erogata.
• Indicatori di bisogno: misurano i bisogni e le istanze dei portatori di interesse con cui interagisce l'organizzazione.

Quando il quesito chiede se il risultato sull'utente sia correttamente definibile output, la risposta è no: si tratta dello outcome. Può essere utile ricordare che l'outcome si manifesta generalmente nel medio-lungo termine, mentre l'output è più immediatamente rilevabile.

Obiettivi, missione e indicatori

La missione di una PA è la sua ragione d'essere, la sua finalizzazione e, per taluni autori, anche la sua etica. Non va confusa con la Carta dei servizi, con il codice etico o con gli strumenti operativi, che sono mezzi al servizio della missione.

Un obiettivo strategico è un risultato rilevante di natura politico-amministrativa: traduce le scelte di governo, non è un semplice traguardo tecnico-operativo. Gli obiettivi di performance devono tipicamente rispondere a requisiti come specificità, misurabilità, raggiungibilità e temporizzazione; l'operatività non è una proprietà richiesta all'obiettivo, perché riguarda l'esecuzione, non la definizione.

Gli indicatori servono a misurare e valutare il livello di raggiungimento degli obiettivi. Devono rispettare criteri di qualità come tempestività, completezza e significatività. La ridondanza non è un criterio di qualità ma un difetto di duplicazione. Un indicatore diventa informazione utile solo quando il valore rilevato è messo a confronto con il valore atteso o con un target prefissato: senza confronto, il dato resta privo di significato valutativo.

Le attrici e gli attori del ciclo

La funzione di misurazione e valutazione delle performance è svolta da più soggetti, con competenze distinte. L'articolo 7, comma 2, del D.Lgs. 150/2009 affida agli Organismi indipendenti di valutazione (OIV) la misurazione e valutazione della performance di ciascuna struttura amministrativa nel suo complesso, nonché la proposta di valutazione annuale dei dirigenti di vertice; partecipano inoltre la Commissione per la valutazione, la trasparenza e l'integrità delle amministrazioni pubbliche e i dirigenti di ciascuna amministrazione.

Gli OIV, ai sensi dell'articolo 14, esercitano le attività di valutazione e controllo strategico. Nei quesiti può comparire la precisazione della CiVIT: i membri dell'OIV possono essere semplici dipendenti, senza necessariamente ricoprire una carica dirigenziale. Negli enti di ridotte dimensioni, gli OIV devono essere costituiti con le modalità organizzative determinate dall'ente stesso. La Commissione per la Valutazione, la Trasparenza e l'Integrità delle pubbliche amministrazioni è composta da cinque membri.

Il dirigente, a seguito del D.Lgs. 150/2009, partecipa alla definizione degli obiettivi nell'ambito della redazione del Piano della performance. Non li riceve soltanto e non li fissa da solo: partecipa a un processo concertato.

La valutazione organizzativa e individuale

L'articolo 8 del D.Lgs. 150/2009 elenca le dimensioni della valutazione delle organizzazioni: capacità organizzativa, tecnica, economico-finanziaria, di gestione del personale, della qualità, ambientale, della sicurezza e delle pari opportunità. La regolarità amministrativo-contabile non è una di quelle dimensioni: appartiene ad altri contesti di controllo.

Per i dirigenti e il personale responsabile di unità organizzativa autonoma, l'articolo 9, comma 1, collega la misurazione e valutazione della performance individuale a:

• indicatori di performance relativi all'ambito organizzativo di diretta responsabilità;
• raggiungimento di specifici obiettivi individuali;
• qualità del contributo assicurato alla performance generale della struttura;
• competenze professionali e manageriali dimostrate;
• capacità di valutazione dei propri collaboratori, dimostrata tramite una significativa differenziazione dei giudizi.

Nella valutazione della performance individuale, l'articolo 9, comma 3, esclude espressamente i periodi di congedo di maternità, paternità e parentale: non incidono sul punteggio di merito. La valutazione a 360° coinvolge direttamente colleghi, collaboratori, utenti del servizio e superiore gerarchico.

Controlli interni, trasparenza e rendicontazione

Il D.Lgs. 286/1999, articolo 1, comma 1, individua quattro aree di controllo interno della PA: controllo di regolarità amministrativa e contabile, controllo di gestione, valutazione dei dirigenti, valutazione e controllo strategico.

Gli strumenti di rendicontazione completano il ciclo. Il bilancio sociale offre a tutti gli stakeholder un quadro completo e unitario dell'attività svolta, dei risultati conseguiti e degli effetti prodotti. Il bilancio di mandato è il bilancio sociale relativo all'intero mandato amministrativo. Il piano triennale della trasparenza contiene le iniziative per garantire un adeguato livello di trasparenza e sviluppare una cultura dell'integrità; il portale della trasparenza contiene i Piani e le Relazioni di performance delle amministrazioni pubbliche.

Il ciclo continuo: feedback e PDCA

Il modello di controllo a feedback segue un ordine logico: fissare obiettivi strategici, stabilire parametri di performance, misurare la performance effettiva, confrontarla con i parametri, assumere azioni correttive. Molti quesiti propongono sequenze invertite: l'obiettivo strategico deve precedere la misurazione, non seguirla.

La logica del miglioramento continuo è espressa dal ciclo PDCA, noto come ruota di Deming: Plan, Do, Check, Act. In italiano: pianificare, eseguire, verificare gli scostamenti tra standard e risultati percepiti, correggere. Il PDCA è un metodo incrementale; diversamente, il Business Process Reengineering (BPR) punta a una revisione radicale, non a progressi continui.

Valutare il lavoro e le persone: posizioni, competenze, prestazioni, potenziale

La letteratura di gestione delle risorse umane distingue quattro forme di valutazione:

• Valutazione delle posizioni: valuta compiti, attività e responsabilità della posizione, indipendentemente dalla persona che la ricopre. Tra i metodi, il job grading/job classification è particolarmente indicato per i compiti impiegatizi nella PA perché raggruppa le posizioni in classi omogenee.
• Valutazione delle competenze: giudica il valore del contributo di un attore sulla base delle competenze possedute, non delle attività erogate.
• Valutazione delle prestazioni: giudizio strutturato su comportamenti o risultati effettivi; non valuta il potenziale futuro.
• Valutazione del potenziale: apprezza le capacità di sviluppo e di prestazione futura in attività nuove rispetto agli impieghi passati.

Il metodo Hay considera tre fattori: know-how, problem solving e accountability. Il problem solving misura l'intensità dei vincoli e dei limiti posti dall'ambiente e dall'organizzazione all'attività di pensiero necessaria per la risoluzione dei problemi. Il metodo del contenuto decisionale di Paterson collega la struttura retributiva alla struttura organizzativa e alla responsabilità del ruolo.

Il quadro in tabella

Riconoscere al volo

Un quesito svolto ad alta voce

Domanda: "Secondo l'art. 4, comma 2, del D. Lgs 150/09, le fasi in cui si articola il ciclo di gestione delle performance sono, nell'ordine:..."

Leggo le alternative. La prima cosa che noto è che tutte contengono le stesse fasi, ma in sequenze diverse. Quindi il perno non è ricordare le fasi, ma l'ordine. Penso al ciclo di feedback: non posso misurare e valutare prima di aver monitorato, e non posso usare i premi prima di aver misurato. Deve esserci prima la definizione degli obiettivi con valori attesi e indicatori, poi il collegamento alle risorse. Scarto subito le opzioni in cui la rendicontazione compare prima della misurazione o in cui i premi arrivano prima della valutazione. Resiste fino all'ultimo l'opzione corretta: definizione obiettivi e indicatori, collegamento risorse, monitoraggio con eventuali correttivi, misurazione e valutazione, sistemi premianti, rendicontazione agli organi e agli stakeholder. Le altre sembrano plausibili perché usano gli stessi termini, ma hanno l'ordine interno sbagliato.

Allenamento: completa il brano

Brano 1. Il D.Lgs. 150/2009, art. 4, comma 2, descrive il ciclo di gestione della performance in fasi sequenziali: definizione e assegnazione degli obiettivi; collegamento tra obiettivi e allocazione delle risorse; ________; ________; utilizzo dei sistemi premianti; rendicontazione dei risultati agli organi di indirizzo politico-amministrativo, ai vertici, agli organi esterni, ai cittadini e agli stakeholder.

Prima lacuna:

• monitoraggio in corso di esercizio
• misurazione e valutazione della performance
• rendicontazione dei risultati

Seconda lacuna:

• misurazione e valutazione della performance
• monitoraggio in corso di esercizio
• collegamento tra obiettivi e allocazione delle risorse

Soluzione: prima lacuna: monitoraggio in corso di esercizio; seconda lacuna: misurazione e valutazione della performance. Commento: nella prima lacuna, "misurazione e valutazione della performance" risponde alla domanda "quale fase segue il monitoraggio?"; "rendicontazione dei risultati" risponde alla domanda "quale fase chiude il ciclo?". Nella seconda lacuna, "monitoraggio in corso di esercizio" risponde alla domanda "quale fase precede la misurazione?"; "collegamento tra obiettivi e allocazione delle risorse" risponde alla domanda "quale fase segue la definizione degli obiettivi?".

Brano 2. Il numero di pratiche lavorate è un ________; l'effetto sulla condizione, sullo stato o sul comportamento dell'utente generato dall'erogazione di un servizio è un ________.

Prima lacuna:

• output
• input
• outcome

Seconda lacuna:

• outcome
• output
• input

Soluzione: prima lacuna: output; seconda lacuna: outcome. Commento: nella prima lacuna, "input" risponde alla domanda "come si definiscono le risorse finanziarie, umane e strumentali disponibili?"; "outcome" risponde alla domanda "come si definisce l'effetto finale sulla condizione, sullo stato o sul comportamento dell'utente?". Nella seconda lacuna, "output" risponde alla domanda "come si definisce il prodotto/servizio erogato dall'amministrazione?"; "input" risponde alla domanda "come si definiscono le risorse disponibili?".

Brano 3. Nella valutazione delle organizzazioni, l'art. 8 del D.Lgs. 150/2009 considera la ________; nella valutazione individuale dei dirigenti, l'art. 9, comma 1, considera la ________.

Prima lacuna:

• capacità organizzativa
• capacità di valutazione dei propri collaboratori
• regolarità amministrativo-contabile

Seconda lacuna:

• capacità di valutazione dei propri collaboratori
• capacità organizzativa
• regolarità amministrativo-contabile

Soluzione: prima lacuna: capacità organizzativa; seconda lacuna: capacità di valutazione dei propri collaboratori. Commento: nella prima lacuna, "capacità di valutazione dei propri collaboratori" risponde alla domanda "quale componente rientra nella valutazione individuale dei dirigenti ex art. 9, comma 1, del d.lgs. 150/2009?"; "regolarità amministrativo-contabile" risponde alla domanda "quale area appartiene ai controlli interni ex d.lgs. 286/1999?". Nella seconda lacuna, "capacità organizzativa" risponde alla domanda "quale dimensione rientra nella valutazione organizzativa ex art. 8 del d.lgs. 150/2009?"; "regolarità amministrativo-contabile" risponde alla domanda "quale area appartiene ai controlli interni ex d.lgs. 286/1999?".

Brano 4. Tra gli strumenti di rendicontazione, il ________ offre a tutti gli stakeholder un quadro completo e unitario dell'attività svolta, dei risultati conseguiti e degli effetti prodotti; il ________ è il bilancio sociale relativo all'intero mandato amministrativo.

Prima lacuna:

• bilancio sociale
• bilancio di mandato
• piano triennale della trasparenza

Seconda lacuna:

• bilancio di mandato
• bilancio sociale
• portale della trasparenza

Soluzione: prima lacuna: bilancio sociale; seconda lacuna: bilancio di mandato. Commento: nella prima lacuna, "bilancio di mandato" risponde alla domanda "come si chiama il bilancio sociale relativo all'intero mandato amministrativo?"; "piano triennale della trasparenza" risponde alla domanda "quale strumento contiene le iniziative per garantire un adeguato livello di trasparenza e sviluppare una cultura dell'integrità?". Nella seconda lacuna, "bilancio sociale" risponde alla domanda "quale strumento offre a tutti gli stakeholder un quadro completo e unitario dell'attività svolta?"; "portale della trasparenza" risponde alla domanda "dove sono pubblicati i Piani e le Relazioni di performance delle amministrazioni pubbliche?".

Allenamento: casi operativi

Caso 1 — La relazione trimestrale: output, input o outcome?

Il 12 giugno 2025 Martina, funzionaria INPS PECS, sta istruendo la relazione trimestrale dell’ufficio che gestisce le domande di una prestazione a sostegno del reddito. Deve indicare nella sezione “outcome” uno dei tre dati disponibili. Quale corso d’azione è corretto?

• A. Indicare il numero di domande lavorate, perché esprime il prodotto tangibile dell’attività svolta dall’ufficio.
• B. Indicare le risorse umane assegnate all’unità, perché esprimono i fattori produttivi disponibili per svolgere i compiti.
• C. Indicare la percentuale di utenti che, dopo l’erogazione, dichiara una riduzione della condizione di bisogno, perché esprime l’effetto sulla condizione dell’utente.

La scelta corretta è la C. L’outcome è il risultato generato dalla fornitura di un bene o dall’erogazione di un servizio sulla condizione, stato o comportamento dell’utente, non la quantità erogata. La A sarebbe corretta se la sezione da compilare chiedesse l’output, cioè il prodotto o servizio erogato; la B sarebbe corretta se la sezione chiedesse l’input, cioè le risorse impiegate.

Caso 2 — Il cronoprogramma del nuovo Polo unico.

Il 3 luglio 2025, Angelo, funzionario INPS PECS, sta istruendo la pratica di pianificazione del nuovo Polo unico di lavorazione delle pratiche di pensione. Il dirigente ha proposto tre sequenze del ciclo di gestione della performance; Angelo deve scegliere quella conforme all’art. 4, comma 2, del D.Lgs. 150/2009.

• A. Definizione e assegnazione degli obiettivi; collegamento tra obiettivi e allocazione delle risorse; monitoraggio in corso di esercizio; misurazione e valutazione della performance; utilizzo dei sistemi premianti; rendicontazione dei risultati.
• B. Definizione e assegnazione degli obiettivi; monitoraggio in corso di esercizio; collegamento tra obiettivi e allocazione delle risorse; misurazione e valutazione della performance; utilizzo dei sistemi premianti; rendicontazione dei risultati.
• C. Definizione e assegnazione degli obiettivi; collegamento tra obiettivi e allocazione delle risorse; misurazione e valutazione della performance; monitoraggio in corso di esercizio; utilizzo dei sistemi premianti; rendicontazione dei risultati.

La scelta corretta è la A. L’art. 4, comma 2, D.Lgs. 150/2009 fissa una sequenza vincolata: obiettivi e indicatori, collegamento alle risorse, monitoraggio intermedio con eventuali correttivi, misurazione e valutazione, sistemi premianti, rendicontazione. La B sarebbe corretta se il quesito chiedesse di individuare la sequenza che colloca il monitoraggio prima del collegamento tra obiettivi e risorse; la C sarebbe corretta se il quesito chiedesse di individuare la sequenza che colloca la misurazione e valutazione prima del monitoraggio.

Caso 3 — La costituzione dell’OIV in una sede di ridotte dimensioni.

Il 20 maggio 2025, Elena, funzionaria PECS presso una piccola sede INPS, deve istruire la pratica per la costituzione dell’Organismo indipendente di valutazione. Il responsabile le chiede di indicare la soluzione conforme al D.Lgs. 150/2009.

• A. L’OIV può essere composto anche da semplici dipendenti, senza carica dirigenziale, e negli enti di ridotte dimensioni è costituito secondo le modalità organizzative determinate dall’ente.
• B. L’OIV deve essere composto esclusivamente da dirigenti di vertice, perché solo chi ha responsabilità dirigenziale può valutare la performance organizzativa.
• C. L’OIV deve essere composto da cinque membri, come la Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche.

La scelta corretta è la A. I membri dell’OIV possono essere semplici dipendenti, senza necessariamente ricoprire una carica dirigenziale, e negli enti di ridotte dimensioni l’OIV è costituito con le modalità organizzative determinate dall’ente stesso. La B sarebbe corretta se la domanda riguardasse i destinatari della proposta di valutazione annuale dell’OIV, cioè i dirigenti di vertice; la C sarebbe corretta se la domanda riguardasse la composizione della Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità, che è composta da cinque membri.

Caso 4 — La scheda di valutazione individuale di un dirigente.

Il 2 aprile 2025, Sara, funzionaria INPS PECS dell’ufficio Risorse umane, sta istruendo la scheda di valutazione della performance individuale di un dirigente responsabile di un’unità organizzativa autonoma. Deve selezionare l’elenco corretto degli elementi previsti dall’art. 9, comma 1, del D.Lgs. 150/2009.

• A. Indicatori di performance relativi all’ambito organizzativo di diretta responsabilità; raggiungimento di specifici obiettivi individuali; qualità del contributo assicurato alla performance generale della struttura; competenze professionali e manageriali dimostrate; capacità di valutazione dei propri collaboratori, dimostrata tramite una significativa differenziazione dei giudizi.
• B. Capacità organizzativa, tecnica, economico-finanziaria, di gestione del personale, della qualità, ambientale, della sicurezza e delle pari opportunità.
• C. Controllo di regolarità amministrativa e contabile, controllo di gestione, valutazione dei dirigenti, valutazione e controllo strategico.

La scelta corretta è la A. L’art. 9, comma 1, D.Lgs. 150/2009 richiede tutte e cinque le componenti, compresa la capacità di differenziare i giudizi sui collaboratori. La B sarebbe corretta se la domanda riguardasse le dimensioni della valutazione organizzativa ai sensi dell’art. 8 del D.Lgs. 150/2009; la C sarebbe corretta se la domanda riguardasse le quattro aree di controllo interno della PA individuate dall’art. 1, comma 1, del D.Lgs. 286/1999.

Le trappole di questo capitolo

Riferimenti

• D.Lgs. 150/2009: disciplina il ciclo di gestione della performance, gli OIV, la Commissione, la trasparenza e i criteri di valutazione organizzativa e individuale.
• D.Lgs. 165/2001: norme generali sull'organizzazione del lavoro pubblico; definisce missione, programmazione, direttiva annuale e valutazione dei dirigenti.
• D.Lgs. 286/1999: individua le quattro aree dei controlli interni della pubblica amministrazione.
• Legge 70/1975: disciplina l'amministrazione e la contabilità degli enti pubblici; centri di responsabilità, organi di vertice, funzionario ordinatore, centro di costo.
• D.P.R. 97/2003: armonizza i sistemi di amministrazione e contabilità degli enti pubblici ai criteri di contabilità economica.

Da collegare

Il ciclo della performance affonda le radici nel Management pubblico: dal New Public Management alla Public Governance e trova i suoi strumenti quantitativi in Il controllo di gestione: indicatori, misurazione e reporting. Per la dimensione prospettica e multidimensionale è utile rileggere Balanced Scorecard e misurazione multidimensionale della performance; per l'integrazione con gli altri documenti di programmazione, Il PIAO: il piano integrato di attività e organizzazione.

Il PIAO: il piano integrato di attivita' e organizzazione

Che cosa saprai fare

• riconoscere quali amministrazioni sono tenute ad adottare e pubblicare il PIAO e quali ne sono escluse, distinguendo la soglia dimensionale dei dipendenti e la natura giuridica dell’ente;
• stabilire quali adempimenti scattano entro il 31 gennaio e quali entro il 31 marzo, evitando di sovrapporre adozione, pubblicazione, Piano tipo e decreti di abrogazione;
• individuare le conseguenze della mancata adozione, gli obblighi collegati alla figura per l’inclusione, alla sezione formazione e al monitoraggio, soprattutto quando un caso operativo coinvolge un ente con meno di 15.000 abitanti o un’amministrazione con meno di 50 dipendenti.

La logica del PIAO: un solo piano, molti piani assorbiti

L’articolo 6, comma 1, del decreto-legge 80/2021 affida al PIAO uno scopo duplice: assicurare la qualità e la trasparenza dell’attività amministrativa e migliorare la qualità dei servizi ai cittadini e alle imprese; procedere alla costante e progressiva semplificazione e reingegnerizzazione dei processi, anche in materia di diritto di accesso. Non si tratta quindi di un mero adempimento cartaceo: il PIAO è pensato come strumento di governo unitario, in cui la programmazione organizzativa deve servire a semplificare i processi e a rendere misurabile l’effetto dell’attività amministrativa sugli utenti.

La norma precisa che il PIAO è adottato nel rispetto delle discipline di settore, in particolare del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 e della legge 6 novembre 2012, n. 190. Ciò significa che il PIAO non sostituisce integralmente quei sistemi, ma li assorbe in un unico strumento. La conferma arriva dall’articolo 6, comma 5: entro il 31 marzo 2022, con uno o più decreti del Presidente della Repubblica, adottati ai sensi dell’articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, previa intesa in sede di Conferenza unificata ai sensi dell’articolo 9, comma 2, del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sono individuati e abrogati gli adempimenti relativi ai piani assorbiti dal PIAO. In aula si può dire così: il PIAO non è un tredicesimo piano, ma il piano che ne elimina alcuni.

Attenzione a un dettaglio: nel materiale normativo fornito non è riportato il contenuto analitico del comma 2 dell’articolo 6, ma solo i richiami contenuti nel comma 2-bis alle lettere a), b) e f) di quel comma. Perciò in questa dispensa si citano le lettere richiamate, senza ricostruire il contenuto del comma 2 oltre quanto espressamente indicato nel testo disponibile.

Chi è obbligato e chi no

L’articolo 6, comma 1, individua tre requisiti cumulativi per l’obbligo di adottare il PIAO. Il soggetto deve essere una pubblica amministrazione; non deve essere una scuola di ogni ordine e grado né una istituzione educativa di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165; deve avere più di cinquanta dipendenti. Se manca anche uno solo di questi requisiti, l’obbligo di cui al comma 1 non sorge.

La soglia dei dipendenti va letta con precisione: “più di cinquanta” significa che un’amministrazione con esattamente 50 dipendenti non è tenuta a adottare il PIAO, mentre un’amministrazione con 51 dipendenti vi è tenuta. Su questo punto i distrattori nei quiz giocano spesso, proponendo soglie come 30, 50, 100.

Per le amministrazioni con meno di cinquanta dipendenti la norma prevede, all’articolo 6, comma 6, che nel Piano tipo siano definite modalità semplificate per l’adozione del Piano. Ciò non significa che esse siano obbligate alle stesse modalità delle grandi amministrazioni, ma che, se adottano il PIAO, possono utilizzare modalità semplificate. Inoltre, l’articolo 6, comma 2-ter, consente a queste amministrazioni di applicare le previsioni relative alla figura per l’inclusione anche ricorrendo a forme di gestione associata.

È escluso dall’ambito del comma 1 il comparto scolastico: le scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative non sono destinatarie dell’obbligo. Questa esclusione è espressa e va memorizzata come eccezione nominata, non come regola generale del testo unico sul pubblico impiego.

Per gli enti locali con meno di 15.000 abitanti, l’articolo 6, comma 8, prevede una modalità agevolata di attuazione: provvedono al monitoraggio dell’attuazione dell’articolo e al monitoraggio delle performance organizzative anche attraverso l’individuazione di un ufficio associato tra quelli esistenti in ambito provinciale o metropolitano, secondo le indicazioni delle Assemblee dei sindaci o delle Conferenze metropolitane. Non è quindi un obbligo di creare un nuovo ufficio, ma di usare in forma associata strutture già esistenti.

La figura per l’inclusione e l’accessibilità

L’articolo 6, comma 2-bis, introduce un adempimento specifico per le pubbliche amministrazioni di cui al comma 1, cioè quelle obbligate al PIAO. Tali amministrazioni devono individuare, nell’ambito del personale in servizio, un dirigente amministrativo oppure un altro dipendente ad esso equiparato, che abbia esperienza sui temi dell’inclusione sociale e dell’accessibilità delle persone con disabilità, anche comprovata da specifica formazione. Questo soggetto definisce specificamente le modalità e le azioni di cui all’articolo 6, comma 2, lettera f), proponendo la relativa definizione degli obiettivi programmatici e strategici della performance di cui al comma 2, lettera a), e della strategia di gestione del capitale umano e di sviluppo organizzativo e degli obiettivi formativi annuali e pluriennali di cui al comma 2, lettera b).

La norma non dice che può essere un dipendente qualsiasi: richiede esperienza sui temi dell’inclusione e dell’accessibilità. L’esperienza può essere comprovata da specifica formazione, ma non basta la sola qualifica dirigenziale. Le funzioni possono essere assolte anche dal responsabile del processo di inserimento delle persone con disabilità nell’ambiente di lavoro di cui all’articolo 39-ter, comma 1, del decreto legislativo n. 165 del 2001, ove dotato di qualifica dirigenziale.

I nominativi dei soggetti individuati devono essere comunicati alla Presidenza del Consiglio dei ministri – Dipartimento della funzione pubblica e al Garante nazionale dei diritti delle persone con disabilità. La comunicazione è duplice, non alternativa: entrambi i destinatari devono ricevere il nominativo.

Il comma 2-ter prevede una facoltà, non un obbligo, per le amministrazioni con meno di cinquanta dipendenti: possono eventualmente applicare le previsioni del comma 2-bis, anche ricorrendo a forme di gestione associata. La differenza è netta: sopra 50 dipendenti l’individuazione della figura è un obbligo; sotto 50 è una facoltà.

Pubblicazione, monitoraggio e sanzioni

L’articolo 6, comma 4, disciplina la pubblicità del PIAO. Le pubbliche amministrazioni di cui al comma 1 pubblicano il Piano e i relativi aggiornamenti entro il 31 gennaio di ogni anno nel proprio sito internet istituzionale e li inviano al Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei ministri per la pubblicazione sul relativo portale. Le due azioni sono distinte e complementari: pubblicare sul sito istituzionale e inviare al Dipartimento. Entrambe hanno lo stesso termine: 31 gennaio di ogni anno.

L’articolo 6, comma 3, stabilisce che il Piano definisce le modalità di monitoraggio degli esiti, con cadenza periodica, inclusi gli impatti sugli utenti, anche attraverso rilevazioni della soddisfazione degli utenti stessi mediante gli strumenti di cui al decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, nonché le modalità di monitoraggio dei procedimenti attivati ai sensi del decreto legislativo 20 dicembre 2009, n. 198. Il monitoraggio, quindi, non è esterno al PIAO ma è uno dei contenuti che il Piano stesso deve definire.

In caso di mancata adozione del Piano, l’articolo 6, comma 7, prevede l’applicazione delle sanzioni di cui all’articolo 10, comma 5, del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, ferme restando quelle previste dall’articolo 19, comma 5, lettera b), del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 114. La formula “ferme restando” segnala un doppio binario: possono operare sia le sanzioni del sistema della performance sia quelle dell’articolo 19 del decreto-legge 90/2014. Non sono due sanzioni alternative, ma due sistemi che si affiancano.

Il comma 7 prevede, inoltre, una regola speciale per gli enti locali in caso di differimento del termine previsto a legislazione vigente per l’approvazione del bilancio. Nelle more dell’approvazione del Piano, gli enti locali possono aggiornare la sottosezione relativa alla programmazione del fabbisogno di personale al solo fine di procedere, compatibilmente con gli stanziamenti di bilancio e nel rispetto delle regole per l’assunzione degli impegni di spesa durante l’esercizio provvisorio, alle assunzioni di personale con contratto di lavoro a tempo determinato ai sensi dell’articolo 9, comma 1-quinquies, ultimo periodo, del decreto-legge 24 giugno 2016, n. 113, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2016, n. 160. Questa disposizione è circoscritta: non consente qualsiasi assunzione, ma solo assunzioni a tempo determinato, nei limiti dell’esercizio provvisorio e solo per aggiornare la sottosezione personale.

Il Piano tipo e la semplificazione per i piccoli enti

L’articolo 6 distingue due strumenti successivi, entrambi da adottare entro il 31 marzo 2022. Il primo è quello del comma 5: uno o più decreti del Presidente della Repubblica, previa intesa in sede di Conferenza unificata, per individuare e abrogare gli adempimenti relativi ai piani assorbiti dal PIAO. Il secondo è quello del comma 6: con decreto del Ministro per la pubblica amministrazione, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, previa intesa in sede di Conferenza unificata, è adottato un Piano tipo, quale strumento di supporto alle amministrazioni di cui al comma 1. Nel Piano tipo sono definite modalità semplificate per l’adozione del Piano da parte delle amministrazioni con meno di cinquanta dipendenti.

La data del 31 marzo 2022 non deve essere confusa con la data di adozione del PIAO. Il 31 marzo è il termine per i decreti di abrogazione dei piani assorbiti e per il Piano tipo; l’adozione e la pubblicazione del PIAO hanno cadenza annuale entro il 31 gennaio. Nei quiz, il 31 marzo è un distrattore classico.

L’articolo 6, comma 7-bis, estende i principi del PIAO al settore sanitario: le Regioni, per quanto riguarda le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale, adeguano i rispettivi ordinamenti ai principi di cui all’articolo 6 e ai contenuti del Piano tipo definiti con il decreto di cui al comma 6. È un rinvio mobile: le Regioni devono adeguare i propri ordinamenti, non le singole aziende sanitarie ad adottare il PIAO come le altre pubbliche amministrazioni.

La sezione formazione

L’articolo 6, comma 7-ter, dedica una disciplina specifica alla sezione del Piano relativa alla formazione del personale. Le amministrazioni di cui al comma 1 indicano quali elementi necessari gli obiettivi e le occorrenti risorse finanziarie, nei limiti di quelle a tale scopo disponibili, prevedendo l’impiego delle risorse proprie e di quelle attribuite dallo Stato o dall’Unione europea, nonché le metodologie formative da adottare in riferimento ai diversi destinatari.

La norma aggiunge un passaggio organizzativo: a tal fine le amministrazioni individuano al proprio interno dirigenti e funzionari aventi competenze e conoscenze idonee per svolgere attività di formazione con risorse interne e per esercitare la funzione di docente o di tutor, per i quali sono predisposti specifici percorsi formativi. Non si tratta solo di indicare chi insegna, ma di prevedere un percorso formativo per chi insegnerà. La sezione formazione, quindi, deve contenere obiettivi, risorse finanziarie, metodologie e individuazione dei formatori interni.

Osservatorio nazionale del lavoro pubblico

L’articolo 6, comma 8-bis, istituisce presso il Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei ministri l’Osservatorio nazionale del lavoro pubblico. Ha il compito di promuovere lo sviluppo strategico del Piano e le connesse iniziative di indirizzo in materia di lavoro agile, innovazione organizzativa, misurazione e valutazione della performance, formazione e valorizzazione del capitale umano. Deve inoltre garantire la piena applicazione delle attività di monitoraggio sull’effettiva utilità degli adempimenti richiesti dai piani non inclusi nel Piano, anche con specifico riguardo all’impatto delle riforme in materia di pubblica amministrazione.

La composizione e il funzionamento dell’Osservatorio sono definiti con decreto del Ministro per la pubblica amministrazione, da adottare entro quarantacinque giorni dalla data di entrata in vigore della disposizione. All’istituzione e al funzionamento si provvede nei limiti delle risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica. Ai componenti non spettano compensi, gettoni di presenza, rimborsi di spesa o altri emolumenti comunque denominati. È quindi un organo a costo zero, con funzioni di indirizzo e monitoraggio.

Il quadro in tabella

Riconoscere al volo

Un quesito svolto ad alta voce

Poiché la banca dati d’archivio fornita non contiene quesiti specifici sul PIAO, ragiono su un quesito costruito sull’insidia più frequente della norma, seguendo lo stile della prova.

Immagino il quesito: “Un’amministrazione comunale con 48 dipendenti non adotta il PIAO entro il 31 gennaio. Qual è la conseguenza?”. Prima lettura: il numero 48 è il perno. Guardo subito se il testo dice “più di cinquanta dipendenti”. Sì, l’articolo 6, comma 1, subordina l’obbligo alla soglia “più di cinquanta dipendenti”. Quindi 48 è sotto la soglia. Non c’è obbligo di adottare il PIAO.

Il dubbio sorge perché il comma 6 del medesimo articolo parla di modalità semplificate per l’adozione del Piano da parte delle amministrazioni con meno di cinquanta dipendenti. Ma prevedere modalità semplificate non crea un obbligo: crea un percorso più leggero se l’amministrazione adotta il Piano. Inoltre, il comma 2-ter consente a tali amministrazioni di applicare le disposizioni sulla figura per l’inclusione, anche in forma associata. Anche questo è una facoltà, non un obbligo di adottare il PIAO.

Scarto subito l’opzione che cita sanzioni per mancata adozione, perché le sanzioni di cui all’articolo 6, comma 7, presuppongono che l’amministrazione fosse tenuta ad adottare il Piano. Scarto anche l’opzione che dice “deve adottarlo in forma associata”, perché la gestione associata riguarda eventualmente la figura per l’inclusione, non il dovere di adottare il PIAO. Resta l’opzione corretta: nessuna sanzione per mancata adozione, perché l’ente non rientra nell’ambito di applicazione dell’obbligo.

Allenamento: completa il brano

Allenamento: casi operativi

Le trappole di questo capitolo

Riferimenti

• D.L. 80/2021, art. 6 — Disciplina il Piano integrato di attività e organizzazione, i termini, i soggetti, le sanzioni e l’Osservatorio nazionale del lavoro pubblico.
• D.Lgs 30 marzo 2001, n. 165, art. 1, c. 2 — Individua le amministrazioni pubbliche; è richiamato per escludere scuole e istituzioni educative dal PIAO.
• D.Lgs 27 ottobre 2009, n. 150 — Disciplina performance, misurazione e trasparenza; fornisce strumenti di rilevazione della soddisfazione degli utenti e sanzioni per mancata adozione.
• L. 6 novembre 2012, n. 190 — Disciplina anticorruzione, richiamata tra le discipline di settore rispettate dal PIAO.
• D.Lgs 20 dicembre 2009, n. 198 — Richiamato per il monitoraggio dei procedimenti attivati ai sensi del decreto.
• L. 23 agosto 1988, n. 400, art. 17, c. 2 — Fonte dei decreti del Presidente della Repubblica per abrogare i piani assorbiti.
• D.Lgs 28 agosto 1997, n. 281, art. 9, c. 2 — Disciplina l’intesa in sede di Conferenza unificata, richiesta per i DPR e il Piano tipo.
• D.L. 24 giugno 2014, n. 90, art. 19, c. 5, lett. b) — Prevede ulteriori sanzioni applicabili in caso di mancata adozione del PIAO.
• D.L. 24 giugno 2016, n. 113, art. 9, c. 1-quinquies — Richiamato per le assunzioni a tempo determinato degli enti locali durante l’esercizio provvisorio.

Da collegare

Da collegare con il capitolo z. Il PIAO assorbe piani che lo studente avrà incontrato nei capitoli dedicati alla performance e alla trasparenza; qui interessa riconoscere le soglie, i termini e le sanzioni, non ripetere la disciplina di settore.

Risk management, controlli interni e prevenzione della corruzione nella PA

Che cosa saprai fare

• riconoscere se un quesito descrive il rischio intrinseco, il rischio di controllo o il rischio di individuazione e collegarlo alla componente corretta del rischio di revisione;
• stabilire quando una funzione va qualificata come internal auditing e non come semplice revisione contabile o controllo ispettivo;
• applicare il criterio dei vantaggi comunque conseguiti dall’amministrazione nel giudizio di responsabilità contabile davanti alla Corte dei conti;
• distinguere gli indicatori di redditività del capitale di rischio e di struttura finanziaria, riconoscendo ROE, ROI e debt-to-equity ratio nel contesto giusto.

Dalla decisione in condizioni di rischio al rischio organizzativo

Il risk management non è l’eliminazione di ogni incertezza, ma il governo dei rischi che possono impedire a un’organizzazione di raggiungere i propri obiettivi. Il percorso logico è: identificare i rischi, valutarne probabilità e impatto, decidere come trattarli e monitorare se il trattamento funziona. Un rischio può essere accettato, ridotto, trasferito o evitato.

In una pubblica amministrazione, il rischio non è un concetto astratto: è il rischio che una prestazione venga calcolata male, che un pagamento sia duplicato, che un controllo non intercetti un’irregolarità, che un funzionario usi il proprio potere per favorire qualcuno. Il risk management serve a far emergere questi rischi prima che diventino contenziosi, danni erariali o fatti corruttivi.

Il rischio di revisione e le sue tre componenti

Il rischio di revisione è il rischio che il bilancio contenga errori significativi. La teoria del controllo contabile lo scompone in tre parti: rischio intrinseco, rischio di controllo e rischio di individuazione. Nella prova, la discriminazione tra queste tre componenti è quasi sempre affidata a una parola chiave.

Il rischio intrinseco è l’eventualità che un’informazione di natura contabile sia inesatta e possa produrre un errore significativo nell’informativa di bilancio. È indipendente dall’esistenza dei controlli: riguarda la natura dell’informazione, la complessità della disciplina, la quantità di stime richieste. Se una prestazione è calcolata su una tabella regionale complessa e con molti dati manuali, il rischio intrinseco è alto anche se esistono ottimi controlli.

Il rischio di controllo è il rischio che i controlli interni non riescano a prevenire o individuare tempestivamente l’errore. Qui il problema non è l’informazione in sé, ma il funzionamento del sistema di controllo. Un doppio pagamento può essere errore intrinseco perché il dato è ambiguo; se invece il sistema prevedeva un incrocio automatico ma il controllo era disattivato, il problema è soprattutto di rischio di controllo.

Il rischio di individuazione è il rischio che le procedure di revisione non scovino l’errore. Dipende dal revisore: dal campione scelto, dalla qualità delle verifiche, dall’ampiezza dei controlli. Se il rischio intrinseco e il rischio di controllo sono alti, il revisore deve ridurre il rischio di individuazione ampliando e approfondendo le proprie procedure, altrimenti il rischio di revisione complessivo resta troppo elevato.

L’internal auditing: assurance e consulenza, non solo controllo contabile

Secondo l’Institute of Internal Auditors e la norma ISO 19011, l’internal auditing è un’attività di assurance e consulenza, finalizzata al miglioramento dell’efficacia e dell’efficienza dell’organizzazione. La parola chiave è “miglioramento”: non è soltanto una verifica di conformità, ma una funzione che aiuta l’organizzazione a funzionare meglio.

L’internal auditing si distingue dalla revisione contabile esterna perché non ha come scopo esclusivo certificare il bilancio; si distingue anche dall’ispezione disciplinare perché non cerca solo responsabili di illeciti. Il suo oggetto è il sistema dei controlli, dei processi e dei rischi. Un funzionario che chiede a un’unità interna di valutare se i controlli sui rimborsi sono adeguati e come possono essere migliorati sta attivando internal auditing, non una semplice revisione contabile.

Controlli interni e responsabilità nella Pubblica Amministrazione

I controlli interni nella PA non si riducono al controllo successivo di regolarità amministrativa. Possono essere preventivi, quando impediscono che l’errore si verifichi; concomitanti, quando accompagnano l’azione; successivi, quando verificano ex post. La loro efficacia dipende dalla segregazione dei compiti, dalla tracciabilità delle decisioni e dalla chiarezza delle procedure.

Sul piano della responsabilità, la legge 14 gennaio 1994, n. 20 dispone che nel giudizio di responsabilità contabile, fermo restando il potere di riduzione, deve tenersi conto dei vantaggi comunque conseguiti dall’amministrazione di appartenenza o da altra amministrazione o dalla comunità amministrata in relazione al comportamento degli amministratori o dei dipendenti pubblici soggetti al giudizio. La regola è importante perché evita una responsabilità meccanica: se una condotta ha prodotto sia un’irregolarità sia un vantaggio per la collettività, il giudice deve considerare anche i benefici ottenuti.

Per il candidato, la conseguenza pratica è che in un caso non basta accertare il danno erariale: occorre chiedersi se il comportamento ha comunque portato vantaggi all’amministrazione, ad altra amministrazione o alla comunità amministrata. Questa componente può ridurre l’addebito e va riconosciuta come criterio legale, non come attenuante discrezionale.

Prevenzione della corruzione come risk management applicato

La prevenzione della corruzione nella PA segue la stessa logica del risk management: mappare i processi, individuare i rischi specifici, valutare quanto sono esposti, progettare misure e monitorare. Il rischio corruttivo non è soltanto reato penale: è il rischio di abuso di un potere pubblico per un interesse privato. Va presidiato con misure organizzative, non solo con la minaccia della sanzione.

I presidi tipici sono la trasparenza delle procedure, la tracciabilità delle decisioni, la segregazione dei compiti tra chi istruisce, chi decide e chi paga, la rotazione degli incarichi, la gestione dei conflitti di interessi e i canali di segnalazione. Non esiste un unico controllo risolutivo: ciò che riduce il rischio è la combinazione di più strumenti coerenti con il processo.

Il collegamento con pianificazione e programmazione

La gestione del rischio non è una funzione separata dalla pianificazione: le risorse dedicate ai controlli, alla formazione e alla revisione dei processi devono essere previste nei documenti di programmazione. Il controllo di gestione fornisce indicatori; l’internal auditing verifica il funzionamento dei presidi; la prevenzione della corruzione orienta la mappatura dei processi. Nel PIAO, la programmazione della performance, della trasparenza e della prevenzione della corruzione si incontrano dentro un unico quadro.

Il quadro in tabella

Riconoscere al volo

Un quesito svolto ad alta voce

Prendiamo il quesito: “In generale per Internal Auditing si intende...”. La prima lettura fa scattare una tentazione: “auditing” richiama la revisione contabile e il controllo dei conti. Ma il testo dice “in generale”, e nelle domande a risposta chiusa “in generale” segnala che la definizione attesa è quella ampia, non una funzione specifica di certificazione.

La parola perno è “miglioramento dell’efficacia e dell’efficienza dell’organizzazione”. Se fosse solo revisione contabile, l’obiettivo sarebbe la corretta rappresentazione del bilancio; se fosse ispezione, sarebbe la ricerca di illeciti. Qui invece si parla di miglioramento organizzativo: è il tratto distintivo dell’internal auditing secondo l’Institute of Internal Auditors e la norma ISO 19011.

Scarto per prima l’opzione che identifica l’internal auditing con la revisione contabile esterna, perché confonde il revisore esterno con la funzione interna di assurance e consulenza. Resiste fino all’ultimo l’opzione “attività di controllo interno”, che sembra plausibile, ma è troppo generica: il quesito chiede una definizione che includa anche la consulenza e il miglioramento. L’opzione corretta è quella che unisce esplicitamente assurance e consulenza finalizzate al miglioramento dell’efficacia e dell’efficienza.

Allenamento: completa il brano

1. Nel modello di rischio di revisione, il rischio ____ è l’eventualità che un’informazione di natura contabile sia inesatta e possa produrre un errore significativo nell’informativa di bilancio, ____.

Prima lacuna:

• intrinseco
• di controllo
• di individuazione

Seconda lacuna:

• indipendentemente dall’esistenza dei controlli
• in ragione del fallimento dei controlli
• in base alla qualità delle procedure di revisione

Soluzione e commento. Corrette: “intrinseco” e “indipendentemente dall’esistenza dei controlli”. Il rischio intrinseco riguarda l’eventualità che l’informazione contabile sia inesatta e produca un errore significativo, indipendentemente dai controlli. L’opzione “di controllo” risponderebbe alla domanda “qual è il rischio che i controlli interni non riescano a prevenire o individuare tempestivamente l’errore?”. L’opzione “di individuazione” risponderebbe alla domanda “qual è il rischio che le procedure di revisione non scovino l’errore?”. L’opzione “in ragione del fallimento dei controlli” risponderebbe alla domanda “quando il problema è il rischio di controllo?”. L’opzione “in base alla qualità delle procedure di revisione” risponderebbe alla domanda “quando il problema è il rischio di individuazione?”.

2. Secondo l’Institute of Internal Auditors e la norma ISO 19011, l’internal auditing è un’attività di ____ e ____, finalizzata al miglioramento dell’efficacia e dell’efficienza dell’organizzazione.

Prima lacuna:

• assurance
• revisione contabile
• ispezione disciplinare

Seconda lacuna:

• consulenza
• certificazione del bilancio
• ricerca di illeciti

Soluzione e commento. Corrette: “assurance” e “consulenza”. L’internal auditing è attività di assurance e consulenza finalizzata al miglioramento dell’efficacia e dell’efficienza. L’opzione “revisione contabile” risponderebbe alla domanda “qual è l’attività esterna finalizzata a certificare il bilancio?”. L’opzione “ispezione disciplinare” risponderebbe alla domanda “quale attività cerca responsabili di illeciti?”. L’opzione “certificazione del bilancio” risponderebbe alla domanda “qual è lo scopo della revisione contabile esterna?”. L’opzione “ricerca di illeciti” risponderebbe alla domanda “qual è lo scopo dell’ispezione disciplinare?”.

3. La legge 14 gennaio 1994, n. 20 dispone che nel giudizio di responsabilità contabile, fermo restando il potere di riduzione, deve tenersi conto ____ dall’amministrazione di appartenenza, da altra amministrazione o dalla comunità amministrata in relazione al comportamento dei soggetti al giudizio.

• dei vantaggi comunque conseguiti
• dei danni comunque cagionati
• dei controlli comunque effettuati

Soluzione e commento. Corretta: “dei vantaggi comunque conseguiti”. La disposizione impone di tenere conto anche dei vantaggi comunque conseguiti dall’amministrazione di appartenenza, da altra amministrazione o dalla comunità amministrata. L’opzione “dei danni comunque cagionati” risponderebbe alla domanda “che cosa si accerta nel giudizio di responsabilità contabile?”. L’opzione “dei controlli comunque effettuati” risponderebbe alla domanda “quali attività possono essere preventive, concomitanti o successive nei controlli interni?”.

4. L’indicatore di redditività del capitale di rischio è il ____, calcolato come rapporto tra utile netto e patrimonio netto; l’indice di struttura finanziaria che esprime il rapporto tra capitale di debito e capitale di rischio è invece il ____.

Prima lacuna:

• ROE
• ROI
• debt-to-equity ratio

Seconda lacuna:

• debt-to-equity ratio
• ROE
• ROI

Soluzione e commento. Corrette: “ROE” e “debt-to-equity ratio”. Il ROE misura la redditività del capitale di rischio come rapporto tra utile netto e patrimonio netto; il debt-to-equity ratio misura la struttura finanziaria come rapporto tra capitale di debito e capitale di rischio. Nella prima lacuna, l’opzione “ROI” risponderebbe alla domanda su un diverso indicatore di redditività, non sull’indice di redditività del capitale di rischio; l’opzione “debt-to-equity ratio” risponderebbe alla domanda “qual è l’indice di struttura finanziaria?”. Nella seconda lacuna, l’opzione “ROE” risponderebbe alla domanda “qual è l’indicatore di redditività del capitale di rischio?”; l’opzione “ROI” risponderebbe alla domanda su un diverso indicatore di redditività, non sull’indice di struttura finanziaria.

Allenamento: casi operativi

Caso 1 Il 12 settembre 2024, Luca, funzionario INPS dell’ufficio prestazioni, sta calcolando un rimborso con una tabella regionale complessa e molte celle compilate a mano. Il sistema di incrocio automatico funziona ed è attivo, ma il dato di partenza resta ambiguo e può generare un errore significativo.

• Rischio di controllo, perché i controlli interni non hanno evitato l’errore.
• Rischio intrinseco, perché l’informazione contabile può essere inesatta e generare un errore significativo.
• Rischio di individuazione, perché le procedure di revisione non hanno scovato l’errore.

Risposta corretta: la seconda. Il rischio intrinseco riguarda l’informazione contabile inesatta e indipendente dai controlli: qui il sistema funziona, ma il dato è complesso e manuale. La prima opzione sarebbe invece giusta se il problema fosse un controllo interno disattivato o non funzionante; la terza opzione sarebbe giusta se il problema riguardasse un revisore che sceglie un campione poco ampio o procedure di revisione inadeguate.

Caso 2 Il 3 ottobre 2024, Miriam, funzionario INPS, riceve dal direttore l’incarico di valutare se i controlli sui rimborsi sono adeguati e come possono essere migliorati, senza dover certificare il bilancio né individuare responsabili di illeciti.

• Avviare una revisione contabile esterna, perché lo scopo è certificare il bilancio.
• Avviare un’ispezione disciplinare, perché lo scopo è cercare responsabili di illeciti.
• Avviare l’internal auditing, perché è attività di assurance e consulenza finalizzata al miglioramento dell’efficacia e dell’efficienza.

Risposta corretta: la terza. L’incarico descritto unisce assurance e consulenza e chiede di migliorare il sistema, non di certificare conti né di punire. La prima opzione sarebbe invece giusta se l’obiettivo fosse esclusivamente certificare il bilancio; la seconda opzione sarebbe giusta se l’obiettivo fosse individuare responsabili di illeciti.

Caso 3 Il 20 febbraio 2025, davanti alla Corte dei conti, è in giudizio un funzionario INPS per un pagamento irregolare. L’istruttoria accerta che la stessa operazione ha prodotto un risparmio per l’INPS e un beneficio per la comunità amministrata.

• Non tenere conto dei vantaggi, perché il giudizio contabile deve limitarsi ad accertare il danno erariale.
• Tenere conto soltanto dei vantaggi conseguiti dall’amministrazione di appartenenza, perché sono gli unici rilevanti nel giudizio.
• Tenere conto dei vantaggi comunque conseguiti dall’amministrazione di appartenenza, da altra amministrazione o dalla comunità amministrata, fermo restando il potere di riduzione.

Risposta corretta: la terza. La legge 14 gennaio 1994, n. 20 impone di considerare i vantaggi comunque conseguiti, non solo quelli dell’amministrazione di appartenenza, e lascia fermo il potere di riduzione. La prima opzione sarebbe giusta se il legislatore non avesse introdotto il criterio dei vantaggi; la seconda opzione sarebbe giusta se la legge limitasse il rilievo ai soli vantaggi dell’amministrazione di appartenenza.

Caso 4 Il 15 novembre 2024, Sara, funzionario INPS, deve proporre misure per un processo di concessione di un beneficio economico esposto a rischio corruttivo. Il processo coinvolge istruttoria, decisione e pagamento.

• Prevedere un unico controllo risolutivo, perché il rischio si riduce con una misura forte e centralizzata.
• Limitare l’intervento alla minaccia della sanzione penale, perché il rischio corruttivo coincide con il reato.
• Combinare trasparenza, tracciabilità, segregazione dei compiti, rotazione degli incarichi, gestione dei conflitti di interessi e canali di segnalazione, perché il rischio si riduce con più presidi coerenti.

Risposta corretta: la terza. La prevenzione della corruzione è risk management applicato: serve una combinazione di misure organizzative coerenti con il processo, non un solo strumento né la sola sanzione. La prima opzione sarebbe giusta se esistesse un unico controllo capace da solo di eliminare il rischio; la seconda opzione sarebbe giusta se il rischio corruttivo fosse soltanto reato penale e non anche abuso di un potere pubblico per un interesse privato.

Le trappole di questo capitolo

Riferimenti

• Legge 14 gennaio 1994, n. 20 — disciplina il giudizio di responsabilità contabile e prevede che si tenga conto dei vantaggi comunque conseguiti dall’amministrazione, da altra amministrazione o dalla comunità amministrata.
• Institute of Internal Auditors e norma ISO 19011 — definiscono l’internal auditing come attività di assurance e consulenza finalizzata al miglioramento dell’efficacia e dell’efficienza dell’organizzazione.

Da collegare

Questo capitolo si collega direttamente a Il processo decisionale: razionalità, modelli di scelta e decisione in incertezza, perché la gestione del rischio è la traduzione organizzativa della decisione in condizioni di incertezza; a Il controllo di gestione: indicatori, misurazione e reporting, perché gli indicatori alimentano la valutazione dei rischi; e a Il PIAO: il piano integrato di attivita' e organizzazione, perché nel PIAO performance, trasparenza e prevenzione della corruzione sono programmate insieme.

Coprogrammazione, coprogettazione e amministrazione condivisa

Che cosa saprai fare

• Riconoscere se una fattispecie concreta rientra nella co-programmazione, nella co-progettazione o nell’accreditamento, leggendo l’oggetto dell’attività e non la mera etichetta usata dalle parti.
• Stabilire quando una pubblica amministrazione, incluso un funzionario INPS coinvolto in procedure territoriali, può attivare una convenzione ex art. 56 D.Lgs. 117/2017 e quali importi sono ammissibili.
• Distinguere le condizioni dell’affidamento prioritario del trasporto sanitario di emergenza e urgenza ex art. 57, comprese iscrizione, rete associativa e accreditamento regionale.

Prima di questo capitolo devi avere letto z, che introduce i soggetti del Terzo settore e le attività di interesse generale: qui quegli elementi vengono applicati agli istituti dell’amministrazione condivisa.

La co-programmazione, la co-progettazione e le convenzioni non sono modi per “esternalizzare” un servizio, ma strumenti attuativi dei principi di sussidiarietà, cooperazione, efficacia, efficienza ed economicità. Per il funzionario INPS non si tratta di apprendere definizioni isolate: serve capire quale istituto si attiva in presenza di una determinata attività, quali soggetti possono esserne protagonisti e quali vincoli economici e procedurali scattano. La responsabilità resta in capo all’amministrazione pubblica procedente, anche quando si condividono progettazione e realizzazione con il Terzo settore.

La logica: amministrazione condivisa, ma con un solo responsabile

L’art. 55 del D.Lgs. 117/2017 si rivolge alle pubbliche amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, del D.Lgs. 165/2001. L’INPS rientra in questa platea quando esercita funzioni di programmazione e organizzazione territoriale negli ambiti di attività indicati dall’art. 5 del medesimo decreto. Il legislatore impone di assicurare il coinvolgimento attivo degli enti del Terzo settore, ma lo fa indicando anche principi che possono sembrare in tensione: cooperazione da un lato, responsabilità ed unicità dell’amministrazione dall’altro.

La lettura corretta è questa: l’amministrazione non perde la titolarità della funzione e non si spoglia della responsabilità per il risultato; condivide soltanto la lettura dei bisogni, la progettazione e, in certi casi, la realizzazione. La legge 241/1990 resta il quadro procedimentale di fondo, integrato dalle norme che disciplinano specifici procedimenti, come quelle sulla programmazione sociale di zona.

Co-programmazione: il tavolo dei bisogni

La co-programmazione è definita dall’art. 55, comma 2. La sua finalità è l’individuazione, da parte della pubblica amministrazione procedente:

• dei bisogni da soddisfare;
• degli interventi necessari;
• delle modalità di realizzazione;
• delle risorse disponibili.

È, in pratica, la fase ascendente: si guarda il territorio, si leggono i bisogni e si mettono a disposizione gli elementi conoscitivi per definire le priorità. La co-programmazione non assegna risorse a un ente e non affida un servizio; produce un quadro programmatico. Per questo, se nel quesito compaiono espressioni come “individuare i bisogni”, “interventi necessari” o “risorse disponibili”, il perno è la co-programmazione, non la co-progettazione.

Co-progettazione: dal bisogno definito al progetto

La co-progettazione è disciplinata dall’art. 55, comma 3. Essa è finalizzata alla definizione ed eventualmente alla realizzazione di specifici progetti di servizio o di intervento, diretti a soddisfare bisogni definiti, alla luce degli strumenti di programmazione elaborati a monte.

Si coglie qui la differenza essenziale: la co-programmazione parte dal bisogno e arriva agli strumenti di programmazione; la co-progettazione parte da bisogni già definiti e arriva al progetto. L’avverbio “eventualmente” è una spia importante: la co-progettazione può fermarsi alla definizione del progetto, oppure spingersi fino alla realizzazione. Non è detto, però, che la realizzazione avvenga con lo stesso schema economico delle convenzioni ex art. 56.

Accreditamento: selezionare il partner senza una gara ordinaria

L’art. 55, comma 4, regola il modo in cui si individuano gli enti del Terzo settore con cui attivare il partenariato. La norma impiega una formula elastica: l’individuazione avviene anche mediante forme di accreditamento, nel rispetto dei principi di trasparenza, imparzialità, partecipazione e parità di trattamento.

L’accreditamento, in questo contesto, non è un’autorizzazione all’esercizio di un’attività, ma una modalità selettiva. La pubblica amministrazione deve prima definire:

• gli obiettivi generali e specifici dell’intervento;
• la durata;
• le caratteristiche essenziali;
• i criteri e le modalità per individuare gli enti partner.

Se manca questa previa definizione, l’accreditamento non è legittimo. Non si tratta di una formalità: serve a evitare scelte arbitrarie mascherate da partenariato.

Convenzioni ex art. 56: il contratto riservato a ODV e APS

Le convenzioni dell’art. 56 sono uno strumento più stringente. Le amministrazioni pubbliche possono sottoscriverle con organizzazioni di volontariato e associazioni di promozione sociale iscritte da almeno sei mesi nel Registro unico nazionale del Terzo settore. La convenzione deve essere finalizzata allo svolgimento in favore di terzi di attività o servizi sociali di interesse generale, e deve risultare più favorevole rispetto al ricorso al mercato.

Due elementi vanno subito fissati. Il primo è soggettivo: non tutti gli enti del Terzo settore possono stipulare queste convenzioni, ma solo ODV e APS. Il secondo è economico: la convenzione può prevedere esclusivamente il rimborso delle spese effettivamente sostenute e documentate. Il comma 2 lo dice in termini perentori.

L’individuazione del contraente avviene mediante procedure comparative riservate alle medesime ODV e APS, nel rispetto dei principi di imparzialità, pubblicità, trasparenza, partecipazione e parità di trattamento. I soggetti devono possedere i requisiti di moralità professionale e dimostrare adeguata attitudine. Questa attitudine va valutata in concreto, guardando a:

• struttura;
• attività concretamente svolta;
• finalità perseguite;
• numero degli aderenti;
• risorse a disposizione;
• capacità tecnica e professionale, intesa come concreta capacità di operare e realizzare l’attività oggetto della convenzione;
• esperienza maturata, organizzazione, formazione e aggiornamento dei volontari.

La convenzione non può essere un atto generico. Deve garantire la continuità delle attività e il rispetto dei diritti e della dignità degli utenti, nonché gli standard organizzativi e strutturali dove previsti. Deve inoltre indicare la durata del rapporto, il contenuto e le modalità dell’intervento volontario, il numero e l’eventuale qualifica professionale delle persone impegnate, le modalità di coordinamento con gli operatori pubblici, le coperture assicurative di cui all’art. 18, i rapporti finanziari relativi alle spese ammesse a rimborso, le modalità di risoluzione, le forme di verifica delle prestazioni e della qualità, la verifica dei reciproci adempimenti e le modalità di rimborso delle spese.

Qui si concentrano molte trappole da concorso. Il comma 4 esclude qualsiasi attribuzione a titolo di maggiorazione, accantonamento, ricarico o simili. I costi indiretti possono essere rimborsati solo limitatamente alla quota parte imputabile direttamente all’attività oggetto della convenzione. Non è quindi ammesso un rimborso forfettario generico, nemmeno se presentato come “spese generali”.

L’art. 56, comma 3-bis, aggiunge un presidio di trasparenza: le amministrazioni procedenti devono pubblicare sui propri siti gli atti di indizione e i provvedimenti finali, e gli stessi atti devono confluire nella sezione “Amministrazione trasparente”, con applicazione del D.Lgs. 33/2013.

Trasporto sanitario di emergenza e urgenza: la priorità ex art. 57

L’art. 57 introduce una disciplina speciale per i servizi di trasporto sanitario di emergenza e urgenza. Questi servizi possono essere, in via prioritaria, affidati in convenzione alle organizzazioni di volontariato. Le condizioni sono cumulative:

• iscrizione da almeno sei mesi nel RUNTS;
• adesione a una rete associativa di cui all’art. 41, comma 2, del D.Lgs. 117/2017;
• accreditamento ai sensi della normativa regionale in materia, ove esistente.

L’affidamento diretto è ammesso quando, per la natura specifica del servizio, garantisca l’espletamento del servizio di interesse generale in un sistema di effettiva contribuzione a una finalità sociale e di perseguimento degli obiettivi di solidarietà, in condizioni di efficienza economica e adeguatezza, nel rispetto dei principi di trasparenza e non discriminazione.

Alle convenzioni relative al trasporto sanitario si applicano i commi 2, 3, 3-bis e 4 dell’art. 56. Ne deriva che anche qui vale il vincolo del rimborso delle spese effettivamente sostenute e documentate, la selezione nel rispetto dei principi e con i requisiti indicati, nonché l’obbligo di pubblicazione. Il rinvio non riguarda il comma 1 dell’art. 56, perché i soggetti e l’oggetto sono già individuati direttamente dall’art. 57.

Il quadro in tabella

Riconoscere al volo

Un quesito svolto ad alta voce

Quesito: “Una APS iscritta da otto mesi nel RUNTS partecipa a una procedura comparativa per una convenzione ex art. 56. L’amministrazione, nel provvedimento finale, riconosce il rimborso delle spese documentate e aggiunge un 10% forfettario per costi indiretti. È legittimo?”

La mia lettura. Appena leggo “convenzione ex art. 56” e “10% forfettario” mi si accende il campanello. La parola perno è forfettario: l’art. 56, comma 2, dice che le convenzioni possono prevedere esclusivamente il rimborso delle spese effettivamente sostenute e documentate. Un importo forfettario non è una spesa effettiva documentata.

Scarto subito l’opzione che dice “è ammissibile se la convenzione lo prevede espressamente”, perché la pattuizione non può derogare al limite legale. Resiste invece l’opzione che richiama i costi indiretti: sembra sensata, perché l’art. 56, comma 4, ammette il rimborso dei costi indiretti. Ma ammette solo la quota parte imputabile direttamente all’attività convenzionata, non una percentuale forfettaria. Resiste anche l’opzione che richiama il divieto di maggiorazioni, accantonamenti, ricarichi o simili: è esattamente il punto. Il dubbio finale si scioglie così: il 10% forfettario non è ammissibile, nemmeno se chiamato “costi indiretti”, perché difetta la prova della riferibilità diretta e viola il divieto di qualsiasi attribuzione a titolo di accantonamento o ricarico. Risposta: no, non è legittimo.

Allenamento: completa il brano

Allenamento: casi operativi

Le trappole di questo capitolo

Riferimenti

• Art. 55 D.Lgs. 117/2017 — co-programmazione, co-progettazione e accreditamento.
• Art. 56 D.Lgs. 117/2017 — convenzioni con ODV e APS, rimborso spese, selezione comparativa, contenuti obbligatori, trasparenza.
• Art. 57 D.Lgs. 117/2017 — trasporto sanitario di emergenza e urgenza, affidamento prioritario.
• Art. 5 D.Lgs. 117/2017 — settori di attività richiamati dall’art. 55.
• Art. 18 D.Lgs. 117/2017 — coperture assicurative richiamate dall’art. 56, comma 4.
• Art. 41, comma 2, D.Lgs. 117/2017 — reti associative richiamate dall’art. 57.
• Legge 7 agosto 1990, n. 241 — principi del procedimento amministrativo richiamati dall’art. 55.
• D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, art. 1, comma 2 — amministrazioni pubbliche destinatarie.
• D.Lgs. 14 marzo 2013, n. 33 — obblighi di trasparenza richiamati dall’art. 56, comma 3-bis.

Da collegare

Questo capitolo si ricollega a z, che prepara la distinzione tra organizzazioni di volontariato, associazioni di promozione sociale ed enti del Terzo settore in generale: avere chiara quella mappa evita di applicare le convenzioni dell’art. 56 a soggetti che non siano ODV o APS.

Digitalizzazione e servizi pubblici digitali

Che cosa saprai fare

Alla fine di questo capitolo saprai affrontare i quesiti e i casi operativi sulla digitalizzazione e sui sistemi informativi con una logica da funzionario: non con l’elenco delle tecnologie, ma con la capacità di riconoscere che cosa si sta misurando e quale corso d’azione è coerente con un servizio pubblico digitale ben progettato.

• Riconoscere se un testo descrive un’analisi di efficienza, un’analisi di efficacia o l’impatto dell’automazione, scegliendo la risposta corretta anche quando le opzioni si somigliano.
• Stabilire, davanti a un problema di sistema informativo o di progetto di automazione, quale indicatore guardare e in quale fase del check-up intervenire.
• Decidere in un caso operativo INPS se il corso d’azione rispetta la centralità dell’utente, l’accessibilità, la multicanalità, l’identificazione e l’interoperabilità, e non soltanto la comodità dell’ufficio.

Prima di questo capitolo hai già letto “La gestione per processi: mappatura, ruoli e riprogettazione”, “Il controllo di gestione: indicatori, misurazione e reporting” e “Customer satisfaction e qualità dei servizi al cittadino”. La digitalizzazione riprende quei tre fili: riprogetta processi, alimenta indicatori e deve essere misurata dal punto di vista del servizio reso.

La digitalizzazione non è un capitolo separato dalla pianificazione e programmazione aziendale: è una delle forme che la pianificazione assume quando deve tradurre obiettivi di servizio in procedure, dati, canali e controlli. Chi studia INPS deve leggere i sistemi informativi come infrastruttura della decisione pubblica: servono a ridurre i costi di coordinamento, a dare ai responsabili informazioni affidabili e a non trasformare la tecnologia in una barriera per il cittadino.

Il sistema informativo non è un parco macchine: è un sistema

Un errore frequente è pensare che “digitalizzazione” significhi acquistare computer e software. La teoria dei sistemi dice invece che un sistema è qualsiasi insieme di elementi legati da relazioni, cioè un insieme di oggetti tra loro collegati e interdipendenti. Un sistema informativo aziendale è fatto di persone, procedure, dati, tecnologie e regole: funziona se questi elementi sono coerenti tra loro, non se il singolo applicativo è nuovo.

Questa impostazione ha conseguenze pratiche. Gli input di un sistema organizzativo includono anche i dipendenti: le risorse umane sono parte del capitale operativo, non un elemento esterno al sistema. Gli output non sono soltanto i prodotti fisici della trasformazione delle materie prime: sono anche servizi, risultati intangibili, informazioni e impatti sull’ambiente e sul cittadino. Dietro a una domanda teorica c’è una regola operativa: quando valutate un servizio pubblico digitale, non guardate solo il numero di pratiche chiuse, ma anche la qualità del risultato prodotto per l’utente.

La core technology di un’organizzazione è il processo di lavoro direttamente correlato alla missione. Per INPS, la core technology non è il software, ma la capacità di lavorare correttamente le prestazioni e le posizioni assicurative. Il sistema informativo è strumento: deve essere misurato per il contributo che porta a quel processo, non come fine a sé stesso.

Quando la tecnologia viene utilizzata a supporto dell’organizzazione e del coordinamento, i benefici dell’informatica sono essenzialmente legati alla riduzione dei costi di coordinamento e di transazione. È un passaggio importante: in una pubblica amministrazione frammentata, il costo maggiore spesso non è produrre un documento, ma trasferirlo, verificarlo, chiederlo di nuovo, correggerlo. La digitalizzazione ben fatta riduce proprio questi costi.

Il check-up del sistema informativo: un metodo in tre tempi

Per capire se un sistema informativo funziona davvero si esegue un check-up. La sequenza non è arbitraria. La prima fase è tipicamente l’individuazione delle disfunzioni del SI: si rilevano ritardi, errori, blocchi, dati incoerenti, canali che non rispondono. La seconda fase è l’individuazione delle cause dei malfunzionamenti: si passa dal sintomo al motivo, evitando di correggere un effetto senza rimuovere la causa. Solo al termine del processo si operano gli interventi correttivi individuati.

Nel check-up si distinguono due analisi che nei quiz vengono spesso sovrapposte.

• Analisi di efficienza: è il confronto tra i servizi forniti dal sistema informativo e le risorse, umane e tecnologiche, impiegate per erogare tali servizi. Misura il rapporto tra output e input.
• Analisi di efficacia: è la verifica che i risultati prodotti dal SI rispondano alle attese dell’azienda. Non guarda quanto si è speso, ma se ciò che si è ottenuto serve davvero allo scopo.

Un sistema può essere efficiente ma inefficace: processa moltissime istanze con poche risorse, ma non rispetta i tempi promessi o produce informazioni non utili ai dirigenti. Può essere efficace ma inefficiente: raggiunge gli obiettivi, ma consuma risorse sproporzionate. Il check-up serve a tenere separate le due valutazioni, perché richiedono correttivi diversi.

Un’altra misura tipica è l’impatto dell’automazione: il risparmio di tempo e di costo ottenuto grazie all’automazione delle procedure aziendali. Non è il conteggio dei posti di lavoro eliminati. Nei quesiti, quando compare “automazione” insieme a “beneficio”, “risparmio” o “impatto”, la risposta va cercata in termini di tempo e costo, non di numero di addetti.

Dal controllo alla decisione: reporting e sistemi direzionali

Un sistema informativo non lavora solo per l’operatività quotidiana. Deve far arrivare ai responsabili le informazioni giuste per decidere. Nel sistema informativo direzionale, il reporting è l’insieme dei rapporti fatti pervenire ai responsabili della gestione aziendale per informarli sul grado di raggiungimento dei risultati, per valutare le prestazioni e per migliorare le decisioni future.

La parola chiave è “insieme”: il reporting non è un singolo file Excel, ma un flusso strutturato e periodico. I report devono essere leggibili, comparabili e collegati agli obiettivi. In INPS, un report direzionale può riguardare i tempi di lavorazione delle pratiche, i carichi di lavoro, gli arretrati, la qualità delle istruttorie. Serve ai responsabili per capire non solo che cosa è successo, ma dove intervenire.

Nel materiale d’esame compare il sistema SapBW come strumento di Business Warehouse per il monitoraggio di dati amministrativi e gestionali. La domanda utile al candidato è: che cosa non è un dato di reporting? Il monitoraggio delle emoticon non rientra tra le finalità analitiche di quel sistema. Non è una battuta: serve a distinguere i dati gestionali seri da ciò che è solo rumore.

L’integrazione con il controllo direzionale delle amministrazioni segue la stessa logica: i sistemi di controllo direzionale dispongono di uno strumento omogeneo che automaticamente rileva lo stato di avanzamento di ogni obiettivo di governo e rende accessibili questi dati al responsabile del sistema di monitoraggio centrale. L’idea è che non si debbano raccogliere a mano i dati per poi trasmetterli: il sistema li rileva e li mette in rete in modo uniforme, così il vertice può confrontare situazioni diverse senza tradurle ogni volta.

Automazione, informatica e tecnologie di produzione

Secondo la definizione di Amber e Amber, l’automazione è la tecnologia necessaria per realizzare macchine in grado di sostituire uno o più attributi dell’uomo nell’effettuare un lavoro. Non è sinonimo di semplice informatizzazione: è la capacità della macchina di assumere attributi umani in un compito.

L’uso dell’informatica come tecnologia di produzione genera benefici diretti ed indiretti. I benefici diretti sono quelli immediati, come la riduzione dei tempi di lavorazione e l’eliminazione di attività ripetitive. I benefici indiretti sono più importanti ma meno visibili: migliore qualità dei dati, minori errori, maggiore uniformità delle decisioni, possibilità di controllare il processo in tempo reale. In un ente previdenziale, l’automazione può ridurre i tempi di istruttoria e, insieme, aumentare la regolarità delle prestazioni.

Due concetti ricorrenti nei quiz tecnologici vanno riconosciuti al volo.

• Flow control: è tipico delle produzioni continue, dove il flusso di materiale è costante e non si interviene con cicli di avvio/stop. La parola “control” non deve trarre in inganno: non riguarda un controllo intermittente, ma il governo di un flusso continuo.
• Concurrent engineering: è un sistema di progettazione non sequenziale ma in parallelo. Invece di far completare una fase prima di iniziare la successiva, si fanno lavorare simultaneamente più fasi per ridurre i tempi complessivi.

La scala delle complessità tecnologiche di Bright si articola su diciassette livelli. Non serve memorizzarli tutti: serve sapere che la complessità tecnologica può essere graduata, e che nei quesiti la risposta corretta è “diciassette”, non un numero generico.

Servizi pubblici digitali: la logica prima delle piattaforme

Per il concorso INPS non serve ricordare i nomi delle piattaforme. Serve capire la logica che rende un servizio pubblico digitale accettabile, accessibile e utile. Ci sono cinque idee portanti.

• Identità: chi accede al servizio deve essere riconosciuto in modo certo. Se il riconoscimento non è disponibile, il servizio deve prevedere un canale assistito, non respingere il cittadino.
• Interoperabilità: le informazioni già in possesso di un’amministrazione non devono essere richieste di nuovo al cittadino se non è necessario. I sistemi devono scambiare dati in modo strutturato.
• Multicanalità: il canale digitale è ordinario e va favorito, ma non può diventare una barriera. Chi non può usare il digitale per età, disabilità o competenze deve poter essere assistito.
• Centralità dell’utente: il percorso è progettato dal punto di vista del cittadino: una domanda semplice, un esito comprensibile, un’informazione chiara su tempi e stato della pratica.
• Accessibilità: il servizio deve essere utilizzabile anche da persone con disabilità, anziani, bassa alfabetizzazione digitale. Non è un requisito tecnico marginale: è una condizione di legittimità del servizio.

Un funzionario INPS che si trova davanti a un cittadino in difficoltà non deve ragionare in termini di “obbligo del canale online”, ma in termini di erogazione del servizio. Se il canale digitale non è accessibile in concreto, va attivata una postazione assistita, un aiuto nella compilazione o un’istruttoria che non scarichi sul cittadino il problema tecnico. Questo non è un cedimento: è l’applicazione della centralità dell’utente.

Dal lato interno, la digitalizzazione richiede coerenza con la pianificazione. Un efficace sistema di pianificazione si caratterizza per la chiara definizione degli obiettivi e per l’analisi di un ampio spettro di possibili alternative future. Digitalizzare senza obiettivi chiari produce solo moduli online inutili; digitalizzare senza valutare scenari alternativi produce sistemi rigidi. La scelta del sistema di programmazione e controllo dipende dalla complessità del processo, dalla disponibilità di un adeguato sistema informativo e dalla scelta tra produrre per il magazzino o a fronte di ordini. In termini pubblici: dipende dalla complessità della prestazione, dalla qualità dei dati e dalla capacità di seguire il ciclo di vita della pratica.

Il quadro in tabella

Riconoscere al volo

Un quesito svolto ad alta voce

Prendo il quesito: “Se la tecnologia viene utilizzata a supporto dell’organizzazione e del coordinamento, i benefici dell’informatica...”

Alla prima lettura noto la parola “coordinamento”. Non parla di produzione fisica, ma di come persone e unità organizzative si scambiano informazioni, si sincronizzano e si controllano. La parola “supporto dell’organizzazione” mi dice che la tecnologia non sta sostituendo un operaio, ma sta riducendo il costo del far lavorare insieme più soggetti.

Scarto subito l’opzione che identifica i benefici con l’eliminazione del lavoro manuale: è la trappola dell’automazione Amber e Amber, ma il testo non parla di sostituire attributi umani in un lavoro. Scarto anche l’opzione generica “non sono misurabili”: nei sistemi informativi e nel controllo di gestione i benefici si misurano, anche se con indicatori diversi. Resiste l’opzione “riduzione dei costi di coordinamento e di transazione”, coerente con la teoria dei costi di transazione e con il fatto che la tecnologia qui serve a coordinare. È la risposta corretta.

Allenamento: completa il brano

Allenamento: casi operativi

Caso 1. Il 12 marzo, la signora Anna R., 71 anni, si presenta allo sportello INPS di via Trento per presentare una domanda di pensione. Ha i documenti cartacei, ma la sua identità digitale è scaduta e non riesce a completare la procedura online. Il funzionario deve decidere come gestire la richiesta.

• A. Spiegare che la domanda può essere presentata solo online e invitarla a tornare con un’identità digitale funzionante.
• B. Attivare una postazione assistita, verificare l’identità allo sportello e trasmettere la domanda insieme a lei.
• C. Indirizzarla a un patronato affidandogli la presentazione della domanda, senza acquisire la pratica allo sportello INPS.

Scelta: B. La centralità dell’utente e l’accessibilità impongono di non trasformare il canale digitale in barriera: se il riconoscimento non è disponibile, va attivata una postazione assistita. Perché A è sbagliata: A sarebbe giusta se la persona avesse un’identità digitale funzionante e chiedesse solo indicazioni sul canale ordinario, senza segnalare nessuna difficoltà di accesso. Perché C è sbagliata: C sarebbe giusta se la signora chiedesse espressamente di farsi assistere da un intermediario abilitato e non chiedesse all’INPS di superare un ostacolo di accesso.

Caso 2. Nel controllo di gestione della sede INPS di Napoli, il responsabile esamina i dati del nuovo applicativo per le domande di disoccupazione: costo medio per pratica 2,10 euro, tempi di lavorazione rapidi, ma 32% di domande respinte per dati già presenti negli archivi INPS. Deve qualificare il problema per la direttrice.

• A. Avviare un’analisi di efficienza: confrontare i servizi forniti dal sistema informativo con le risorse umane e tecnologiche impiegate.
• B. Avviare un’analisi di efficacia: verificare se i risultati prodotti dal sistema rispondono alle attese dell’INPS.
• C. Avviare una misurazione dell’impatto dell’automazione: rilevare il risparmio di tempo e di costo ottenuto.

Scelta: B. Il sistema è efficiente ma inefficace: lavora molte domande con poche risorse, ma produce esiti non adeguati perché respinge domande per dati già disponibili. Va verificata la rispondenza alle attese. Perché A è sbagliata: A sarebbe giusta se la criticità fosse il costo o l’assorbimento di risorse per pratica, a parità di esiti corretti. Perché C è sbagliata: C sarebbe giusta se la domanda fosse misurare il beneficio già prodotto dall’automazione in termini di tempo e costo, non la qualità dei risultati.

Caso 3. Il 18 settembre, la responsabile della funzione Organizzazione della direzione INPS Lombardia progetta un sistema per i responsabili di sede: ogni mese devono ricevere un rapporto sui tempi di lavorazione delle pratiche, i carichi di lavoro e gli arretrati. Deve scegliere il corso d’azione coerente.

• A. Avvalersi del sistema SapBW per inviare ai responsabili un report periodico sui dati amministrativi e gestionali.
• B. Avvalersi del sistema SapBW per rilevare automaticamente lo stato di avanzamento degli obiettivi di governo e renderlo accessibile al monitoraggio centrale.
• C. Avvalersi del sistema SapBW per quantificare il risparmio di tempo e di costo ottenuto grazie all’automazione delle procedure.

Scelta: A. Il reporting direzionale è l’insieme dei rapporti periodici fatti pervenire ai responsabili per informarli sul grado di raggiungimento dei risultati e migliorare le decisioni. Perché B è sbagliata: B sarebbe giusta se l’obiettivo fosse integrare i sistemi di controllo direzionale delle amministrazioni per il monitoraggio centrale degli obiettivi di governo, non il reporting ai responsabili di sede. Perché C è sbagliata: C sarebbe giusta se si volesse misurare l’impatto dell’automazione delle procedure, non alimentare il reporting direzionale.

Caso 4. Il 3 ottobre, il gruppo di progetto della direzione INPS Lazio avvia la riprogettazione del servizio digitale di prenotazione degli appuntamenti. Il responsabile chiede di ridurre i tempi complessivi facendo lavorare in parallelo le fasi di analisi, sviluppo e test. Quale approccio va adottato?

• A. Adottare il flow control, che governa un flusso continuo di materiale senza cicli di avvio/stop.
• B. Adottare il concurrent engineering, che fa lavorare simultaneamente più fasi per ridurre i tempi complessivi.
• C. Applicare la scala di Bright, che gradua la complessità tecnologica su diciassette livelli.

Scelta: B. Il concurrent engineering è un sistema di progettazione non sequenziale ma in parallelo: più fasi lavorano simultaneamente per ridurre i tempi. Perché A è sbagliata: A sarebbe giusta se il problema riguardasse una produzione continua con flusso di materiale costante e assenza di cicli di avvio/stop. Perché C è sbagliata: C sarebbe giusta se il gruppo dovesse classificare il grado di complessità tecnologica delle apparecchiature, non riprogettare in parallelo.

Le trappole di questo capitolo

Da collegare

Questo capitolo va collegato a “La gestione per processi: mappatura, ruoli e riprogettazione”, perché digitalizzare un servizio significa prima mappare il processo e poi automatizzarlo. Va collegato anche a “Il controllo di gestione: indicatori, misurazione e reporting”, per la costruzione degli indicatori di efficienza ed efficacia, e a “Il ciclo della performance nella Pubblica Amministrazione”, perché il monitoraggio digitale deve alimentare la valutazione della performance pubblica.