Dispensa - Pianificazione, programmazione e controllo di gestione - INPS 1695 Funzionari PECS

La pianificazione e il controllo di gestione sono, fra tutte le materie del concorso, quelle che il candidato tende a sottovalutare perche' non contengono "regole" nel senso giuridico del termine: non c'e' un articolo che stabilisce quando un indicatore e' ben costruito. Eppure e' proprio questa la materia che descrive il mestiere del funzionario PECS. Progettare un servizio significa fissare obiettivi e indicatori; erogarelo significa rispettare tempi e standard programmati; controllarelo significa misurare gli scostamenti fra quanto previsto e quanto realizzato e capire perche' si sono prodotti. La sigla stessa del profilo e' il ciclo di gestione della performance scritto in altro modo.

Nella sezione (a) - i brani da completare - questa materia e' insidiosa per una ragione precisa: il suo lessico e' fatto di coppie di termini che nel linguaggio comune sono sinonimi e nel linguaggio tecnico non lo sono affatto. Efficienza ed efficacia, output e outcome, obiettivo e indicatore, target e baseline, pianificazione e programmazione, costo diretto e costo variabile: chi ha studiato "a senso" trova tutte le opzioni plausibili e sceglie a caso. Chi ha memorizzato la definizione esatta scarta le alternative in pochi secondi. Per questo la dispensa insiste sulle definizioni: non sono pedanteria, sono lo strumento con cui si risponde.

Nella sezione (b) - i casi pratici - la materia compare in situazioni molto riconoscibili: un obiettivo formulato male da correggere, uno scostamento da interpretare, un indicatore che migliora mentre il servizio peggiora, un progetto in ritardo su cui decidere. La domanda tipica non e' "cosa dice la norma" ma "cosa fai adesso": e la risposta corretta e' quasi sempre quella che indaga la causa prima di intervenire sull'effetto. Tenete a mente questo criterio, perche' torna in quasi tutti i casi che seguono.

Il ciclo di pianificazione e controllo e' la sequenza logica con cui un'amministrazione traduce la propria missione istituzionale in azioni misurabili, le realizza e ne verifica gli esiti. Si articola idealmente in cinque momenti che si susseguono e si richiudono ad anello: pianificazione strategica, programmazione operativa, budget, monitoraggio, rendicontazione. Non e' una fila di adempimenti burocratici: e' un ciclo, cioe' l'ultima fase alimenta la prima dell'anno successivo. Se la rendicontazione non torna nella pianificazione, il sistema e' formalmente completo e sostanzialmente inutile.

2.1 Pianificazione strategica

La pianificazione strategica e' l'attivita' con cui l'organo di indirizzo politico-amministrativo definisce, su un orizzonte pluriennale, le finalita' di fondo dell'ente e le priorita' fra esse. Risponde alla domanda "dove vogliamo essere fra tre anni e su cosa scegliamo di concentrare le risorse". I suoi contenuti sono per natura poco numerosi, ampi e non immediatamente misurabili: rafforzare la digitalizzazione del rapporto con l'utenza, ridurre i tempi medi di definizione delle domande di prestazione, contrastare l'evasione contributiva. E' un'attivita' di indirizzo: sceglie le direzioni, non le modalita'.

Il carattere distintivo della pianificazione strategica e' che opera in condizioni di forte incertezza e richiede scelte di priorita': pianificare significa anche decidere cosa non si fara'. Un documento strategico che contenga trenta priorita' non ne ha nessuna, ed e' un difetto ricorrente nelle amministrazioni.

2.2 Programmazione operativa

La programmazione operativa traduce gli indirizzi strategici in obiettivi assegnati a strutture determinate, con responsabili, tempi, risorse e indicatori. E' l'anello di congiunzione fra il livello politico e il livello gestionale. L'orizzonte e' tipicamente annuale o infrannuale, e il grado di dettaglio cresce man mano che si scende nella struttura organizzativa: la direzione centrale riceve un obiettivo di riduzione dei tempi medi di lavorazione; la struttura territoriale riceve la propria quota di quell'obiettivo, calibrata sul carico di lavoro e sull'organico effettivo.

Questa operazione di scomposizione si chiama cascading (o "declinazione a cascata") degli obiettivi: l'obiettivo dell'ente si scompone in obiettivi di struttura, che a loro volta alimentano gli obiettivi individuali dei dirigenti e del personale. Il principio guida e' che ciascuno risponda di cio' che puo' effettivamente influenzare. Assegnare a una sede territoriale un obiettivo che dipende interamente da una scelta normativa nazionale e' un errore di programmazione, non una severita' meritoria.

Attenzione al lessico: nel linguaggio della sezione (a), pianificazione sta al lungo periodo e all'indirizzo, programmazione sta al breve periodo e all'assegnazione operativa. Un brano che parli di "orizzonte triennale, priorita' dell'ente, indirizzo politico" chiede la parola pianificazione; uno che parli di "assegnazione ai centri di responsabilita', risorse, scadenze annuali" chiede programmazione. Le due parole non sono intercambiabili anche se il parlato quotidiano le confonde.

2.3 Budget

Il budget e' il documento che esprime in termini quantitativi, e tipicamente monetari, i programmi di un periodo determinato, assegnando a ciascuna unita' organizzativa le risorse necessarie e i risultati attesi. E' l'atto che rende la programmazione vincolante: finche' un obiettivo non ha risorse assegnate resta un'intenzione. Il budget e' allo stesso tempo uno strumento di autorizzazione alla spesa, di coordinamento fra strutture e di responsabilizzazione dei dirigenti.

Se ne distinguono varie configurazioni. Il budget economico espone costi e ricavi (o proventi) di competenza del periodo, cioe' misura le risorse consumate indipendentemente dal momento in cui si paga. Il budget finanziario guarda invece alle entrate e alle uscite monetarie e alla loro dinamica temporale. Il budget degli investimenti riguarda l'acquisizione di beni pluriennali. La differenza pratica e' netta: un macchinario acquistato a dicembre pesa integralmente sul budget finanziario dell'anno, mentre sul budget economico entra solo per la quota di ammortamento di competenza.

Il budget per centri di responsabilita' e' l'articolazione che interessa di piu' il controllo di gestione: le risorse non sono assegnate per natura di spesa in modo indistinto, ma alla struttura il cui responsabile ha il potere di deciderne l'impiego. E' il presupposto perche' lo scostamento sia imputabile a qualcuno.

L'articolazione temporale del budget - la sua suddivisione in trimestri o mesi - non e' un dettaglio contabile. Senza di essa il monitoraggio infrannuale e' impossibile, perche' non si sa se il consumo di risorse a meta' anno sia in linea o in anticipo. Un budget annuale non articolato produce l'effetto tipico dell'accorgersi a novembre di un problema nato a marzo. E la stagionalita' va rispettata: se le domande di una prestazione si concentrano storicamente in due mesi, dividere il budget in dodicesimi uguali genera scostamenti apparenti che non significano nulla.

2.4 Monitoraggio e rendicontazione

Il monitoraggio e' la rilevazione periodica, in corso d'anno, dell'andamento degli obiettivi e dei consumi di risorse, finalizzata a consentire interventi correttivi mentre si e' ancora in tempo. La sua caratteristica essenziale e' la tempestivita': un dato approssimato e disponibile subito vale, per il monitoraggio, piu' di un dato esatto disponibile a esercizio chiuso. Questo e' un punto che il concorso ama, perche' rovescia l'intuizione comune secondo cui piu' preciso e' sempre meglio.

La rendicontazione e' invece la rappresentazione consuntiva dei risultati conseguiti, rivolta agli organi di controllo e alla collettivita'. Guarda al passato, ha finalita' di trasparenza e di responsabilita' (accountability, cioe' il dover rendere conto del proprio operato a chi ha conferito le risorse) e deve essere attendibile e verificabile. Monitoraggio e rendicontazione usano spesso gli stessi dati ma servono a due cose diverse: il primo a decidere, la seconda a rispondere.

Il decreto legislativo 150 del 2009 - noto come "decreto Brunetta", poi modificato negli anni successivi - ha introdotto nelle pubbliche amministrazioni italiane un ciclo di gestione della performance strutturato, con documenti, soggetti e tempi definiti. E' il quadro dentro cui si colloca tutto quanto detto sopra. Poiche' la disciplina e' stata piu' volte ritoccata, conviene padroneggiarne l'impianto e le finalita' piu' che i singoli commi; nella prova conta sapere chi fa che cosa.

3.1 Performance organizzativa e performance individuale

La performance organizzativa e' il contributo che l'amministrazione nel suo complesso, o una sua articolazione, apporta attraverso la propria azione al soddisfacimento dei bisogni della collettivita'. Si misura sull'attuazione dei piani, sui risultati dei servizi resi, sulla qualita' percepita, sull'efficienza nell'impiego delle risorse. Il soggetto misurato e' la struttura, non la persona.

La performance individuale e' il contributo del singolo dipendente o dirigente. Si compone tipicamente del raggiungimento di obiettivi assegnati, del contributo alla performance della struttura di appartenenza e - a differenza della performance organizzativa - anche della valutazione dei comportamenti professionali e organizzativi. Per i dirigenti pesa inoltre la capacita' di valutare i propri collaboratori differenziando i giudizi: un dirigente che valuta tutti allo stesso modo sta di fatto rinunciando a valutare.

La distinzione va tenuta ferma perche' e' fonte di errore tipico nei casi pratici: un risultato mancato per una causa esterna alla struttura incide sulla performance organizzativa (il bisogno non e' stato soddisfatto) ma non deve tradursi automaticamente in una valutazione individuale negativa di chi non aveva strumenti per evitarlo.

3.2 I documenti del ciclo

Il Piano della performance e' il documento programmatico triennale, ad aggiornamento annuale, che individua gli indirizzi strategici, gli obiettivi, gli indicatori e i target su cui l'amministrazione sara' misurata, collegandoli alle risorse. E' un documento ex ante: viene adottato all'inizio del ciclo e ha la funzione di rendere noti in anticipo, all'interno e all'esterno, i criteri con cui si valutera'. Negli anni la disciplina ha spinto verso l'integrazione di questo documento con gli altri strumenti di programmazione dell'ente, per evitare la proliferazione di piani scollegati fra loro.

La Relazione sulla performance e' il documento consuntivo che espone, a consuntivo dell'anno precedente, i risultati organizzativi e individuali raggiunti rispetto agli obiettivi programmati e alle risorse impiegate, con rilevazione degli eventuali scostamenti. E' il documento ex post e chiude il ciclo. Un punto quasi sempre presente nei quesiti: la Relazione deve dar conto anche - e soprattutto - degli obiettivi non raggiunti, spiegandone le cause. Una relazione in cui tutto e' stato conseguito al cento per cento non e' un segnale di eccellenza, e' un segnale che gli obiettivi erano poco sfidanti o che gli indicatori erano compiacenti.

3.3 L'OIV

L'Organismo indipendente di valutazione e' il soggetto, interno all'amministrazione ma in posizione di indipendenza funzionale, che presidia il funzionamento complessivo del sistema di misurazione e valutazione. Le sue funzioni tipiche sono: monitorare il funzionamento del sistema e segnalarne le criticita' agli organi di indirizzo, validare la Relazione sulla performance, proporre la valutazione dei dirigenti di vertice, verificare l'assolvimento degli obblighi di trasparenza e la correttezza dei processi di misurazione.

Due precisazioni che valgono punti. La prima: l'OIV non valuta il personale non dirigenziale, ne' si sostituisce ai dirigenti nella valutazione dei loro collaboratori; il suo oggetto e' il sistema e i vertici. La seconda: la validazione della Relazione da parte dell'OIV non e' una formalita' notarile, e' condizione per l'accesso agli strumenti premiali. Un sistema in cui la Relazione non e' validata non puo' erogare la premialita' legata alla performance.

3.4 Collegamento con premi e valutazione

Il ciclo della performance non e' un esercizio descrittivo: e' costruito perche' la misurazione produca conseguenze sul trattamento accessorio e sui percorsi di carriera. Il principio di fondo e' la selettivita': la premialita' deve differenziare, altrimenti si trasforma in una distribuzione a pioggia che vanifica lo strumento. Il corollario e' che i premi non possono essere erogati in assenza di misurazione e valutazione effettuate secondo il sistema adottato e adeguatamente pubblicizzato.

Caso applicativo (tipo sezione b). A meta' anno emerge che l'obiettivo assegnato a una struttura territoriale - ridurre del venti per cento i tempi medi di definizione di una prestazione - e' irraggiungibile perche' due unita' su sei sono state trasferite ad altra sede. Il responsabile propone di riformulare l'obiettivo abbassando il target. La condotta corretta e' attivare la procedura di revisione degli obiettivi prevista dal sistema, documentando la causa sopravvenuta e ottenendo la modifica formale del Piano dagli organi competenti, con informazione all'OIV, non modificare di fatto il target in sede di valutazione finale. La ragione e' che il target e' un impegno reso pubblico ex ante: puo' essere cambiato, ma con lo stesso grado di formalita' e trasparenza con cui e' stato assunto. Riscriverlo a consuntivo per farlo coincidere con il risultato ottenuto svuota l'intero sistema.

4.1 Come si formula un obiettivo

Un obiettivo e' la descrizione di un risultato atteso, riferito a un arco temporale definito e attribuito a un responsabile. La letteratura manageriale, ripresa dalle linee guida per le amministrazioni, ne descrive le qualita' con l'acronimo SMART. Vale la pena esplicitarle una per una perche' i casi pratici chiedono spesso di riconoscere quale requisito manca:

• Specifico: l'obiettivo deve indicare senza ambiguita' che cosa si vuole ottenere e su quale oggetto. "Migliorare il servizio all'utenza" non e' specifico perche' non dice quale servizio, ne' in quale aspetto; "ridurre i tempi di risposta ai contatti dell'utenza tramite il canale telematico" lo e'.
• Misurabile: deve esistere almeno un indicatore che ne rilevi il grado di conseguimento, e la fonte del dato deve essere disponibile e affidabile. Un obiettivo la cui misura richieda una rilevazione che nessuno effettua e', nei fatti, non valutabile.
• Attribuibile a un responsabile che disponga delle leve per influenzarne l'esito. Il risultato deve dipendere in misura prevalente dall'azione di chi ne risponde, altrimenti la valutazione diventa un giudizio sulla fortuna.
• Realistico ma sfidante: raggiungibile con le risorse assegnate, non gia' conseguito. Un obiettivo che replica il risultato dell'anno precedente non produce miglioramento e non giustifica premialita'.
• Temporalmente definito: deve avere una scadenza, e possibilmente traguardi intermedi che consentano il monitoraggio in corso d'anno.

Un difetto ricorrente e' confondere l'obiettivo con l'attivita' ordinaria: "istruire le domande di prestazione pervenute" non e' un obiettivo, e' il lavoro. Diventa obiettivo quando si aggiunge una tensione al miglioramento misurabile: definirne una quota entro un tempo massimo, ridurre la percentuale di respingimenti per errore istruttorio, abbattere una giacenza arretrata.

4.2 Gli indicatori

L'indicatore e' la grandezza, quantitativa o qualitativa, che rappresenta il fenomeno da misurare e ne consente la rilevazione nel tempo. L'obiettivo dice cosa si vuole; l'indicatore dice come lo si misura. Sono due cose diverse e nella sezione (a) vengono deliberatamente scambiate. Gli indicatori si classificano secondo il punto della catena di produzione del servizio che osservano:

• Indicatori di input: misurano le risorse impiegate - ore di lavoro, unita' di personale assegnate, spesa sostenuta per un servizio. Da soli non dicono nulla sui risultati: un aumento delle risorse non e' un successo, e' un costo.
• Indicatori di output: misurano i prodotti dell'attivita', cioe' cio' che l'amministrazione realizza e consegna direttamente - numero di domande definite, di verbali emessi, di accessi allo sportello gestiti. Sono sotto il controllo dell'ente e per questo facili da misurare, ma dicono quanto si e' fatto, non a cosa e' servito.
• Indicatori di outcome: misurano l'impatto finale sui destinatari e sulla collettivita' - la riduzione effettiva del disagio economico di una categoria, l'emersione di rapporti di lavoro irregolari, la fiducia dei cittadini nell'istituzione. Sono i piu' significativi e i piu' difficili da misurare, perche' si manifestano con ritardo e dipendono anche da fattori esterni all'amministrazione.
• Indicatori di efficienza: mettono in rapporto le risorse impiegate ai prodotti ottenuti (per esempio il costo unitario di una pratica, o il numero di pratiche per addetto). Rispondono alla domanda "quanto ci costa produrre una unita' di servizio".
• Indicatori di efficacia: mettono in rapporto i risultati ottenuti agli obiettivi prefissati o ai bisogni da soddisfare (la percentuale di domande definite entro il termine standard, la quota di utenza raggiunta rispetto alla platea potenziale). Rispondono alla domanda "abbiamo ottenuto quello che volevamo".
• Indicatori di qualita': rilevano le caratteristiche del servizio rilevanti per l'utente - accessibilita', tempestivita', trasparenza, affidabilita'. Possono essere misurati su dati oggettivi (tempo medio di attesa) oppure sulla percezione dell'utenza tramite indagini.

La distinzione fra efficienza ed efficacia e' la piu' redditizia dell'intera materia e va fissata con un esempio. Una sede che definisce mille domande di prestazione con dieci addetti e' piu' efficiente di una che ne definisce cinquecento con lo stesso organico. Ma se meta' di quelle mille sono state definite con errori che generano ricorsi e riesami, la sede efficiente e' inefficace. Efficienza e' il rapporto fra risorse e prodotti; efficacia e' il rapporto fra prodotti e obiettivi o bisogni. Si puo' essere efficienti nel fare la cosa sbagliata, e questa e' esattamente la situazione che gli indicatori di outcome servono a smascherare.

4.3 Target e baseline

Il target e' il valore atteso dell'indicatore al termine del periodo: e' il livello di risultato che si assume come impegno. La baseline (o valore di partenza) e' il valore che quello stesso indicatore assume all'inizio del periodo, o la media storica del periodo precedente. Senza baseline il target e' un numero privo di significato: dire che si vogliono definire ottomila pratiche non dice se e' un miglioramento, una tenuta o un arretramento, finche' non si sa che l'anno prima erano settemila.

Da qui una regola pratica che i casi applicativi premiano: prima di giudicare un target si guarda la baseline. Un target inferiore o pari alla baseline non e' sfidante; un target enormemente superiore, in assenza di un cambiamento di processo o di risorse che lo giustifichi, non e' realistico ed e' destinato a produrre demotivazione o comportamenti opportunistici.

Caso applicativo (tipo sezione b). Una sede migliora vistosamente l'indicatore "tempo medio di definizione delle pratiche", ma i reclami dell'utenza aumentano e cresce la quota di provvedimenti annullati in autotutela. La condotta corretta e' affiancare all'indicatore di efficienza un indicatore di qualita' o di efficacia - ad esempio la percentuale di provvedimenti confermati o la quota di pratiche definite senza rilavorazione - prima di consolidare la valutazione. La logica: un indicatore isolato induce a ottimizzare la grandezza misurata a scapito di quelle non misurate, fenomeno noto come distorsione del comportamento. Il rimedio non e' abbandonare l'indicatore ma bilanciarlo con altri che presidino le dimensioni sacrificate.

Il controllo di gestione e' il sistema attraverso cui la direzione verifica che le risorse siano acquisite e impiegate in modo efficace ed efficiente per il conseguimento degli obiettivi. E' un controllo di tipo direzionale e va tenuto distinto da altre forme di controllo che il candidato incontra nel programma: non e' il controllo di legittimita' (che verifica la conformita' dell'atto alla norma), non e' il controllo di regolarita' amministrativo-contabile, non e' l'attivita' ispettiva. Il controllo di gestione non chiede "e' legittimo", chiede "sta funzionando".

5.1 Contabilita' analitica, centri di costo e centri di responsabilita'

La contabilita' analitica (o contabilita' dei costi) e' il sistema di rilevazione che riclassifica i costi per destinazione - cioe' per servizio, prodotto, processo o struttura - anziche' per natura. La contabilita' generale dice quanto si e' speso di stipendi, di utenze, di forniture; la contabilita' analitica dice quanto costa una pratica di una determinata prestazione. E' facoltativa nella forma ma indispensabile nella sostanza: senza di essa non esistono indicatori di efficienza affidabili.

Il centro di costo e' l'unita' elementare a cui i costi vengono attribuiti ai fini della rilevazione. Il centro di responsabilita' e' l'unita' organizzativa alla cui guida e' posto un soggetto dotato di autonomia decisionale sulle risorse assegnate, e che risponde dei risultati. I due concetti spesso coincidono nella pratica ma non sono la stessa cosa: il centro di costo e' una categoria contabile, il centro di responsabilita' e' una categoria organizzativa. Un magazzino puo' essere un centro di costo senza essere un centro di responsabilita'.

Il principio di controllabilita' e' quello che tiene insieme le due nozioni: al responsabile si imputano - ai fini della valutazione - solo i costi e i risultati su cui puo' incidere. Attribuire a un direttore di sede l'aumento del costo dell'energia elettrica deciso a livello nazionale e' contabilmente possibile e gestionalmente sbagliato.

5.2 Costi diretti e indiretti, imputazione e ribaltamento

Un costo diretto e' quello attribuibile in modo univoco e oggettivo a un determinato oggetto di costo, perche' esiste una misurazione specifica del consumo: il tempo del personale dedicato in via esclusiva a un servizio, i materiali impiegati per quel servizio. Un costo indiretto e' quello comune a piu' oggetti di costo, che non puo' essere attribuito se non attraverso una convenzione: i costi delle funzioni di supporto, degli immobili, dei sistemi informativi condivisi.

L'imputazione e' l'operazione di attribuzione del costo all'oggetto. Per i costi diretti avviene per misurazione; per i costi indiretti avviene per ripartizione sulla base di un driver, cioe' di una grandezza che si assume rappresentativa dell'assorbimento della risorsa: i metri quadri per i costi immobiliari, il numero di addetti per i servizi al personale, il numero di pratiche per i costi informatici. Il ribaltamento e' il trasferimento dei costi accumulati nei centri ausiliari o di supporto sui centri finali che ne hanno beneficiato, in modo che il costo pieno del servizio comprenda anche la quota di struttura.

Due avvertenze che ricorrono nei quesiti. La prima: diretto non significa variabile. La classificazione diretto/indiretto riguarda l'attribuibilita' a un oggetto di costo; la classificazione fisso/variabile riguarda il comportamento del costo al variare del volume di attivita'. Lo stipendio di un addetto dedicato esclusivamente a un servizio e' un costo diretto e insieme fisso. La seconda: il costo pieno ottenuto dopo il ribaltamento e' utile per conoscere il costo complessivo del servizio, ma e' inadatto a valutare il responsabile, perche' incorpora quote di costi che egli non controlla.

5.3 L'analisi degli scostamenti

L'analisi degli scostamenti e' il confronto sistematico fra i valori programmati e i valori consuntivi, seguito dall'indagine sulle cause delle differenze. E' il cuore operativo del controllo di gestione. Lo scostamento e' la differenza fra dato effettivo e dato previsto; si dice favorevole quando va nella direzione desiderata, sfavorevole nel caso contrario.

Il punto che il concorso verifica e' che lo scostamento, di per se', non e' un giudizio: e' una domanda. Rilevare che il costo di un servizio e' superiore del quindici per cento al budget non dice ancora nulla, perche' le cause possibili sono di natura completamente diversa e richiedono risposte opposte:

• Scostamento di volume: si e' prodotto piu' del previsto. Se sono arrivate il trenta per cento di domande in piu' per una modifica normativa, un costo totale piu' alto e' fisiologico, e il costo unitario puo' essere addirittura migliorato. Confrontare il consuntivo con un budget non rielaborato sui volumi effettivi produce diagnosi false: per questo si usa il budget flessibile, cioe' il budget ricalcolato ai volumi realmente realizzati.
• Scostamento di efficienza: a parita' di volumi si sono impiegate piu' risorse per unita' di prodotto. Qui il problema e' nel processo, ed e' su di esso che si interviene.
• Scostamento di prezzo: le risorse sono costate piu' del previsto a parita' di quantita' consumate. Spesso e' esterno e non controllabile dal responsabile del centro.
• Scostamento da errore di previsione: il budget era mal costruito. Non e' una causa da nascondere: e' l'informazione piu' preziosa per la programmazione dell'anno successivo.

La regola operativa e' quella dell'eccezione: non tutti gli scostamenti si analizzano, ma quelli che superano una soglia di rilevanza definita in anticipo, per non disperdere l'attenzione della direzione su oscillazioni fisiologiche. E vale anche il rovescio: anche uno scostamento favorevole va indagato. Un costo molto inferiore al previsto puo' nascere da un'efficienza reale, ma anche da attivita' non svolte, da assunzioni non effettuate o da controlli omessi. Il candidato che risponde "scostamento favorevole, nessuna azione" sbaglia il caso.

5.4 Reporting e cruscotti direzionali

Il reporting e' il sistema di produzione e diffusione delle informazioni di controllo ai diversi livelli decisionali. Un report utile ha alcune caratteristiche precise: e' selettivo (contiene le poche informazioni rilevanti per chi lo riceve, non tutte quelle disponibili), tempestivo (arriva in tempo per decidere), comprensibile, comparativo (affianca sempre al dato consuntivo un termine di paragone: il budget, il periodo precedente, la media delle strutture omogenee) e orientato all'azione.

Il cruscotto direzionale (o dashboard) e' la rappresentazione sintetica e visiva di un insieme limitato di indicatori chiave, che consente al decisore di cogliere in una sola lettura lo stato di salute della gestione e le aree critiche. Il rischio tipico e' opposto a quello che si immagina: non troppi pochi dati, ma troppi. Un cruscotto con cinquanta indicatori non e' un cruscotto, e' un archivio, e produce il fenomeno del sovraccarico informativo per cui nessun dato viene piu' guardato.

Il principio di differenziazione per livello governa il disegno del sistema: al vertice arrivano pochi indicatori sintetici di outcome e di risultato complessivo; al responsabile operativo arriva il dettaglio analitico su cio' che egli governa. Mandare a tutti lo stesso report e' l'errore piu' diffuso.

La contabilita' finanziaria rileva le fasi delle entrate e delle spese secondo l'autorizzazione di bilancio: e' costruita per garantire il rispetto dei limiti autorizzatori e il controllo della legittimita' dell'impiego delle risorse pubbliche. Il suo oggetto sono i flussi di risorse finanziarie e la loro copertura. E' storicamente il sistema proprio delle amministrazioni pubbliche perche' risponde all'esigenza fondamentale di non spendere piu' di quanto autorizzato.

La contabilita' economico-patrimoniale rileva invece i costi e i ricavi secondo il principio di competenza economica - cioe' imputando al periodo le risorse effettivamente consumate e i proventi maturati, indipendentemente dal momento del pagamento o dell'incasso - e rappresenta la consistenza del patrimonio. Il suo oggetto e' la misura della ricchezza consumata e prodotta.

La differenza si comprende con un esempio: l'acquisto di un immobile impegna nella contabilita' finanziaria l'intero importo nell'esercizio in cui si dispone la spesa, mentre nella contabilita' economico-patrimoniale genera un incremento dell'attivo patrimoniale e un costo distribuito negli esercizi successivi sotto forma di ammortamento. Analogamente, un consumo di beni acquistati l'anno precedente non produce alcuna uscita finanziaria oggi ma produce un costo economico oggi.

Per il controllo di gestione la contabilita' economico-patrimoniale e' indispensabile, perche' solo essa consente di conoscere il costo di un servizio in un periodo. La contabilita' finanziaria, da sola, direbbe quanto si e' pagato, non quanto si e' consumato. Nell'evoluzione della finanza pubblica italiana si e' quindi affermata l'esigenza di affiancare i due sistemi - con la contabilita' finanziaria che conserva la funzione autorizzatoria e quella economico-patrimoniale che assolve alla funzione conoscitiva - e di rendere i dati comparabili fra amministrazioni attraverso l'armonizzazione degli schemi contabili. Gli enti previdenziali e gli enti pubblici non economici presentano peculiarita' rispetto agli enti territoriali: e' un terreno in cui conviene padroneggiare la logica ed evitare di citare a memoria singole disposizioni.

L'analisi dell'efficienza dei servizi si fonda tipicamente sul calcolo di costi unitari (costo per pratica, per utente servito, per punto di erogazione) e di indici di produttivita' (pratiche per addetto, per ora lavorata). La loro utilita' e' quasi interamente comparativa: un costo unitario preso da solo non dice se sia alto o basso, mentre confrontato nel tempo o fra strutture omogenee (benchmarking) segnala dove guardare. Il confronto pero' esige omogeneita': paragonare il costo per pratica di due sedi che trattano prestazioni di complessita' molto diversa produce classifiche prive di senso.

L'analisi dell'efficacia guarda al grado di soddisfacimento del bisogno: quota della platea potenziale effettivamente raggiunta, rispetto dei termini procedimentali, tenuta dei provvedimenti in sede di riesame o contenzioso.

La customer satisfaction - o rilevazione della qualita' percepita - e' l'indagine sistematica del giudizio degli utenti sul servizio ricevuto. Va tenuta distinta dalla qualita' erogata, che e' quella misurata su parametri oggettivi dall'amministrazione stessa. Le due possono divergere, e la divergenza e' informativa: se i tempi di attesa misurati sono in linea con lo standard ma l'utenza li percepisce come lunghi, il problema puo' stare nella comunicazione, nella prevedibilita' dell'attesa o nella chiarezza delle informazioni, non nella durata in se'.

Alcune cautele metodologiche entrano spesso nei quesiti: il campione deve essere rappresentativo dell'utenza reale (rilevare solo allo sportello esclude sistematicamente chi usa i canali telematici e chi ha rinunciato a rivolgersi all'ente); le domande devono essere neutre e non suggestive; la rilevazione deve essere ripetuta con continuita', perche' il valore informativo sta nella serie storica; e soprattutto la rilevazione deve produrre azioni di miglioramento, altrimenti genera nell'utenza l'effetto opposto a quello voluto.

Caso applicativo (tipo sezione b). Un'indagine di soddisfazione somministrata ai soli utenti che completano una pratica allo sportello restituisce un giudizio molto positivo, mentre i reclami scritti aumentano. La condotta corretta e' verificare la rappresentativita' del campione ed estendere la rilevazione ai canali e alle utenze escluse - in particolare a chi non ha concluso il procedimento - prima di trarre conclusioni sulla qualita' del servizio. La ragione e' che il campione e' affetto da selezione sistematica: intervista solo chi e' arrivato in fondo e su un solo canale, cioe' proprio la popolazione con meno motivi di lamentarsi. Il dato non e' falso, e' inferenzialmente inutilizzabile per il servizio nel suo complesso.

Il funzionario PECS incontra il progetto come modalita' organizzativa distinta dal processo ordinario. Un progetto e' un'iniziativa temporanea, con un inizio e una fine definiti, volta a realizzare un risultato unico: l'introduzione di un nuovo servizio telematico, la reingegnerizzazione di un procedimento, un piano straordinario di smaltimento dell'arretrato. Il processo, invece, e' ripetitivo e continuativo. La distinzione conta perche' i due si governano con strumenti diversi: il processo con standard e indicatori a regime, il progetto con fasi, scadenze e gestione dei rischi.

Le fasi di un progetto seguono una sequenza logica: avvio, in cui si definiscono finalita', ambito e responsabilita'; pianificazione, in cui si scompone il lavoro in attivita', se ne stimano durate e risorse e se ne stabilisce la sequenza; esecuzione, in cui si realizzano le attivita'; monitoraggio e controllo, che accompagna l'esecuzione confrontando avanzamento reale e pianificato; chiusura, in cui si rilascia il risultato, si trasferisce alla gestione ordinaria e si capitalizzano le lezioni apprese. La chiusura e' la fase che le amministrazioni saltano piu' spesso, perdendo l'unica occasione strutturata di imparare dall'esperienza.

La milestone (traguardo intermedio) e' un evento significativo di durata nulla che segna il completamento di una parte rilevante del progetto o l'ottenimento di un'autorizzazione necessaria a procedere. Non e' un'attivita': non consuma risorse e non ha durata, serve a verificare in un istante determinato se si e' in linea. Un progetto annuale senza milestone e' incontrollabile fino alla fine.

La gestione dei rischi e' l'attivita' con cui si identificano preventivamente gli eventi incerti che, se si verificassero, avrebbero un effetto sul progetto, li si valuta combinando probabilita' di accadimento e impatto, e si definiscono le risposte: evitare il rischio modificando il piano, ridurne probabilita' o impatto con azioni di mitigazione, trasferirlo a un terzo, oppure accettarlo consapevolmente predisponendo un piano di riserva. Il tratto qualificante e' la preventivita': gestire i rischi significa agire prima che si manifestino. Affrontare un problema gia' accaduto non e' gestione del rischio, e' gestione di un problema. E il rischio accettato consapevolmente, con un piano di contingenza, e' una scelta legittima: non tutti i rischi vanno eliminati, alcuni costerebbero piu' del danno atteso.

Gli stakeholder (portatori di interesse) sono i soggetti che influenzano il progetto o ne sono influenzati: l'utenza destinataria, il personale coinvolto, le organizzazioni sindacali, le strutture informatiche, gli enti esterni che scambiano dati, gli organi di controllo. La loro identificazione e' una fase di pianificazione, non un'attenzione diplomatica: uno stakeholder rilevante ignorato in fase di avvio si manifesta in fase di esecuzione, quando cambiare il piano costa molto di piu'. L'analisi si conduce tipicamente incrociando il potere di incidere sul progetto e l'interesse all'esito, per calibrare l'intensita' del coinvolgimento e della comunicazione.

Caso applicativo (tipo sezione b). Un progetto di digitalizzazione di un procedimento e' in ritardo di sei settimane su una milestone intermedia, a meta' del percorso. La condotta corretta e' analizzare la causa del ritardo e verificare se le attivita' in ritardo siano sul percorso critico, quindi rivedere il piano e informare formalmente committente e stakeholder, valutando le opzioni disponibili su tempi, ambito e risorse. Non e' corretto ne' proseguire confidando di recuperare nella seconda meta' - il recupero spontaneo e' l'eccezione, non la regola - ne' ridurre unilateralmente i controlli di qualita' per guadagnare tempo, perche' sposta il problema sulla fase di esercizio moltiplicandone il costo.

Chiudo con i fraintendimenti che ricorrono con maggiore frequenza, ciascuno accompagnato dalla formulazione corretta. Vale la pena rileggerli il giorno prima della prova.

• Confondere obiettivo e indicatore. L'obiettivo e' il risultato che si vuole ottenere; l'indicatore e' la grandezza con cui lo si misura; il target e' il valore che quella grandezza deve assumere. "Ridurre i tempi di definizione" e' l'obiettivo, "tempo medio in giorni" e' l'indicatore, "quindici giorni" e' il target, "venti giorni" e' la baseline.
• Confondere efficienza ed efficacia. Efficienza e' il rapporto fra risorse impiegate e prodotti ottenuti; efficacia e' il rapporto fra risultati e obiettivi o bisogni. Si puo' essere efficienti e inefficaci contemporaneamente, ed e' la situazione piu' pericolosa perche' gli indicatori di attivita' appaiono ottimi.
• Confondere output e outcome. L'output e' cio' che l'amministrazione produce e consegna; l'outcome e' l'effetto che quella produzione genera sui destinatari. Definire diecimila pratiche e' output; ridurre effettivamente il disagio della platea e' outcome.
• Confondere costo diretto e costo variabile. La prima coppia (diretto/indiretto) riguarda l'attribuibilita' a un oggetto di costo; la seconda (fisso/variabile) riguarda il comportamento al variare dei volumi. Sono classificazioni indipendenti e si incrociano liberamente.
• Trattare lo scostamento come una colpa. Lo scostamento e' un segnale che apre un'indagine sulle cause; solo l'analisi delle cause dice se sia imputabile a chi risponde del centro, a fattori esterni o a un errore di previsione. E anche gli scostamenti favorevoli vanno indagati.
• Confrontare consuntivo e budget senza rielaborare i volumi. Se i volumi effettivi differiscono da quelli previsti, il confronto va fatto con il budget flessibile, ricalcolato ai volumi reali, altrimenti gli scostamenti di volume si travestono da scostamenti di efficienza.
• Attribuire al responsabile costi che non controlla. Il costo pieno serve a conoscere il costo del servizio; la valutazione del responsabile si fonda sui costi controllabili.
• Credere che un solo indicatore basti. Ogni indicatore isolato induce a ottimizzare cio' che misura a danno di cio' che non misura. Si bilanciano con indicatori di qualita' e di outcome.
• Attribuire all'OIV compiti che non ha. L'OIV presidia il sistema, valida la Relazione, propone la valutazione dei vertici; non valuta il personale non dirigenziale e non sostituisce i dirigenti nella valutazione dei collaboratori.
• Modificare gli obiettivi a consuntivo. Un target si puo' rivedere in corso d'anno, con la stessa formalita' e trasparenza con cui e' stato fissato e documentando la causa sopravvenuta; non lo si riscrive alla fine per farlo coincidere con il risultato.
• Sacrificare la tempestivita' del monitoraggio alla precisione. Il dato di monitoraggio serve a correggere in corso d'opera: se arriva a esercizio chiuso, per quanto esatto, e' rendicontazione e non serve piu' a decidere.
• Confondere il controllo di gestione con il controllo di legittimita'. Il primo verifica se la gestione stia raggiungendo gli obiettivi impiegando bene le risorse; il secondo verifica la conformita' dell'atto alla norma. Hanno finalita', soggetti e conseguenze del tutto diversi.
• Trattare la gestione dei rischi come reazione ai problemi. E' un'attivita' preventiva di identificazione, valutazione per probabilita' e impatto e definizione delle risposte; il rischio consapevolmente accettato con un piano di riserva e' una scelta corretta, non una negligenza.
• Fidarsi di un'indagine di soddisfazione senza guardare il campione. Rilevare solo su un canale o solo su chi ha concluso il procedimento produce un dato sistematicamente distorto verso il giudizio positivo.

Il filo che tiene insieme tutti questi punti e' un unico atteggiamento mentale, ed e' quello che la sezione (b) misura: di fronte a un dato, prima di agire, chiedersi che cosa quel dato stia realmente misurando e quale ne sia la causa. Nella maggior parte dei casi pratici l'alternativa corretta e' quella che verifica prima e interviene poi, e le alternative sbagliate sono quelle che reagiscono immediatamente all'effetto senza aver capito la causa - oppure quelle che, pur di far tornare i numeri, ritoccano il metro di misura.