Dispensa - Pubblico impiego - Quiz Concorso Istruttori Amministrativi - Enti Locali

Che cos'e' il pubblico impiego, prima ancora di essere una materia d'esame? E' l'insieme delle regole che governano il rapporto di lavoro tra una persona fisica e una pubblica amministrazione: come si entra in quel rapporto, quali obblighi genera, come si svolge, come si modifica e come si estingue. Non e' un semplice capitolo del diritto del lavoro applicato a un datore particolare, ne' un ramo del diritto amministrativo travestito: e' una zona di confine, e proprio questa natura ibrida ne spiega tutte le difficolta'.

La ragione storica e' semplice. Fino agli anni Novanta il dipendente pubblico non era un lavoratore contrattualizzato: era un impiegato in regime di diritto pubblico, il cui rapporto nasceva e si modificava con provvedimenti amministrativi unilaterali e le cui liti finivano davanti al giudice amministrativo. La cosiddetta privatizzazione (o, piu' correttamente, contrattualizzazione) del pubblico impiego ha rovesciato l'impostazione: il rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici e' oggi disciplinato dalle norme del codice civile sul lavoro nell'impresa e dai contratti collettivi, salvo che una norma speciale disponga diversamente. Il testo che raccoglie quelle norme speciali e' il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, comunemente chiamato TUPI (Testo unico sul pubblico impiego).

Il rapporto tra codice civile e TUPI e' il primo concetto da fissare, perche' cade spesso in forma diretta: le disposizioni del d.lgs. 165/2001 si pongono come norme speciali rispetto alla disciplina civilistica. Non la sostituiscono in blocco e non ne sono un semplice doppione: si applicano al posto di quella comune nelle materie che regolano, e per tutto il resto vale il diritto del lavoro ordinario. Da qui discende un principio che ritorna in molte risposte: quando il TUPI tace, si guarda al codice civile e ai contratti collettivi, non a un presunto regime pubblicistico residuale.

Come si colloca questa materia rispetto alle discipline vicine? Rispetto al diritto amministrativo, il pubblico impiego ne condivide il soggetto ma non il metodo: l'amministrazione, quando gestisce il personale, agisce di regola con i poteri del privato datore di lavoro, cioe' con atti di gestione di natura privatistica, non con provvedimenti autoritativi. Restano pero' pubblicistici, e questa e' la linea di frattura da ricordare, i momenti in cui l'amministrazione decide come organizzarsi: la definizione delle linee fondamentali di organizzazione degli uffici, l'individuazione degli uffici di maggiore rilevanza, la determinazione delle dotazioni organiche e le procedure di reclutamento restano atti amministrativi. Rispetto al diritto del lavoro privato, la differenza sta nei vincoli: concorso pubblico per entrare, imparzialita' nell'agire, limiti di spesa, incompatibilita', doveri di comportamento codificati. Rispetto al diritto penale e alla responsabilita' contabile, il pubblico impiego fornisce il presupposto (la qualita' di dipendente) ma non assorbe quelle responsabilita', che restano autonome e concorrenti.

Chi e' il protagonista della materia? Il dipendente pubblico, inteso non come titolare di un mestiere ma come soggetto investito di una funzione: chi lavora per un'amministrazione non serve il proprio ufficio, serve l'interesse pubblico, e la Costituzione lo dice quando afferma che i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione. Da questa premessa discende tutto il resto: l'obbligo di imparzialita', il dovere di astenersi quando ha un interesse proprio, il divieto di sfruttare la posizione per vantaggi personali, la responsabilita' disciplinare per la violazione di quei doveri. Accanto al dipendente si muovono altri protagonisti minori ma decisivi nelle domande: il dirigente, che gestisce risorse umane e risponde dei risultati; l'ufficio competente per i procedimenti disciplinari, che ogni amministrazione deve individuare; l'ARAN, agenzia che rappresenta le amministrazioni nella contrattazione collettiva; l'ANAC, autorita' anticorruzione, che incrocia la materia sul versante dei doveri e della trasparenza.

Solo a questo punto ha senso guardare a come la materia entra nella prova. Nel concorso per assistenti amministrativi del Ministero della Difesa le domande su pubblico impiego si concentrano quasi interamente su due testi: il d.lgs. 165/2001 e il DPR 16 aprile 2013, n. 62 (codice di comportamento dei dipendenti pubblici). Il taglio e' letterale e puntuale: si chiede chi e' competente per una certa fase, entro quale termine, con quale forma, che cosa il dipendente puo' o non puo' fare. Non e' richiesta un'elaborazione teorica, ma una conoscenza precisa di regole e di soggetti. Il modo giusto di studiare, quindi, e' leggere le norme e memorizzare gli snodi decisionali, non accumulare definizioni astratte.

Sui distrattori tipici di questo primo blocco: il piu' frequente e' quello che presenta il TUPI come deroga integrale o come disciplina generale sostitutiva del codice civile. La formula corretta e' norma speciale. Il secondo classico e' l'affermazione che l'amministrazione, nella gestione del rapporto di lavoro, agisce con poteri autoritativi: e' falsa come regola generale, perche' agisce con i poteri del privato datore di lavoro; resta vero solo per le scelte macro-organizzative e per le procedure di reclutamento.

La domanda "come si accede al pubblico impiego" ha una risposta costituzionale prima che legislativa: agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvi i casi stabiliti dalla legge. Il concorso non e' una formalita' burocratica: e' lo strumento con cui l'ordinamento garantisce insieme l'imparzialita' (nessuno entra per favore) e il buon andamento (entra chi e' piu' idoneo). Il d.lgs. 165/2001 sviluppa questo principio disciplinando le procedure selettive e imponendo che siano pubbliche, trasparenti, basate su criteri predeterminati e su commissioni composte in modo da assicurare imparzialita'.

Accanto al concorso pubblico l'ordinamento conosce alcune vie diverse, che non sono eccezioni arbitrarie ma canali tipizzati. Vi rientra l'avviamento degli iscritti nelle liste di collocamento per le qualifiche per le quali e' richiesto il solo requisito della scuola dell'obbligo, senza ulteriori titoli professionali; vi rientrano le assunzioni obbligatorie delle categorie protette (in primo luogo i disabili, secondo la disciplina di settore), che avvengono per chiamata numerica secondo le norme che le regolano. Un caso a se', ricorrente nelle domande, riguarda il coniuge superstite e i figli delle vittime del terrorismo, della criminalita' organizzata, del dovere e del servizio: per queste categorie la legge prevede un canale di assunzione riservato e agevolato, per chiamata diretta nominativa, cioe' senza concorso. Il distrattore tipico offre "tramite concorso riservato" o "per scorrimento di graduatoria": entrambe sbagliate, perche' la ratio della norma e' proprio evitare la selezione comparativa.

La programmazione del reclutamento e' l'altro blocco insidioso. Le determinazioni relative all'avvio delle procedure di reclutamento sono adottate da ciascuna amministrazione o ente sulla base del piano dei fabbisogni di personale: non a discrezione del dirigente di turno, non su richiesta sindacale, non in base alla disponibilita' di graduatorie altrui. Il fabbisogno e' l'atto di programmazione che collega il numero e il profilo delle assunzioni all'organizzazione e ai vincoli di spesa. Ricordare l'aggancio al piano dei fabbisogni risolve da solo un'intera famiglia di quesiti, che quasi sempre propone come distrattori la dotazione organica in senso stretto, il bilancio o l'autorizzazione ministeriale generica.

Il TUPI si occupa anche di che cosa accade dopo la vittoria del concorso. Una regola frequentemente chiesta impone ai vincitori di concorsi pubblici di permanere nella sede di prima destinazione per un periodo minimo, fissato dalla legge in cinque anni, salvo diverse disposizioni di legge: e' una norma antielusiva, pensata per impedire che il concorso in una sede disagiata sia usato come scorciatoia per approdare altrove subito dopo l'assunzione. Chi ha studiato la ratio non cade nei distrattori che propongono uno o due anni.

Il reclutamento non e' solo assunzione a tempo indeterminato. Il TUPI consente il ricorso a contratti di lavoro subordinato a tempo determinato e ad altre forme flessibili solo per esigenze temporanee ed eccezionali, e nel rispetto delle procedure di reclutamento previste per l'accesso: il lavoro flessibile nella pubblica amministrazione non e' mai una via alternativa al concorso, e' una risposta a un bisogno transitorio. Da qui la regola cardine, tanto importante quanto controintuitiva per chi arriva dal privato: la violazione delle norme sul reclutamento non puo' comportare la costituzione di un rapporto di lavoro a tempo indeterminato con l'amministrazione. Il lavoratore illegittimamente utilizzato ha diritto al risarcimento del danno, e l'amministrazione deve recuperare le somme dai dirigenti responsabili, ma non nasce alcuna stabilizzazione automatica. E' il punto su cui la banca dati insiste di piu' e su cui il distrattore "si converte in rapporto a tempo indeterminato" e' sempre errato.

Sempre in tema di flessibilita', la somministrazione di lavoro e' ammessa entro i limiti previsti, ma non puo' essere utilizzata per l'esercizio di funzioni direttive e dirigenziali: chi dirige un ufficio pubblico deve essere legato all'amministrazione da un rapporto proprio, non prestato da un'agenzia. Anche qui, la domanda si presenta quasi sempre in forma binaria e la risposta e' no.

Il ripasso dei distrattori di questo capitolo si riduce a quattro trappole: il concorso presentato come una delle tante modalita' equivalenti anziche' come regola; le vittime del terrorismo assunte "per concorso riservato" invece che per chiamata diretta; l'avvio delle procedure sganciato dal piano dei fabbisogni; la conversione automatica del rapporto flessibile in tempo indeterminato. Su ciascuna di queste, la risposta corretta e' quella che appare piu' rigida.

Una volta costituito, il rapporto di lavoro pubblico e' un rapporto vivo, che cambia nel tempo. Le domande d'esame si concentrano su quattro momenti di questa vita: l'assegnazione delle mansioni, la disciplina dell'orario, il passaggio da un'amministrazione all'altra e la gestione delle situazioni di esubero.

Il principio in materia di mansioni e' che il dipendente deve essere adibito alle mansioni per le quali e' stato assunto o a quelle equivalenti nell'ambito dell'area di inquadramento, e che l'esercizio di fatto di mansioni non corrispondenti alla qualifica non produce effetti sull'inquadramento. Detto in modo diretto: nel pubblico impiego non esiste la promozione automatica per effetto dello svolgimento di mansioni superiori, perche' l'avanzamento passa comunque per una procedura selettiva. E' l'esatto opposto della regola civilistica, e per questo e' terreno fertile di distrattori.

Il TUPI ammette pero' l'assegnazione temporanea a mansioni proprie della qualifica immediatamente superiore in due situazioni tipiche. La prima e' il caso di vacanza di posto in organico, che consente l'assegnazione per un periodo limitato e comunque non oltre il tempo necessario a coprire il posto con le procedure ordinarie; la seconda e' la sostituzione di altro dipendente assente con diritto alla conservazione del posto, che dura per tutta la durata dell'assenza, esclusa l'assenza per ferie. In entrambi i casi il dipendente ha diritto al trattamento economico corrispondente alle mansioni superiori effettivamente svolte, limitatamente al periodo di effettivo svolgimento, ma non acquisisce la qualifica. Una regola distinta, e spesso chiesta separatamente, riguarda il caso in cui il lavoratore acquisisca successivamente la qualifica superiore per effetto di una procedura selettiva: in quel caso l'adibizione alle mansioni corrispondenti diventa legittima e definitiva, perche' il titolo c'e'.

Sull'orario di lavoro la banca dati attinge al d.lgs. 66/2003, che vale anche per il pubblico impiego nei limiti indicati. La regola piu' chiesta e' quella sul riposo intermedio: quando l'orario di lavoro giornaliero eccede il limite di sei ore, il lavoratore ha diritto a un intervallo per pausa, secondo le modalita' stabilite dai contratti collettivi, finalizzato al recupero delle energie psicofisiche e all'eventuale consumazione del pasto. Il distrattore tipico sposta la soglia a otto ore o presenta la pausa come una facolta' del datore anziche' come un diritto del lavoratore.

La mobilita' e' il passaggio diretto di personale tra amministrazioni diverse. Il meccanismo generale prevede che l'amministrazione possa ricoprire posti vacanti mediante il trasferimento di dipendenti appartenenti alla stessa area o categoria, provenienti da altra amministrazione, previo assenso dell'amministrazione di appartenenza. La logica e' quella di un mercato interno del lavoro pubblico: prima di bandire un concorso, si verifica se esiste gia' personale disponibile altrove. Il TUPI contiene poi una regola particolare in materia di mobilita' dei dirigenti, che ne consente il passaggio tra amministrazioni diverse nell'ambito delle previsioni della norma dedicata: qui il consiglio operativo e' leggere direttamente il testo dell'articolo di riferimento nel decreto, perche' il quesito e' quasi sempre letterale e mal si presta a parafrasi.

Le eccedenze di personale chiudono il quadro. Quando un'amministrazione rileva situazioni di soprannumero o comunque eccedenze di personale, in relazione alle esigenze funzionali o alla propria situazione finanziaria, e' tenuta a informarne preventivamente le organizzazioni sindacali quando l'eccedenza raggiunge una certa consistenza; la soglia rilevante indicata dalla norma e' quella delle dieci unita'. La risposta alla domanda "deve informare preventivamente le organizzazioni sindacali?" e' dunque affermativa. Avviata l'informativa, si aprono le procedure di gestione dell'esubero, che privilegiano il riassorbimento e la ricollocazione rispetto alla risoluzione del rapporto; solo in via residuale, esaurite le possibilita', si arriva alla collocazione in disponibilita'.

I distrattori ricorrenti del capitolo sono tre. Il primo e' la promozione automatica per mansioni superiori: sempre falsa, resta invece vero il diritto alla retribuzione superiore per il periodo. Il secondo e' l'idea che la mobilita' avvenga d'ufficio senza consenso dell'amministrazione cedente. Il terzo e' la soglia dell'informativa sindacale, dove vengono offerte cinque o venti unita' al posto di dieci.

Il codice di comportamento e' il testo che traduce in regole di condotta quotidiana i principi costituzionali di imparzialita' e buon andamento. La sua fonte e' l'articolo 54 del d.lgs. 165/2001, che affida al Governo il compito di definire un codice di comportamento dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni al fine di assicurare la qualita' dei servizi, la prevenzione dei fenomeni di corruzione, il rispetto dei doveri costituzionali di diligenza, lealta', imparzialita' e servizio esclusivo alla cura dell'interesse pubblico. Il codice nazionale e' stato approvato con il DPR 62/2013, successivamente modificato.

Tre regole di sistema, tutte contenute nell'articolo 54 del TUPI, cadono con grande frequenza. La prima: il codice e' consegnato al dipendente al momento dell'assunzione, e le amministrazioni ne assicurano la piu' ampia diffusione. La seconda: ciascuna amministrazione definisce un proprio codice di comportamento che integra e specifica quello nazionale, seguendo una procedura aperta alla partecipazione e previo parere dell'organismo indipendente di valutazione. La terza, e la piu' importante: la violazione dei doveri contenuti nel codice di comportamento e' fonte di responsabilita' disciplinare, ed e' altresi' rilevante ai fini della responsabilita' civile, amministrativa e contabile ogni qualvolta le stesse siano collegate alla violazione di doveri, obblighi, leggi o regolamenti. Il codice, quindi, non e' un galateo: e' diritto, e la sua violazione si sanziona.

Il DPR 62/2013 si apre con i principi generali. Il dipendente osserva la Costituzione, serve la Nazione con disciplina e onore, conforma la propria condotta al dovere costituzionale di servire esclusivamente l'interesse pubblico. La formula piu' chiesta e' quella secondo cui il dipendente agisce in posizione di indipendenza e imparzialita', astenendosi in caso di conflitto di interessi: sono le due parole che compaiono nei quesiti a completamento. Sempre tra i principi, il dipendente esercita i propri compiti orientando l'azione amministrativa alla massima economicita', efficienza ed efficacia, e usa le prerogative e i poteri pubblici unicamente per le finalita' di interesse generale per le quali sono stati conferiti: mai per fini personali, mai per ritorsione, mai per favore.

Il codice si applica ai dipendenti pubblici il cui rapporto e' disciplinato dal TUPI, ma la sua portata e' piu' ampia di quanto sembri. Le amministrazioni estendono gli obblighi di condotta, per quanto compatibili, a collaboratori e consulenti, ai titolari di organi e di incarichi negli uffici di diretta collaborazione, ai collaboratori a qualsiasi titolo di imprese fornitrici di beni o servizi. Il meccanismo tecnico e' quello che la banca dati chiede piu' spesso: negli atti di incarico e nei contratti di acquisizione delle collaborazioni, delle consulenze o dei servizi le amministrazioni inseriscono apposite disposizioni o clausole di risoluzione o decadenza del rapporto in caso di violazione degli obblighi derivanti dal codice. Il distrattore propone una semplice "informativa" o una "sanzione pecuniaria": la risposta corretta parla di clausole di risoluzione o decadenza.

Sui regali e altre utilita' la regola e' netta. Il dipendente non chiede, ne' sollecita, per se' o per altri, regali o altre utilita', e non accetta regali o utilita' salvo quelli d'uso di modico valore effettuati occasionalmente nell'ambito delle normali relazioni di cortesia e nell'ambito delle consuetudini internazionali. La soglia di modico valore indicata in via orientativa dal codice nazionale e' di centocinquanta euro, riferita al valore complessivo nell'anno; i codici delle singole amministrazioni possono fissare soglie diverse, anche piu' basse. Il divieto e' assoluto quando il regalo proviene da soggetti che abbiano interessi in decisioni o attivita' inerenti all'ufficio. I regali ricevuti al di fuori dei casi consentiti sono messi a disposizione dell'amministrazione per la restituzione o per la devoluzione a fini istituzionali.

Due obblighi ulteriori vanno tenuti a mente perche' ricorrono nelle domande in forma secca. Il primo riguarda la mediazione di terzi: il dipendente non ricorre a mediazione di terzi, ne' corrisponde o promette ad alcuno utilita' a titolo di intermediazione per facilitare o aver facilitato la conclusione di accordi e negozi, la stipulazione di contratti per conto dell'amministrazione, la fase di esecuzione degli stessi. Non e' un divieto attenuabile: la risposta e' no. Il secondo riguarda la trasparenza degli interessi finanziari e l'obbligo di comunicare all'amministrazione le partecipazioni e i rapporti che possano interferire con l'attivita' d'ufficio, oltre all'obbligo di astensione in tutte le situazioni in cui vi sia un interesse proprio o di persone a lui vicine.

Il codice, infine, si e' aggiornato al tempo digitale. Le regole sull'utilizzo dei mezzi di informazione e dei social media impongono al dipendente di non diffondere contenuti che ledano l'immagine dell'amministrazione e di non assumere comportamenti che possano nuocere al decoro istituzionale; per adeguare tali disposizioni alle proprie specificita', e per ciascuna tipologia di piattaforma digitale, le amministrazioni si possono dotare di apposite linee guida. Il distrattore parla di "regolamento vincolante approvato dall'ANAC" o di "circolare del Ministro": la formula esatta e' quella delle linee guida adottate dall'amministrazione.

Errori tipici da evitare: leggere il codice come una raccomandazione priva di sanzione; ritenere che si applichi solo ai dipendenti a tempo indeterminato e non a consulenti e fornitori; confondere il divieto di sollecitare regali (assoluto) con la facolta' di accettarne di modico valore in contesti di cortesia (ammessa entro limiti).

Il codice di comportamento non si ferma ai divieti: descrive positivamente come si lavora in un ufficio pubblico. E' la parte che la banca dati sfrutta di piu' per costruire quesiti "quale delle seguenti affermazioni e' corretta", ed e' anche quella dove basta ragionare sulla ratio per riconoscere il distrattore.

Sul comportamento in servizio vale una regola d'ordine tanto semplice quanto decisiva: nello svolgimento delle operazioni e nella trattazione delle pratiche il dipendente rispetta, salvo diverse esigenze di servizio o diverso ordine di priorita' stabilito dall'amministrazione, l'ordine cronologico e non rifiuta prestazioni a cui sia tenuto motivando genericamente con la quantita' di lavoro da svolgere o con la mancanza di tempo a disposizione. Le due proposizioni viaggiano insieme e coprono da sole diversi quesiti. Sempre in servizio, il dipendente non adotta comportamenti che possano nuocere all'immagine dell'amministrazione, utilizza i permessi di astensione dal lavoro solo per le finalita' per le quali sono concessi, e usa il materiale e le attrezzature d'ufficio nel rispetto dei vincoli posti dall'amministrazione, senza servirsene per esigenze personali.

Il dovere di tracciabilita' merita un passaggio a se'. Il dipendente assicura la tracciabilita' dei processi decisionali adottati attraverso un adeguato supporto documentale, che consenta in ogni momento la replicabilita'. Non e' un adempimento formale: e' la condizione che rende verificabile l'imparzialita'. Chi ha capito questo non sbaglia i quesiti che presentano la tracciabilita' come una facolta' o come un obbligo limitato ai soli atti a rilevanza esterna.

Nei rapporti con il pubblico, il dipendente si fa riconoscere attraverso l'esposizione in modo visibile del badge o di altro supporto identificativo, salvo diverse disposizioni di servizio; opera con spirito di servizio, correttezza, cortesia e disponibilita'; risponde alla corrispondenza, alle chiamate telefoniche e ai messaggi di posta elettronica nel modo piu' completo e accurato possibile. Non assume impegni ne' anticipa l'esito di decisioni o azioni proprie o altrui inerenti all'ufficio, al di fuori dei casi consentiti; fornisce spiegazioni sul comportamento proprio e dei collaboratori quando cio' sia richiesto e consentito. Il distrattore tipico di questa famiglia e' quello che attribuisce al dipendente la facolta' di anticipare informalmente l'esito di un procedimento "per cortesia verso l'utente": e' proprio la condotta vietata.

Un caso particolare, chiesto quasi alla lettera, riguarda le rimostranze. Il dipendente che riceva, da persone fisiche o giuridiche partecipanti a procedure negoziali nelle quali sia parte l'amministrazione, rimostranze orali o scritte sull'operato dell'ufficio o su quello dei propri collaboratori, ne informa immediatamente, di norma per iscritto, il proprio superiore gerarchico o funzionale. La risposta non e' "risponde direttamente", non e' "trasmette all'ANAC", non e' "archivia se infondate": e' l'informativa immediata al superiore.

I dirigenti hanno un capitolo dedicato, che ne fa i garanti del codice all'interno della struttura. Il dirigente svolge con diligenza le funzioni attribuite, persegue gli obiettivi assegnati, adotta un comportamento organizzativo adeguato per l'assolvimento dell'incarico; prima di assumere le funzioni, comunica all'amministrazione le partecipazioni azionarie e gli altri interessi finanziari che possano porlo in conflitto di interessi con la funzione che deve svolgere, e dichiara se ha parenti o affini entro il secondo grado, coniuge o convivente che esercitano attivita' politiche, professionali o economiche che li pongano in contatti frequenti con l'ufficio che dovra' dirigere. Nella gestione quotidiana, il dirigente assegna l'istruttoria delle pratiche sulla base di un'equa ripartizione del carico di lavoro, tenendo conto delle capacita', delle attitudini e della professionalita' del personale a sua disposizione. E' la formula esatta da ricordare: non "in base all'anzianita' di servizio", non "a rotazione automatica", non "secondo la disponibilita' dichiarata dal dipendente". Il dirigente cura inoltre il benessere organizzativo, favorisce l'instaurarsi di rapporti cortesi e collaborativi, vigila sul rispetto delle regole in materia di incompatibilita', cumulo di impieghi e incarichi, e provvede a intraprendere con tempestivita' le iniziative necessarie quando viene a conoscenza di un illecito.

Il capitolo si chiude con un promemoria sui distrattori: attenzione alle risposte che rendono facoltativo cio' che il codice rende obbligatorio (identificazione, risposta alla corrispondenza, tracciabilita'), e a quelle che spostano verso l'esterno un obbligo che il codice colloca dentro la linea gerarchica (le rimostranze si segnalano al superiore, non all'autorita' esterna).

Il procedimento disciplinare e' il cuore quantitativo di questa materia nella prova: da solo genera una quota rilevante dei quesiti, quasi sempre su competenza, forma e termini. La struttura da memorizzare e' quella di un binario che si sdoppia in base alla gravita' dell'infrazione.

Il criterio di smistamento e' la sanzione applicabile. Per le infrazioni di minore gravita', per le quali e' prevista l'irrogazione della sanzione del rimprovero verbale, il procedimento e' di competenza del responsabile della struttura presso cui presta servizio il dipendente, e si svolge secondo le disposizioni della contrattazione collettiva. Per tutte le altre infrazioni, cioe' quelle punibili con sanzione superiore al rimprovero verbale, la competenza appartiene all'ufficio competente per i procedimenti disciplinari, che ogni amministrazione individua secondo il proprio ordinamento. Il distrattore piu' insidioso inverte i due termini, oppure attribuisce al dirigente generale o all'organo di vertice politico una competenza che non ha.

La segnalazione e' l'atto che innesca il binario piu' pesante. Quando l'infrazione e' punibile con sanzione superiore al rimprovero verbale, il responsabile della struttura presso cui presta servizio il dipendente segnala immediatamente, e comunque entro dieci giorni, all'ufficio competente per i procedimenti disciplinari i fatti ritenuti di rilevanza disciplinare di cui abbia avuto conoscenza. E' un termine breve e va ricordato con precisione, perche' i distrattori offrono venti o trenta giorni.

La contestazione dell'addebito e' l'atto con cui il procedimento si apre formalmente. Va effettuata per iscritto e deve essere tempestiva: il dipendente deve sapere con chiarezza di quale fatto e' accusato, perche' senza contestazione precisa non c'e' difesa possibile. Contestualmente il dipendente e' convocato per il contraddittorio a sua difesa, con un preavviso che la norma differenzia in base alla gravita': non inferiore a dieci giorni per le infrazioni punibili con sanzione fino alla sospensione dal servizio con privazione della retribuzione per non piu' di dieci giorni, e non inferiore a venti giorni per le infrazioni piu' gravi. Il dipendente ha diritto di farsi assistere da un procuratore ovvero da un rappresentante dell'associazione sindacale cui aderisce o conferisce mandato, e la difesa puo' essere svolta anche mediante il deposito di memorie scritte. Sono i tratti che rendono il procedimento disciplinare un procedimento garantito, non un atto unilaterale del datore: qualunque risposta che elimini il contraddittorio o consenta la contestazione orale per le sanzioni superiori al rimprovero verbale e' errata.

Sui termini di conclusione vale la stessa distinzione. Il procedimento relativo alle infrazioni di minore gravita', punibili fino alla sospensione di dieci giorni, si conclude entro sessanta giorni dalla contestazione dell'addebito; quello relativo alle infrazioni piu' gravi, di competenza dell'ufficio disciplinare, si conclude entro centoventi giorni dalla contestazione. Sono perentori il termine per la contestazione e quello per la conclusione: la loro violazione comporta la decadenza dall'azione disciplinare o l'invalidita' della sanzione, mentre la violazione degli altri termini procedimentali non produce decadenza se non ha leso concretamente il diritto di difesa. La ratio e' garantire al dipendente che l'accusa non resti pendente a tempo indeterminato.

Il rapporto con il processo penale e' l'altro nodo classico. Il principio vigente e' quello dell'autonomia del procedimento disciplinare: quando il procedimento disciplinare ha ad oggetto, in tutto o in parte, fatti in relazione ai quali procede anche l'autorita' giudiziaria, il procedimento disciplinare prosegue e viene concluso anche in pendenza del processo penale. La sospensione non e' la regola ma l'eccezione, ammessa nei casi di particolare complessita' dell'accertamento del fatto e quando all'esito dell'istruttoria non si disponga di elementi sufficienti a motivare la decisione. Se il procedimento e' stato sospeso o concluso e sopravviene una sentenza penale irrevocabile che modifica il quadro dei fatti, la norma prevede la riapertura o la riattivazione del procedimento disciplinare per adeguarne l'esito. Il distrattore classico afferma che il disciplinare e' automaticamente sospeso fino al giudicato penale: e' l'impostazione superata, non quella vigente.

Restano da fissare le ipotesi tipizzate di licenziamento. La legge elenca alcuni casi in cui si applica il licenziamento disciplinare senza preavviso: tra questi la falsa attestazione della presenza in servizio mediante alterazione dei sistemi di rilevamento o altre modalita' fraudolente, e la giustificazione dell'assenza mediante certificazione medica falsa o falsamente attestante uno stato di malattia; vi rientrano anche la reiterazione di comportamenti gravemente lesivi e le condanne penali che comportino l'interdizione perpetua dai pubblici uffici. Altre ipotesi comportano invece il licenziamento con preavviso: tra queste l'assenza ingiustificata e reiterata dal servizio oltre i limiti fissati dalla norma o dal contratto, la reiterata e ingiustificata assenza dal servizio in continuita' con le giornate festive e di riposo settimanale, la persistente insufficienza del rendimento e la ingiustificata mancata ripresa del servizio nel termine assegnato dall'amministrazione. Quanto alla falsa attestazione, un dettaglio che cade spesso: costituisce falsa attestazione qualunque modalita' fraudolenta posta in essere anche a favore di terzi, cioe' anche la timbratura fatta per conto di un collega.

Due regole di contorno completano il quadro. La prima: la contrattazione collettiva non puo' istituire procedure di impugnazione dei provvedimenti disciplinari e non puo' derogare alle disposizioni di legge in materia; puo' invece prevedere procedure di conciliazione non obbligatoria, nei limiti stabiliti dalla norma. La seconda: la determinazione del tipo e dell'entita' della sanzione per violazione del codice di comportamento avviene tenendo conto della gravita' del comportamento e del pregiudizio, anche morale, arrecato al decoro o al prestigio dell'amministrazione di appartenenza. Sono formule letterali, e conviene memorizzarle come tali.

Vanno infine tenuti distinti i due ruoli dell'ufficio procedimenti disciplinari verso l'esterno: l'ufficio cura l'aggiornamento del codice di comportamento dell'amministrazione, l'esame delle segnalazioni di violazione, la raccolta delle condotte illecite accertate e sanzionate, e puo' chiedere all'ANAC pareri facoltativi secondo la disciplina di riferimento. Parere facoltativo, non autorizzazione vincolante: e' la parola che discrimina la risposta.

Tre blocchi restano da coprire, tutti presenti nella banca dati: la responsabilita' propria dei dirigenti, il rapporto tra le diverse forme di responsabilita' e il sistema della contrattazione collettiva.

La responsabilita' dirigenziale non e' una specie di responsabilita' disciplinare aggravata: e' una responsabilita' di risultato, che colpisce il dirigente non per un comportamento illecito ma per un esito gestionale insufficiente. Le fattispecie tipiche sono il mancato raggiungimento degli obiettivi accertato attraverso il sistema di valutazione e l'inosservanza delle direttive imputabile al dirigente. Le conseguenze sono graduate: si va dall'impossibilita' di rinnovo dello stesso incarico fino, nei casi piu' gravi, alla revoca dell'incarico con destinazione ad altro incarico, e, in ipotesi di responsabilita' particolarmente grave o reiterata, al recesso dal rapporto di lavoro secondo le disposizioni del contratto collettivo. In ogni caso le misure sono adottate previa contestazione e nel rispetto del contraddittorio. Il distrattore consueto propone come fattispecie di responsabilita' dirigenziale un illecito disciplinare comune, oppure prevede come conseguenza automatica il licenziamento: entrambe sbagliate.

A presidio del dirigente opera il Comitato dei garanti, organo che deve essere sentito prima dell'adozione dei provvedimenti piu' gravi in materia di responsabilita' dirigenziale. Il suo parere e' obbligatorio ma non vincolante, deve essere reso entro il termine fissato dalla norma e, decorso quel termine, si prescinde dal parere; l'organo e' composto in modo da assicurarne l'indipendenza. E' un meccanismo di garanzia, non un organo di gestione, e non ha poteri sanzionatori propri.

Sul rapporto tra le forme di responsabilita' la regola e' semplice e va detta in modo netto: le responsabilita' disciplinare, amministrativo-contabile, civile e penale sono autonome tra loro e possono concorrere. Un medesimo fatto puo' costituire insieme un illecito disciplinare, un danno erariale perseguibile davanti alla Corte dei conti e un reato: i tre giudizi seguono binari distinti, con presupposti e conseguenze proprie, e l'esito dell'uno non travolge automaticamente gli altri. Il distrattore piu' comune afferma che l'archiviazione penale estingue anche il disciplinare: e' falso come regola generale.

Il regime delle incompatibilita' e degli incarichi extraistituzionali completa il capitolo delle responsabilita'. Il principio e' quello dell'esclusivita': il dipendente pubblico a tempo pieno non puo' svolgere attivita' che ne compromettano l'imparzialita' o che siano in conflitto con i compiti d'ufficio, e non puo' assumere incarichi retribuiti da soggetti diversi dall'amministrazione di appartenenza senza previa autorizzazione dell'amministrazione stessa. L'autorizzazione non e' discrezionale in senso libero: e' concessa secondo criteri predeterminati che tengono conto della specifica professionalita' e del rischio di conflitto. Chi svolge un incarico non autorizzato deve versare all'amministrazione il compenso percepito, e la violazione genera responsabilita' disciplinare. Le amministrazioni sono inoltre tenute a comunicare gli incarichi conferiti e autorizzati secondo gli obblighi di trasparenza previsti.

Il sistema della contrattazione collettiva e' l'ultimo tassello. Nel pubblico impiego contrattualizzato la parte datoriale non e' rappresentata dalle singole amministrazioni ma dall'ARAN, l'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni, che negozia i contratti collettivi nazionali per conto delle amministrazioni. Ricordare per esteso il significato della sigla e' utile perche' compare come domanda a se'. Il potere di indirizzo nei confronti dell'ARAN e le altre competenze relative alle procedure di contrattazione collettiva nazionale sono esercitate dalle amministrazioni attraverso comitati di settore, cioe' in forma collettiva e non da ciascun ente singolarmente: e' questo il punto che i quesiti verificano.

La contrattazione si articola su due livelli. Il contratto collettivo nazionale di comparto definisce il trattamento economico e normativo fondamentale; per il personale ministeriale il comparto di riferimento e' quello delle funzioni centrali. La contrattazione integrativa si svolge a livello di singola amministrazione e ha una funzione precisa: destinare le risorse decentrate al miglioramento della qualita' e dell'efficienza dei servizi e al riconoscimento del merito e della professionalita' del personale, nei limiti e sulle materie espressamente delegate dal contratto nazionale. Da qui due regole rigide: la contrattazione integrativa puo' intervenire soltanto sulle materie che il contratto nazionale le rimette, e le clausole difformi da vincoli di legge o dal contratto nazionale sono nulle e non applicabili, con obbligo di recupero delle somme indebitamente erogate. Materie come l'organizzazione degli uffici, le prerogative dirigenziali di gestione e il conferimento degli incarichi dirigenziali non sono oggetto di contrattazione integrativa: e' su questo che si costruisce il tipico quesito "quale materia NON rientra".

Un'ultima regola che chiude il cerchio processuale: le controversie relative ai rapporti di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni sono devolute al giudice ordinario, in funzione di giudice del lavoro. Restano al giudice amministrativo le controversie in materia di procedure concorsuali per l'assunzione e quelle relative al personale in regime di diritto pubblico. La linea di confine va ricordata cosi': cio' che attiene allo svolgimento della procedura selettiva di accesso appartiene al giudice amministrativo, mentre tutto cio' che riguarda il rapporto di lavoro gia' costituito e la sua gestione appartiene al giudice del lavoro.

L'ultimo fronte normativo che il concorso tocca e' quello dei presidi contro la maladministration, che nel pubblico impiego non vivono come corpo separato ma si innestano sui doveri del dipendente gia' visti.

Il baricentro e' il piano triennale di prevenzione della corruzione e della trasparenza, che ogni amministrazione adotta individuando le aree a maggior rischio e le misure organizzative per ridurlo: rotazione del personale nelle aree sensibili, obblighi di astensione, controlli, formazione. La figura di riferimento e' il Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza, nominato dall'organo di indirizzo e dotato di autonomia; l'autorita' nazionale di vigilanza e' l'ANAC. Il collegamento con il codice di comportamento e' esplicito: il codice e' esso stesso una misura di prevenzione, e la sua violazione rileva anche in questa chiave.

La trasparenza e' l'altro pilastro, intesa come accessibilita' totale dei dati e dei documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, allo scopo di tutelare i diritti dei cittadini e favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche. Sul piano operativo si traduce in obblighi di pubblicazione sui siti istituzionali, nella sezione dedicata, e nel diritto di accesso civico, che consente a chiunque di chiedere documenti e dati ulteriori rispetto a quelli gia' pubblicati, nei limiti delle eccezioni previste a tutela di altri interessi. Per il dipendente cio' significa che il proprio operato e' potenzialmente visibile: e' la ragione pratica del dovere di tracciabilita' dei processi decisionali.

La tutela di chi segnala illeciti (whistleblowing) e' oggi disciplinata dal decreto legislativo 10 marzo 2023, n. 24, che ha riordinato la materia dando attuazione alla direttiva europea. La logica e' quella di rendere sicura la segnalazione, perche' chi teme ritorsioni tace e l'illecito resta invisibile. Il sistema si articola su piu' canali. Il canale ordinario e' quello interno: ogni soggetto tenuto, e le amministrazioni pubbliche lo sono, deve attivare un proprio canale di segnalazione interna che garantisca la riservatezza dell'identita' del segnalante, della persona coinvolta e del contenuto della segnalazione, affidandone la gestione a una persona o a un ufficio autonomo con personale specificamente formato. Esiste poi il canale esterno, gestito dall'ANAC, attivabile quando ricorrono le condizioni previste dalla legge, tra cui l'assenza o il malfunzionamento del canale interno, il ragionevole timore di ritorsione o il pericolo imminente per l'interesse pubblico. In via ulteriormente residuale la legge disciplina la divulgazione pubblica, ammessa solo al ricorrere di presupposti stringenti. Il punto che la banca dati verifica e' proprio la gerarchia dei canali: per i soggetti del settore pubblico il canale interno e' quello ordinario, quello esterno gestito dall'ANAC e' attivabile a condizioni determinate, e la divulgazione pubblica non e' un'alternativa liberamente scelta.

Il presidio piu' importante e' il divieto di ritorsione: non possono essere adottati nei confronti del segnalante licenziamenti, sanzioni, demansionamenti, trasferimenti o altre misure organizzative pregiudizievoli in ragione della segnalazione, e le misure ritorsive sono nulle. Il segnalante gode inoltre di un meccanismo di alleggerimento dell'onere probatorio: dimostrata la segnalazione e il pregiudizio subito, si presume il nesso, e spetta a chi ha adottato la misura provare che essa e' dovuta a ragioni estranee. La tutela non e' pero' incondizionata: presuppone che il segnalante avesse fondato motivo di ritenere vere le informazioni e che si tratti di violazioni apprese nel contesto lavorativo; la segnalazione consapevolmente calunniosa non e' protetta e puo' generare responsabilita'.

Sui distrattori: attenzione a chi presenta l'ANAC come primo destinatario ordinario della segnalazione, a chi rende la riservatezza una facolta' anziche' un obbligo, e a chi estende la protezione anche a segnalazioni palesemente infondate rese in mala fede.

Quest'ultimo capitolo non aggiunge contenuti: ricompone in forma di verifica quanto letto, seguendo l'ordine in cui le insidie compaiono nei quesiti. Conviene leggerlo dopo aver studiato i precedenti e usarlo come autocontrollo.

Sul sistema delle fonti, la risposta da avere in testa e' che il d.lgs. 165/2001 e' norma speciale rispetto al codice civile, non deroga totale ne' semplice ripetizione; che il rapporto di lavoro e' gestito con i poteri del privato datore di lavoro, mentre restano provvedimenti amministrativi le scelte macro-organizzative e le procedure concorsuali; e che, coerentemente, le controversie di lavoro vanno al giudice ordinario mentre le controversie sulle procedure concorsuali per l'assunzione restano al giudice amministrativo.

Sull'accesso, il concorso e' la regola; le deroghe sono tipizzate; per i familiari delle vittime del terrorismo, della criminalita' organizzata, del dovere e del servizio l'assunzione avviene per chiamata diretta nominativa; l'avvio delle procedure di reclutamento si fonda sul piano dei fabbisogni; i vincitori restano nella sede di prima destinazione per cinque anni; la violazione delle norme sul reclutamento non costituisce mai un rapporto a tempo indeterminato, dando luogo solo a risarcimento e responsabilita' del dirigente; la somministrazione non e' utilizzabile per funzioni direttive e dirigenziali.

Sulle mansioni, il candidato deve tenere insieme due affermazioni apparentemente in tensione: l'assegnazione temporanea a mansioni superiori e' possibile solo per vacanza di posto in organico o per sostituzione di dipendente assente con diritto alla conservazione del posto (esclusa l'assenza per ferie), dando diritto alla retribuzione corrispondente per il periodo di effettivo svolgimento, ma non produce mai l'acquisizione della qualifica superiore, che si consegue solo con procedura selettiva. Sull'orario, la pausa spetta quando la giornata eccede le sei ore. Sulle eccedenze, l'informativa preventiva alle organizzazioni sindacali e' dovuta a partire dalle dieci unita'.

Sul codice di comportamento, i punti fermi sono: e' definito dal Governo con DPR 62/2013, ogni amministrazione ne adotta uno proprio che lo integra, e' consegnato all'assunzione, la sua violazione e' fonte di responsabilita' disciplinare e rileva anche su quella civile, amministrativa e contabile. Il dipendente agisce in posizione di indipendenza e imparzialita' e si astiene in conflitto di interessi; non sollecita mai regali e ne accetta solo di modico valore in contesti di cortesia; non ricorre a mediazione di terzi nella conclusione di contratti per conto dell'amministrazione; rispetta l'ordine cronologico nella trattazione delle pratiche salvo diversa priorita' e non rifiuta prestazioni adducendo genericamente il carico di lavoro; assicura la tracciabilita' dei processi decisionali; di fronte a rimostranze di partecipanti a procedure negoziali informa immediatamente, di norma per iscritto, il superiore gerarchico o funzionale. Il dirigente assegna le pratiche secondo equa ripartizione del carico, tenendo conto di capacita', attitudini e professionalita'. Negli atti di incarico e nei contratti di consulenza si inseriscono clausole di risoluzione o decadenza. Per i social le amministrazioni possono dotarsi di linee guida per ciascuna piattaforma.

Sul procedimento disciplinare, lo schema da recitare a memoria e': rimprovero verbale al responsabile della struttura, tutto il resto all'ufficio competente per i procedimenti disciplinari; segnalazione al medesimo ufficio immediatamente e comunque entro dieci giorni; contestazione scritta e tempestiva con convocazione a difesa (preavviso di almeno dieci giorni per le infrazioni minori, almeno venti per quelle piu' gravi) e diritto all'assistenza di un procuratore o di un rappresentante sindacale; conclusione entro sessanta giorni per le infrazioni minori ed entro centoventi giorni dalla contestazione per quelle piu' gravi; procedimento che prosegue anche in pendenza del processo penale, con sospensione solo eccezionale e possibilita' di riapertura dopo il giudicato; sanzione graduata secondo gravita' del comportamento e pregiudizio, anche morale, al decoro e al prestigio dell'amministrazione; contrattazione collettiva che non puo' istituire procedure di impugnazione dei provvedimenti disciplinari; ANAC che rende pareri facoltativi. Sul licenziamento, tenere separate le ipotesi senza preavviso (falsa attestazione della presenza in servizio, anche a favore di terzi, e falsa certificazione di malattia) da quelle con preavviso (assenza ingiustificata reiterata, assenze a ridosso dei giorni festivi, persistente insufficienza del rendimento, mancata ripresa del servizio).

Sulla dirigenza e la contrattazione: la responsabilita' dirigenziale nasce dal mancato raggiungimento degli obiettivi o dall'inosservanza delle direttive, non da un illecito qualsiasi, e le sue conseguenze sono graduate; il Comitato dei garanti e' organo consultivo di garanzia e il suo parere e' obbligatorio ma non vincolante; le responsabilita' disciplinare, penale, civile e amministrativo-contabile sono autonome e concorrenti; gli incarichi extraistituzionali retribuiti richiedono previa autorizzazione; l'ARAN e' l'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni e riceve indirizzi attraverso i comitati di settore; la contrattazione integrativa serve a legare le risorse decentrate a qualita' dei servizi e merito, opera solo sulle materie delegate dal contratto nazionale e le sue clausole difformi sono nulle.

Un metodo, infine, piu' utile di qualunque elenco. Davanti a un quesito di questa materia conviene chiedersi tre cose in sequenza: chi e' competente, in quale forma deve agire, entro quale termine. Buona parte dei distrattori sbaglia esattamente uno di questi tre elementi, lasciando corretti gli altri due, e li rende percio' verosimili. La seconda regola pratica e' diffidare delle risposte che ammorbidiscono un divieto o rendono facoltativo un obbligo: nel pubblico impiego, dove il legislatore ha voluto un vincolo, lo ha scritto in modo rigido, e la risposta piu' severa e' quasi sempre quella esatta. La terza e' preferire lo studio diretto del testo delle norme, in particolare del d.lgs. 165/2001 e del DPR 62/2013, perche' i quesiti di questa banca dati sono costruiti sulla lettera degli articoli e non su ricostruzioni dottrinali.