Dispensa - Diritto patrimonio culturale - Ministero della Cultura 1500 Assistenti alla vigilanza

Che cos'e' il diritto del patrimonio culturale? E' il complesso delle norme che stabiliscono quali cose, tra le infinite cose esistenti, meritano di essere riconosciute come testimonianza dell'identita' e della storia di una comunita', e che cosa consegue a quel riconoscimento: chi le protegge, chi le puo' usare, che cosa il proprietario non puo' piu' fare, come si sanziona chi viola quelle regole. Non e' una disciplina che si occupa di arte in senso estetico: si occupa del regime giuridico di beni che, per una qualita' riconosciuta da un'autorita' pubblica, escono dal diritto comune della proprieta' e delle costruzioni ed entrano in uno statuto speciale.

Il punto di partenza e' costituzionale. La Repubblica tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione: e' un principio fondamentale, non una norma di settore, e questo spiega perche' la tutela prevalga in caso di conflitto con altri interessi, compresi quelli economici del proprietario. Da questo principio discende la norma fondamentale della materia, il Codice dei beni culturali e del paesaggio, approvato con il decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42.

Come si colloca rispetto alle discipline vicine? E' diritto amministrativo speciale. Gli strumenti sono quelli generali dell'azione amministrativa: il procedimento con avvio, comunicazione all'interessato, partecipazione e provvedimento finale; l'autorizzazione preventiva; il potere di ordinanza; il controllo sugli atti dei privati; la sanzione. Cambia l'oggetto, non la grammatica. Per questo molte risposte si ricavano ragionando da amministrativista: se una norma impone un'autorizzazione, chiedersi chi la rilascia, entro quale termine, con quali effetti in caso di silenzio. Confina inoltre con il diritto urbanistico ed edilizio, perche' la tutela del paesaggio si intreccia con la pianificazione territoriale; con il diritto civile della proprieta', perche' i beni culturali possono appartenere a privati e circolare, ma con vincoli; e con il diritto penale, perche' il Codice contiene proprie fattispecie di reato. Ha infine una dimensione internazionale, fatta di convenzioni UNESCO e del Consiglio d'Europa, che l'Italia ha ratificato con leggi interne.

Chi ne e' il protagonista? Formalmente due soggetti. Da un lato il bene culturale, cioe' la cosa mobile o immobile che presenta un interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico; accanto ad esso, il bene paesaggistico, cioe' l'immobile o l'area che esprime valori identitari del territorio. Dall'altro lato l'amministrazione: il Ministero della cultura, che esercita in via principale la funzione di tutela, articolato sul territorio nelle soprintendenze e negli istituti e luoghi della cultura, e gli enti territoriali - regioni, citta' metropolitane, province e comuni - che con il Ministero cooperano nell'esercizio delle funzioni di tutela secondo quanto il Codice stabilisce. Sullo sfondo, ma tutt'altro che marginale, il proprietario privato: il Codice non lo espropria, lo grava di obblighi di conservazione e lo sottopone ad autorizzazioni e prelazioni.

Solo a questo punto conviene guardare a come la materia entra nella prova. Il Codice e' presente in modo quasi esclusivo: le domande cominciano tipicamente con un rinvio a una disposizione del D.Lgs. 42/2004, e chi conosce il Codice conosce la materia, mentre nozioni generiche di storia dell'arte non servono a rispondere. Per un profilo di assistente alla vigilanza il taglio dei quesiti e' letterale e definitorio: si chiede che cosa il Codice intenda per manutenzione o per prevenzione, che cosa sia un museo o una biblioteca secondo la definizione codicistica, chi rilascia una certa autorizzazione, entro quanti anni un documento riservato diventa consultabile, quale finalita' giustifica la concessione in uso di un bene. Non si chiede di argomentare, si chiede di ricordare con precisione una regola scritta. Ne consegue un metodo di studio preciso: leggere il testo delle norme del Codice, e in particolare le definizioni, perche' il legislatore stesso le fornisce e la domanda spesso non fa che riproporle chiedendo di riconoscerle tra quattro formulazioni simili. L'errore piu' comune non e' ignorare la materia, e' confondere due nozioni contigue che il Codice tiene rigorosamente distinte: tutela e valorizzazione, verifica e dichiarazione, manutenzione e restauro, gestione diretta e indiretta. La dispensa segue proprio queste coppie.

Il patrimonio culturale, nella definizione del Codice, e' costituito dai beni culturali e dai beni paesaggistici. Sono beni culturali le cose immobili e mobili che presentano interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico, oltre alle altre categorie che il Codice individua espressamente. Il punto da fissare e' che l'interesse non basta che esista in natura: deve essere riconosciuto, e il modo del riconoscimento cambia a seconda di chi sia il proprietario.

Quando la cosa appartiene allo Stato, alle regioni, agli altri enti pubblici territoriali, a ogni altro ente e istituto pubblico oppure a persone giuridiche private senza fine di lucro, comprese quelle ecclesiastiche civilmente riconosciute, opera un meccanismo particolare. La cosa e' considerata bene culturale in via presuntiva fino a che non intervenga una verifica in senso contrario, purche' sia opera di autore non piu' vivente e la sua esecuzione risalga a oltre settanta anni. Su questi beni il Ministero svolge la verifica dell'interesse culturale prevista dall'articolo 12 del Codice: e' un procedimento d'ufficio o su richiesta, che si chiude o con l'accertamento positivo dell'interesse - e allora il bene resta definitivamente sottoposto alle norme di tutela - o con l'esito negativo, che esclude la cosa dal regime di tutela e, se si tratta di bene demaniale, ne consente la sdemanializzazione e la libera alienabilita' secondo le norme del Codice. La verifica dunque non crea il vincolo: accerta se una presunzione di legge sia fondata.

Quando invece la cosa appartiene a un privato - persona fisica o persona giuridica con scopo di lucro - nessuna presunzione opera. Il vincolo nasce solo con la dichiarazione dell'interesse culturale, prevista dall'articolo 13, che e' un atto costitutivo. Il procedimento e' un procedimento amministrativo pieno: dell'avvio deve essere data comunicazione al proprietario, possessore o detentore a qualsiasi titolo, in modo che possa presentare osservazioni; il provvedimento conclusivo e' notificato all'interessato, tramite messo comunale o a mezzo di posta raccomandata con avviso di ricevimento, e produce effetto dalla notifica. Il Ministero conserva un elenco dei beni dichiarati. Tra i beni di proprieta' privata, il Codice richiede per alcune categorie un interesse qualificato: le cose appartenenti a privati che sono testimonianza dell'identita' e della storia delle istituzioni pubbliche, collettive o religiose rilevano come beni culturali quando l'interesse e' particolarmente importante, e per certe categorie ulteriori si richiede addirittura un carattere eccezionale; le stesse cose, se di appartenenza pubblica, ricadono gia' nella categoria generale. La graduazione dell'aggettivo non e' un dettaglio stilistico: e' esattamente quello su cui la domanda gioca.

Merita attenzione anche il vocabolario definitorio del Codice, perche' viene chiesto alla lettera. Il sito caratterizzato dalla presenza di resti di natura fossile o di manufatti o strutture preistorici o di eta' antica e' la zona di interesse archeologico. L'insieme formato da una pluralita' di fabbricati edificati anche in epoche diverse, che con il tempo hanno acquisito, come insieme, un'autonoma rilevanza artistica, storica o etnoantropologica, e' il complesso monumentale. La struttura permanente che acquisisce, cataloga, conserva, ordina ed espone beni culturali per finalita' di educazione e di studio e' il museo. Sono definizioni che il Codice detta espressamente e che vanno memorizzate con le parole del legislatore, perche' i distrattori sono costruiti scambiando un verbo o sostituendo "educazione e studio" con "promozione turistica".

La catalogazione, infine, e' l'attivita' conoscitiva che sostiene tutto il sistema: procedure e modalita' sono stabilite dal Ministero, con il concorso delle regioni, secondo le norme del Codice. Non e' un'attivita' rimessa alla libera iniziativa dei singoli istituti.

Sui distrattori tipici di questo capitolo conviene fissare tre punti. Il primo: la soglia dei settanta anni riguarda la verifica sui beni pubblici e assimilati, non e' una soglia generale valida per ogni bene; le domande la propongono spesso in versione cinquanta o cento. Il secondo: verifica e dichiarazione non sono sinonimi - la prima accerta un interesse presunto su beni pubblici, la seconda costituisce il vincolo su beni privati; scambiarle e' l'errore piu' frequente della materia. Il terzo: la comunicazione di avvio del procedimento va al proprietario, possessore o detentore a qualsiasi titolo, non al solo proprietario, e la formula estesa e' quella che compare nella risposta corretta.

Il Codice usa tre parole che nel linguaggio comune sembrano intercambiabili e che invece designano funzioni diverse, con diversa competenza e diverso contenuto. Distinguerle e' la chiave di un blocco consistente di domande.

La tutela consiste nell'esercizio delle funzioni e nella disciplina delle attivita' dirette, sulla base di un'adeguata attivita' conoscitiva, a individuare i beni costituenti il patrimonio culturale e a garantirne la protezione e la conservazione per fini di pubblica fruizione. E' funzione statale: la esercita il Ministero, salvo le forme di collaborazione previste dal Codice, e le regioni e gli enti territoriali cooperano con il Ministero nel suo esercizio secondo quanto il Codice stabilisce. Il verbo e' importante: cooperano, non esercitano in via autonoma. La tutela e' il momento del divieto, dell'autorizzazione, del controllo.

La valorizzazione consiste invece nell'esercizio delle funzioni e nella disciplina delle attivita' dirette a promuovere la conoscenza del patrimonio culturale e ad assicurare le migliori condizioni di utilizzazione e fruizione pubblica del patrimonio stesso, anche da parte delle persone con disabilita', al fine di promuovere lo sviluppo della cultura. Comprende anche la promozione e il sostegno degli interventi di conservazione. Qui il ruolo delle regioni e' assai piu' ampio, e la valorizzazione dei beni non statali e' disciplinata dalle regioni stesse. La regola pratica per l'esame: se la domanda parla di individuazione, protezione, autorizzazioni e divieti si e' nel campo della tutela; se parla di fruizione, promozione della conoscenza, servizi al pubblico si e' nel campo della valorizzazione.

La conservazione e' un momento interno alla tutela ed e' assicurata mediante una coerente, coordinata e programmata attivita' di studio, prevenzione, manutenzione e restauro. Il Codice, all'articolo 29, definisce ciascuno di questi termini e le definizioni vengono chieste alla lettera. Per prevenzione si intende il complesso delle attivita' idonee a limitare le situazioni di rischio connesse al bene culturale nel suo contesto. Per manutenzione si intende il complesso delle attivita' e degli interventi destinati al controllo delle condizioni del bene e al mantenimento dell'integrita', dell'efficienza funzionale e dell'identita' del bene e delle sue parti. Per restauro si intende l'intervento diretto sul bene attraverso un complesso di operazioni finalizzate all'integrita' materiale e al recupero del bene medesimo, alla protezione e alla trasmissione dei suoi valori culturali; per i beni immobili situati nelle zone dichiarate a rischio sismico il restauro comprende l'intervento di miglioramento strutturale. Si noti la differenza sostanziale: la manutenzione controlla e mantiene senza modificare, il restauro interviene sulla materia del bene. E' esattamente su questo scambio che si costruiscono i distrattori.

Il Codice richiede inoltre che gli interventi operativi di tutela, protezione e conservazione, come pure quelli di valorizzazione e fruizione, siano affidati alla responsabilita' e all'attuazione di professionisti in possesso di adeguata formazione ed esperienza professionale: archeologi, archivisti, bibliotecari, demoetnoantropologi, antropologi fisici, restauratori di beni culturali e collaboratori restauratori, esperti di diagnostica e di scienze e tecnologia applicate ai beni culturali, storici dell'arte. L'elenco e' lungo e l'insidia sta nel chiedere se una singola figura vi rientri: l'antropologo fisico vi rientra, ed e' domanda ricorrente.

Sui privati proprietari, possessori o detentori di beni culturali grava un obbligo positivo: garantirne la conservazione. Non e' un semplice divieto di distruggere. Da qui discendono i poteri ministeriali di prescrivere interventi necessari, di intervenire in via sostitutiva quando il privato non provveda, e di eseguire ispezioni volte ad accertare lo stato di conservazione o di custodia dei beni. Le ispezioni sono disposte dal Ministero e condotte dagli organi ministeriali competenti: non sono attivita' negoziate con il proprietario ne' subordinate al suo consenso.

Gli errori tipici del capitolo sono tre. Attribuire alle regioni la tutela in via autonoma, quando il Codice usa il verbo cooperare. Definire la manutenzione come intervento sulla materia del bene, che e' invece il restauro. Ritenere che la conservazione sia sinonimo di valorizzazione: e' invece un contenuto della tutela, e la valorizzazione al piu' la sostiene e la promuove.

Il bene culturale non e' fuori commercio in senso assoluto, ma la sua circolazione e' sorvegliata. La disciplina si articola su tre livelli: cosa si puo' fare materialmente con il bene, cosa si puo' fare giuridicamente, e a quali condizioni il bene puo' uscire dal territorio nazionale.

Sul piano materiale vale la regola dell'autorizzazione preventiva. Sono soggetti ad autorizzazione del Ministero gli interventi che modificano il bene culturale - demolizione, rimozione, restauro, opere e lavori di qualunque genere - e sono soggetti ad autorizzazione anche gli spostamenti, quando modificano le condizioni di conservazione o di fruizione. In materia archivistica il Codice sottopone ad autorizzazione lo scarto dei documenti e il loro trasferimento ad altri soggetti; per gli archivi correnti dello Stato e degli enti e istituti pubblici anche lo spostamento e' assoggettato ad autorizzazione, e la risposta al quesito tipico e' affermativa. Un altro punto riguarda il divieto di smembramento: gli archivi pubblici e gli archivi privati dichiarati di interesse culturale non possono essere smembrati, cosi' come le raccolte librarie e le collezioni non possono essere smembrate. La ratio e' che il valore culturale sta nell'insieme, non nei singoli pezzi: disperdere un fondo archivistico lo distrugge come fonte anche se ogni foglio resta intatto.

Sul piano giuridico la distinzione fondamentale e' tra beni del demanio culturale e beni culturali appartenenti a soggetti privati. I beni culturali immobili e mobili appartenenti allo Stato, alle regioni e agli altri enti pubblici territoriali che rientrino nelle categorie codicistiche costituiscono il demanio culturale e sono inalienabili. Gli archivi pubblici e le raccolte librarie delle biblioteche pubbliche appartengono a questo insieme di beni demaniali. L'inalienabilita' non e' pero' assoluta: il Codice prevede casi in cui il bene demaniale puo' essere alienato previa autorizzazione ministeriale, e l'autorizzazione ad alienare beni immobili appartenenti al demanio culturale comporta la sdemanializzazione del bene cui si riferisce. Su questo punto la domanda tipica chiede se l'autorizzazione produca o meno sdemanializzazione, e la risposta esatta e' affermativa.

Per i beni culturali di proprieta' privata l'alienazione a titolo oneroso e' invece libera nella sostanza, ma sottoposta a un onere procedurale: la denuncia al Ministero dell'atto traslativo, entro un termine breve dalla stipulazione, a carico dell'alienante o, in caso di successione, dell'erede o legatario. Dalla denuncia decorre il termine per l'esercizio della prelazione: lo Stato, e in via subordinata gli altri enti pubblici territoriali, hanno facolta' di acquistare il bene al medesimo prezzo stabilito nell'atto di alienazione. La prelazione e' una facolta', non un obbligo; in pendenza del termine l'atto e' sottoposto a condizione risolutiva - produce cioe' effetti che vengono meno se la prelazione e' esercitata - e all'acquirente e' vietato consegnare il bene. Se la denuncia e' omessa o incompleta, l'atto di alienazione e' nullo e il termine per l'esercizio della prelazione si allunga, decorrendo dal momento in cui il Ministero ha comunque acquisito gli elementi mancanti.

Sul piano internazionale opera la disciplina dell'uscita dal territorio. L'uscita definitiva di beni culturali dal territorio della Repubblica e' vietata per alcune categorie e, per le altre, e' subordinata al rilascio dell'attestato di libera circolazione da parte dei competenti uffici di esportazione. Per gli archivi e i singoli documenti appartenenti a privati che presentino interesse culturale l'uscita definitiva e' vietata: e' un caso di divieto assoluto, non di autorizzazione discrezionale, e la domanda lo chiede in questa forma. E' invece possibile l'uscita temporanea, tipicamente per mostre o manifestazioni, con autorizzazione che fissa un termine di rientro. La violazione del termine e' penalmente sanzionata: chi non fa rientrare nel territorio nazionale, alla scadenza del termine, beni culturali per i quali sia stata autorizzata l'uscita o l'esportazione temporanea e' punito con la reclusione e con la multa, secondo la misura stabilita dalle norme sanzionatorie del Codice. Accanto all'uscita dal territorio nazionale si colloca l'esportazione verso Stati non appartenenti all'Unione europea, disciplinata dal regolamento dell'Unione in materia di esportazione di beni culturali oltre che dalle norme interne: quando il quesito parla di "regolamento UE" nel contesto dell'esportazione, si riferisce alla normativa europea sull'esportazione di beni culturali fuori dal territorio doganale dell'Unione.

Le trappole ricorrenti: confondere inalienabilita' con incommerciabilita' assoluta, quando il Codice ammette l'alienazione autorizzata con effetto sdemanializzante; ritenere che la prelazione si eserciti a un prezzo determinato dall'amministrazione, mentre e' il medesimo prezzo pattuito nell'atto; e trattare l'uscita definitiva degli archivi privati di interesse culturale come autorizzabile, mentre e' vietata.

Il concorso dedica agli archivi uno spazio sproporzionato rispetto al peso che essi hanno nella percezione comune del patrimonio culturale, e conviene prenderne atto. La ragione e' che il Ministero della cultura amministra direttamente una rete di archivi di Stato e che la materia e' regolata da norme puntuali, quindi facilmente trasformabili in quesiti.

Il punto di partenza e' che gli archivi pubblici - gli archivi dello Stato, delle regioni, degli altri enti pubblici territoriali e di ogni altro ente e istituto pubblico - sono beni del demanio culturale, quindi inalienabili, e non possono essere smembrati. Lo stesso vale per le raccolte librarie delle biblioteche pubbliche: sono beni demaniali, e la domanda che chiede se le biblioteche pubbliche siano beni culturali demaniali va risposta affermativamente.

Un secondo blocco riguarda l'obbligo di versamento agli archivi di Stato. Gli organi giudiziari e amministrativi dello Stato versano periodicamente all'Archivio centrale dello Stato e agli archivi di Stato i documenti relativi agli affari esauriti da oltre un determinato numero di anni, unitamente agli strumenti di corredo. Il Codice estende l'obbligo agli archivi notarili, che versano gli atti ricevuti dai notai che abbiano cessato l'esercizio professionale da un certo numero di anni: la risposta alla domanda tipica e' affermativa, gli archivi notarili sono obbligati al versamento. Diverso e' il caso degli organi costituzionali: per la Presidenza della Repubblica, cosi' come per le Camere e per la Corte costituzionale, il Codice non stabilisce un obbligo di versamento agli archivi di Stato, in ragione dell'autonomia costituzionale di questi organi, che conservano i propri archivi storici. La domanda che chiede se la Presidenza della Repubblica versi i propri atti va dunque risposta negativamente. E' una coppia - archivi notarili si', organi costituzionali no - che conviene fissare insieme, perche' l'esame la propone spesso in versione speculare.

Il terzo blocco, il piu' insidioso, riguarda la consultabilita'. La regola e' la liberta': i documenti conservati negli archivi di Stato e negli archivi storici delle regioni, degli altri enti pubblici territoriali e di ogni altro ente e istituto pubblico sono liberamente consultabili. Le eccezioni sono due, e hanno termini diversi. I documenti dichiarati di carattere riservato relativi alla politica interna ed estera dello Stato diventano consultabili cinquant'anni dopo la loro data. I documenti contenenti i dati idonei a rivelare lo stato di salute, la vita sessuale o rapporti riservati di tipo familiare diventano consultabili settant'anni dopo la loro data. La ragione della differenza e' evidente: il segreto politico invecchia prima della riservatezza della persona. Conviene memorizzare il numero associandolo alla ratio, perche' i distrattori invertono i due termini oppure propongono quaranta e sessanta.

Anche fuori dai termini, la consultazione non e' preclusa in modo assoluto: e' possibile ottenere l'autorizzazione alla consultazione anticipata di documenti ancora riservati per scopi storici e con adeguate cautele. L'autorizzazione e' rilasciata dal Ministero dell'interno, sentito il direttore dell'archivio interessato, secondo la disciplina richiamata dal Codice. E' una valvola che serve alla ricerca e che l'amministrazione governa caso per caso.

Un ultimo tema riguarda il coordinamento delle biblioteche. Il Codice prevede che, al fine di coordinare, armonizzare e integrare la fruizione relativamente alle biblioteche di appartenenza pubblica, lo Stato, le regioni e gli altri enti pubblici territoriali definiscano accordi. Il meccanismo e' consensuale: in assenza di accordo, ciascun soggetto pubblico provvede autonomamente all'esercizio delle proprie funzioni sui beni di cui dispone, secondo le rispettive competenze. Il legislatore non sostituisce l'accordo mancante con un potere sostitutivo statale.

Gli errori tipici sono qui quasi tutti numerici: invertire cinquanta e settanta anni, e credere che l'obbligo di versamento sia generalizzato a ogni organo pubblico, organi costituzionali compresi. Sul piano concettuale, la trappola e' considerare l'archivio come somma di documenti: il Codice lo considera un'unita', e da questo discendono sia il divieto di smembramento sia il fatto che il vincolo colpisca il fondo nel suo insieme.

La fruizione e' il momento in cui il patrimonio incontra il pubblico, ed e' il terreno su cui un assistente alla vigilanza lavora ogni giorno. Il Codice ne detta la disciplina nella Parte seconda, e ne fa discendere alcune regole che l'esame chiede con frequenza.

Il perno e' la nozione di istituti e luoghi della cultura: musei, biblioteche e archivi, aree e parchi archeologici, complessi monumentali. Il Codice ne fornisce le definizioni gia' richiamate, e stabilisce che quelli appartenenti a soggetti pubblici sono destinati alla pubblica fruizione ed espletano un servizio pubblico. Da qui discende che l'apertura al pubblico non e' una scelta liberamente reversibile dell'ente, ma l'attuazione della destinazione del bene.

Lo Stato, al fine di assicurare un'adeguata fruizione e valorizzazione dei beni, puo' trasferire alle regioni e agli altri enti pubblici territoriali la disponibilita' di istituti e luoghi della cultura: e' un trasferimento della disponibilita' gestionale, non della proprieta', e presuppone che l'ente destinatario garantisca la fruizione. Quanto ai beni culturali di proprieta' privata sottoposti a tutela, le modalita' di visita sono concordate tra il proprietario e la soprintendenza, ossia stabilite d'intesa, e in mancanza di accordo interviene il Ministero: la visita non e' ne' rimessa all'arbitrio del privato ne' imposta unilateralmente in prima battuta.

Un blocco autonomo riguarda la concessione in uso. Lo Stato, le regioni e gli altri enti pubblici territoriali possono concedere a singoli richiedenti l'uso dei beni culturali che abbiano in consegna, ma soltanto per finalita' compatibili con la destinazione culturale del bene: la formula e' quella e i distrattori la sostituiscono con "per finalita' di lucro" o "per qualsiasi finalita' non vietata". Per l'uso e' dovuto un canone, determinato secondo i criteri stabiliti dall'amministrazione concedente; il concessionario risponde della conservazione del bene. Analogamente, per le riproduzioni di beni culturali richieste per finalita' di valorizzazione e' dovuto un canone di concessione, oltre al rimborso delle spese; il Codice esonera invece da canone alcune riproduzioni richieste per finalita' di studio, ricerca e libera manifestazione del pensiero, senza scopo di lucro. Anche qui la risposta si costruisce chiedendosi se la finalita' sia lucrativa o meno.

Il terzo blocco riguarda le forme di gestione delle attivita' di valorizzazione dei beni di appartenenza pubblica, che possono essere in forma diretta o indiretta. La gestione diretta e' svolta per mezzo di strutture organizzative interne alle amministrazioni, dotate di adeguata autonomia scientifica, organizzativa, finanziaria e contabile, e provviste di idoneo personale tecnico; puo' essere attuata anche in forma consortile pubblica, e la risposta alla domanda che lo chiede e' affermativa. La gestione indiretta e' attuata tramite concessione a terzi delle attivita' di valorizzazione, mediante procedure di evidenza pubblica, e vi si ricorre sulla base di una valutazione comparativa in termini di miglioramento del livello di valorizzazione - cioe' di efficacia ed efficienza del servizio e di sostenibilita' economico-finanziaria - rispetto alla gestione diretta. Il criterio, dunque, non e' il risparmio in se': e' il migliore risultato di valorizzazione, e la domanda su questo punto e' ricorrente.

Il Codice si occupa infine dell'iniziativa privata. La valorizzazione ad iniziativa privata e' attivita' socialmente utile, e la legge ne riconosce la finalita' di solidarieta' sociale; le attivita' e le strutture di valorizzazione ad iniziativa privata di beni culturali di proprieta' privata possono beneficiare del sostegno pubblico da parte dello Stato, delle regioni e degli altri enti pubblici territoriali. La risposta e' affermativa: il sostegno pubblico a iniziative private non e' escluso, e' anzi espressamente previsto. Quanto alle competenze, la disciplina delle funzioni e delle attivita' di valorizzazione dei luoghi della cultura non statali spetta alle regioni: e' la traduzione operativa del riparto di competenze visto nei capitoli precedenti.

Un tema tecnico che l'esame tocca riguarda la sicurezza degli edifici che ospitano beni e attivita' culturali statali, articolata in sicurezza ambientale, strutturale, nell'uso e anticrimine. La sicurezza nell'uso e' quella che riguarda la protezione delle persone e dei beni dai rischi connessi all'utilizzo quotidiano dello spazio - percorsi, dislivelli, arredi, impianti, affollamento - a differenza della sicurezza strutturale, che riguarda la stabilita' dell'edificio, e di quella anticrimine, che riguarda furto, vandalismo e intrusione. Per il profilo di assistente alla vigilanza e' una distinzione da tenere presente non solo per la prova.

Gli errori tipici: pensare che la gestione indiretta sia la regola o che si scelga per ragioni di bilancio; ritenere che il canone di concessione sia sempre dovuto o sempre escluso, senza distinguere in base alla finalita'; attribuire allo Stato la disciplina della valorizzazione dei luoghi della cultura non statali.

Due discipline apparentemente lontane condividono una logica comune: proteggere valori che non appartengono al singolo, anche quando incidono su interessi privati legittimi.

La prima riguarda i ritrovamenti. Le cose immobili e mobili di interesse culturale ritrovate nel sottosuolo o nei fondali marini appartengono allo Stato: e' il principio generale, che rende il ritrovamento fonte di acquisto pubblico e non di proprieta' del ritrovatore. A chi ritrova e' pero' riconosciuto un premio, e il Codice individua i soggetti che ne hanno diritto: il proprietario dell'immobile dove e' avvenuto il ritrovamento, il concessionario dell'attivita' di ricerca e lo scopritore fortuito che abbia ottemperato agli obblighi di denuncia e di conservazione. Il premio non puo' superare una quota del valore delle cose ritrovate, e' corrisposto in denaro o mediante rilascio di parte delle cose stesse; chi ha eseguito la ricerca senza autorizzazione, o non ha adempiuto agli obblighi di denuncia, non ha diritto ad alcun premio. Se l'avente diritto rifiuta la somma determinata dal Ministero, il valore e' stabilito da una commissione composta da un rappresentante del Ministero, dall'interessato o da un suo rappresentante e da un terzo membro scelto di comune accordo o, in mancanza, nominato dal presidente del tribunale competente: e' un meccanismo arbitrale, non un potere unilaterale dell'amministrazione, ed e' esattamente questo che la domanda verifica. La stessa logica di compenso vale per il ritrovamento di cose culturali smarrite.

Alla circolazione illecita si collega la disciplina della restituzione dei beni culturali usciti illecitamente dal territorio di uno Stato membro dell'Unione europea. Il Ministero e' l'autorita' centrale competente: coopera con le autorita' degli altri Stati membri, ricerca i beni usciti illecitamente e ne individua il possessore o il detentore, notifica il ritrovamento, adotta le misure necessarie alla conservazione del bene, agevola la restituzione. L'azione di restituzione e' esercitata dallo Stato richiedente davanti al giudice italiano e si prescrive nel termine di tre anni dalla data in cui lo Stato richiedente ha avuto conoscenza del luogo in cui si trovava il bene e dell'identita' del possessore o detentore, con un termine massimo assoluto piu' lungo decorrente dall'uscita illecita. Il possessore in buona fede ha diritto a un equo indennizzo.

La seconda disciplina e' quella del paesaggio. Sono beni paesaggistici gli immobili e le aree che il Codice individua in tre modi. Anzitutto per dichiarazione di notevole interesse pubblico, che colpisce le cose immobili di cospicui caratteri di bellezza naturale, le ville, i giardini e i parchi che si distinguono per la loro non comune bellezza, i complessi di cose immobili che compongono un caratteristico aspetto di valore estetico e tradizionale, le bellezze panoramiche e i punti di vista accessibili al pubblico. Il procedimento passa per apposite commissioni istituite presso le regioni, con il compito di formulare le proposte di dichiarazione; ne fanno parte componenti di designazione regionale e componenti di designazione ministeriale, oltre a soggetti esperti nelle materie rilevanti. In secondo luogo per previsione di legge: sono tutelati per legge i territori costieri e quelli contermini ai laghi entro determinate fasce, i fiumi, i torrenti e i corsi d'acqua iscritti negli elenchi con le relative sponde, le montagne per la parte eccedente 1.600 metri sul livello del mare per la catena alpina e 1.200 metri per la catena appenninica e per le isole, i ghiacciai e i circhi glaciali, i parchi e le riserve nazionali o regionali, i territori coperti da foreste e boschi, le zone umide, i vulcani, le zone di interesse archeologico. Le due quote altimetriche sono chieste spesso ed e' facile invertirle: la catena alpina, piu' alta, ha la soglia piu' alta. Non rientrano invece nella tutela per legge le aree che alla data indicata dal Codice risultino gia' urbanizzate secondo i criteri da esso stabiliti. In terzo luogo sono beni paesaggistici gli immobili e le aree individuati come tali dai piani paesaggistici.

I piani paesaggistici sono elaborati congiuntamente da Ministero e regioni per gli ambiti sottoposti a tutela. Ripartiscono il territorio in ambiti, e per ciascun ambito definiscono prescrizioni e previsioni ordinate alla conservazione, alla riqualificazione delle aree compromesse o degradate e alla salvaguardia dei caratteri distintivi: la risposta alla domanda sulla riqualificazione delle aree compromesse e' affermativa. Per le aree tutelate per legge e per gli immobili dichiarati di notevole interesse il piano prevede la delimitazione e la rappresentazione in scala idonea all'identificazione, oltre alla determinazione di prescrizioni d'uso. Il Codice stabilisce inoltre un principio di gerarchia: le previsioni dei piani paesaggistici sono cogenti per gli strumenti urbanistici dei comuni, delle citta' metropolitane e delle province, sono immediatamente prevalenti sulle disposizioni difformi eventualmente contenute negli strumenti urbanistici e devono essere attuate con adeguamento degli strumenti stessi. Il piano paesaggistico non e' dunque un piano tra gli altri: sovraordina.

Il presidio operativo della tutela paesaggistica e' l'autorizzazione paesaggistica: i proprietari, possessori o detentori di immobili e aree di interesse paesaggistico non possono distruggerli ne' introdurvi modificazioni che rechino pregiudizio ai valori tutelati senza averla ottenuta. L'autorizzazione e' atto autonomo e presupposto rispetto al titolo edilizio e ha durata limitata nel tempo.

Chiude la materia il sistema delle conseguenze della violazione, cui si affianca la cornice internazionale che a piu' riprese l'esame richiama.

Il Codice distingue sanzioni amministrative e sanzioni penali. In materia paesaggistica il presidio principale colpisce chi esegue lavori di qualsiasi genere su beni paesaggistici senza l'autorizzazione prescritta o in difformita' da essa. Accanto alla sanzione opera l'ordine di rimessione in pristino dello stato dei luoghi a spese del trasgressore: la riduzione in pristino, se eseguita dal trasgressore prima che il procedimento penale sia definito, estingue il reato nell'ipotesi base. E' una scelta di politica legislativa coerente con la materia: interessa piu' recuperare il paesaggio che punire. Il Codice prevede poi il procedimento di accertamento della compatibilita' paesaggistica per un numero chiuso di ipotesi minori - lavori che non abbiano comportato creazione di superfici utili o volumi, impiego di materiali difformi da quelli autorizzati, opere di manutenzione ordinaria o straordinaria: e' la cosiddetta sanatoria paesaggistica, sempre eccezionale. L'autorita' competente si pronuncia sulla domanda entro un termine perentorio, previo parere vincolante della soprintendenza, da rendersi entro un termine piu' breve. La domanda che chiede se il parere della soprintendenza vada acquisito ha risposta affermativa, e conviene ricordare che quel parere e' vincolante: e' proprio questo che rende l'istituto non una liberalizzazione mascherata.

Sul fronte dei beni culturali, il Codice punisce tra l'altro l'inosservanza degli obblighi di conservazione e custodia, l'esecuzione di opere su beni culturali senza autorizzazione, il collocamento o la rimozione abusivi, l'impossessamento illecito di beni culturali appartenenti allo Stato, il commercio illecito e, come si e' visto, il mancato rientro nel termine di beni per i quali sia stata autorizzata l'uscita temporanea. Il metodo per l'esame non e' memorizzare le pene, che raramente vengono chieste in cifra esatta, ma riconoscere quale condotta integra quale violazione, e sapere che le fattispecie penali del Codice si affiancano a quelle del codice penale in materia di danneggiamento e ricettazione.

La cornice internazionale merita attenzione perche' compare in modo ricorrente e con un taglio nozionistico. La Convenzione UNESCO di Parigi del 1970 riguarda le misure da adottare per vietare e impedire l'illecita importazione, esportazione e trasferimento di proprieta' dei beni culturali: e' lo strumento contro il traffico illecito, ed e' stata resa esecutiva in Italia con legge di ratifica. La Convenzione UNESCO di Parigi del 16 novembre 1972 riguarda la protezione del patrimonio culturale e naturale mondiale: e' quella che istituisce il Comitato del patrimonio mondiale e l'Elenco del patrimonio mondiale, nel quale sono iscritti i beni che presentano un valore universale eccezionale secondo i criteri fissati dal Comitato stesso; l'elenco e' aggiornato e diffuso periodicamente. Il Comitato adotta le proprie decisioni a maggioranza di due terzi dei membri presenti e votanti. La Convenzione istituisce inoltre un Fondo del patrimonio mondiale e prevede che uno Stato possa chiedere assistenza internazionale per un bene in pericolo, assistenza che puo' assumere anche forma di aiuto finanziario: la risposta a quella domanda e' affermativa. Anche la Convenzione del 1972 e' stata resa esecutiva in Italia con legge di ratifica. La Convenzione UNESCO di Parigi del 17 ottobre 2003 riguarda invece la salvaguardia del patrimonio culturale immateriale - tradizioni ed espressioni orali, arti dello spettacolo, pratiche sociali, riti e feste, conoscenze sulla natura, saperi artigianali - e ha tra i propri scopi la salvaguardia di tale patrimonio, il rispetto del patrimonio immateriale delle comunita' interessate, la sensibilizzazione a livello locale, nazionale e internazionale e la cooperazione internazionale. Sul versante del Consiglio d'Europa, la Convenzione di Granada del 1985 sulla salvaguardia del patrimonio architettonico d'Europa introduce il concetto di conservazione integrata, cioe' l'inserimento della tutela del patrimonio architettonico tra gli obiettivi della pianificazione territoriale e urbanistica: la risposta alla domanda che ne chiede la presenza e' affermativa. La Carta internazionale per la salvaguardia delle citta' storiche, adottata a Washington nel 1987, e' invece un documento redatto in sede ICOMOS, quindi uno strumento di dottrina tecnica e non un trattato vincolante: la distinzione tra convenzione ratificata e carta tecnica e' spesso il cuore della domanda.

Il ripasso operativo puo' organizzarsi su poche coppie che il Codice tiene distinte e che i quesiti confondono. Verifica contro dichiarazione: la prima accerta un interesse presunto su beni pubblici e assimilati, opera d'autore non piu' vivente ed esecuzione risalente a oltre settant'anni; la seconda costituisce il vincolo su beni privati e si notifica al proprietario, possessore o detentore a qualsiasi titolo. Tutela contro valorizzazione: individuare e proteggere da un lato, promuovere la conoscenza e assicurare la fruizione dall'altro; le regioni cooperano nella prima, disciplinano la seconda per i beni non statali. Manutenzione contro restauro: controllo e mantenimento senza intervento sulla materia contro intervento diretto sul bene. Gestione diretta contro indiretta: strutture interne dotate di autonomia, anche in forma consortile pubblica, contro concessione a terzi con evidenza pubblica, alla quale si ricorre in vista di un miglior livello di valorizzazione e non per risparmiare.

Restano da tenere a memoria alcuni numeri, pochi ma decisivi, e conviene ripassarli sempre in coppia perche' e' scambiandoli che si sbaglia: settant'anni per la verifica sui beni pubblici; cinquant'anni per la consultabilita' dei documenti riservati di politica interna ed estera e settant'anni per quelli sanitari, sessuali e familiari; 1.600 metri per la catena alpina e 1.200 per quella appenninica e per le isole; tre anni per la prescrizione dell'azione di restituzione; due terzi dei presenti e votanti per le decisioni del Comitato del patrimonio mondiale.

Un'ultima avvertenza di metodo. Quando un quesito propone una definizione, la risposta corretta e' quasi sempre quella che riproduce le parole del Codice, non quella piu' elegante o piu' ampia: il legislatore ha definito, e la definizione legale prevale sul senso comune. Quando invece il quesito chiede se qualcosa "e' possibile" o "e' consentito", conviene ricostruire la struttura del potere - chi decide, con quale atto, previa quale intesa o parere - perche' il Codice ammette quasi sempre l'operazione ma la subordina a un passaggio procedurale, e la risposta esatta e' di norma quella che quel passaggio lo menziona. Lo studio piu' proficuo, a questo punto, e' la lettura diretta del testo del D.Lgs. 42/2004, cominciando dalle definizioni della Parte prima e seconda e dalle norme sul paesaggio della Parte terza.