Dispensa - Unione Europea - Ministero della Cultura 1500 Assistenti alla vigilanza

Che cos'e' l'Unione europea, prima ancora di essere una materia d'esame? E' un'organizzazione sovranazionale creata da alcuni Stati europei attraverso trattati internazionali, ai quali quegli Stati hanno affidato l'esercizio di una parte dei propri poteri. Questo passaggio e' il cuore di tutto: gli Stati membri non hanno solo firmato un patto di cooperazione, come accade nelle normali organizzazioni internazionali, ma hanno accettato che un apparato di istituzioni comuni produca norme capaci di valere dentro i loro ordinamenti, di vincolare i loro giudici e le loro amministrazioni, e in alcuni casi di attribuire diritti direttamente ai cittadini. La materia che qui si studia e' l'insieme delle regole che descrivono questo apparato: quali istituzioni lo compongono, come decidono, quali atti producono, che rapporto hanno quegli atti con la legge italiana.

Perche' nasce? Nasce da un problema storico concreto: dopo la seconda guerra mondiale l'integrazione economica venne usata come strumento per rendere materialmente impossibile un nuovo conflitto tra gli Stati europei. Si comincio' con settori limitati e tecnici, poi il perimetro si e' allargato fino a comprendere la moneta unica, la libera circolazione delle persone, la politica di coesione, la tutela dei consumatori e dell'ambiente. Il metodo pero' e' rimasto lo stesso: gli Stati restano titolari della sovranita', ma ne esercitano in comune porzioni definite dai trattati. Oggi i due testi fondamentali sono il Trattato sull'Unione europea (TUE), che contiene i principi, i valori e l'architettura istituzionale, e il Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), che disciplina in dettaglio competenze, procedure e singole politiche. Insieme costituiscono il diritto primario; tutto il resto discende da li'.

Come si colloca questa disciplina rispetto a quelle vicine? Confina con il diritto internazionale, perche' l'Unione nasce da trattati e conserva la capacita' di concludere accordi con Stati terzi; ma se ne distacca perche' produce un ordinamento proprio, che non ha bisogno di essere recepito volta per volta per operare. Confina con il diritto costituzionale, perche' incide sull'assetto delle fonti e sul modo in cui la Costituzione italiana si apre agli ordinamenti sovranazionali; ma non lo sostituisce. Confina infine con il diritto amministrativo, perche' moltissime regole che l'amministrazione italiana applica quotidianamente hanno origine europea: appalti, ambiente, protezione dei dati, riconoscimento dei titoli. Chi lavora in un ufficio pubblico non incontra l'Unione come materia astratta, ma come sorgente delle norme che deve applicare.

Chi ne e' il protagonista? Non un soggetto unico, ma un sistema di sette istituzioni che il TUE elenca in modo tassativo e che si controllano a vicenda: Parlamento europeo, Consiglio europeo, Consiglio, Commissione europea, Corte di giustizia dell'Unione europea, Banca centrale europea, Corte dei conti. Attorno a queste sette gravitano organi che istituzioni non sono, pur essendo previsti dai trattati, come il Comitato economico e sociale e il Comitato delle regioni. Distinguere il nucleo delle sette dagli organi consultivi e' uno dei discrimini piu' frequentemente verificati.

Come entra nella prova? Nei quesiti di questo concorso la materia si presenta in forma molto verificabile: si chiede quali siano le sette istituzioni, dove hanno sede, come si nominano i loro membri, quale sia la durata dei mandati, che differenza corra tra regolamento, direttiva, decisione, raccomandazione e parere, e quale posizione occupino le norme europee nell'ordinamento italiano. Molte domande citano espressamente un articolo del TUE o del TFUE e chiedono di completarne il testo. Non e' una materia di ragionamento libero: premia chi ha memorizzato con precisione poche architetture e le sa distinguere tra loro.

Il rischio tipico, gia' in partenza, e' confondere organismi che hanno nomi quasi identici. Consiglio europeo, Consiglio dell'Unione europea e Consiglio d'Europa sono tre cose diverse, e la terza non appartiene nemmeno all'Unione. Tenere ferma questa distinzione fin dall'inizio evita di perdere punti su una fascia di domande che si ripete in quasi tutte le prove.

Il TUE, all'articolo 13, paragrafo 1, elenca le istituzioni dell'Unione e lo fa in modo chiuso: sono sette. Nell'ordine in cui il trattato le nomina si trovano il Parlamento europeo, il Consiglio europeo, il Consiglio, la Commissione europea, la Corte di giustizia dell'Unione europea, la Banca centrale europea e la Corte dei conti. Il fatto che l'elenco sia chiuso ha una conseguenza pratica immediata: qualunque altro organismo, per quanto autorevole e per quanto previsto dai trattati, non e' un'istituzione. Il Comitato economico e sociale europeo e il Comitato delle regioni sono organi consultivi; la Banca europea per gli investimenti e' un organo finanziario; le agenzie europee sono corpi tecnici. Nessuno di questi entra nell'elenco delle sette.

Il trattato stabilisce anche che ciascuna istituzione agisce nei limiti delle attribuzioni che i trattati le conferiscono e secondo le procedure e le condizioni da essi previste. E' l'enunciazione del principio delle competenze di attribuzione: l'Unione non ha una competenza generale, ha soltanto i poteri che gli Stati le hanno espressamente conferito. Tutto cio' che non e' stato attribuito resta agli Stati membri. Da qui discende una classificazione che conviene padroneggiare. Vi sono materie di competenza esclusiva, nelle quali solo l'Unione puo' legiferare e gli Stati intervengono unicamente se autorizzati o per dare attuazione agli atti europei: appartengono a questo gruppo, tra le altre, l'unione doganale, la politica monetaria per gli Stati membri la cui moneta e' l'euro, la politica commerciale comune. Vi sono materie di competenza concorrente, nelle quali sia l'Unione sia gli Stati possono legiferare, ma gli Stati esercitano la propria competenza nella misura in cui l'Unione non ha esercitato la propria: e' il caso, ad esempio, del mercato interno, dell'ambiente, dei trasporti, della protezione dei consumatori. Vi sono infine materie nelle quali l'Unione puo' soltanto sostenere, coordinare o completare l'azione degli Stati, senza sostituirsi ad essa: la cultura, il turismo, l'istruzione, la protezione della salute umana nei suoi profili di sostegno.

L'esercizio delle competenze non esclusive e' governato dal principio di sussidiarieta', enunciato all'articolo 5, paragrafo 3, del TUE. La regola e' che nei settori che non rientrano nella sua competenza esclusiva l'Unione interviene soltanto se e in quanto gli obiettivi dell'azione prevista non possano essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri, ne' a livello centrale ne' a livello regionale e locale, e possano dunque, a motivo della portata o degli effetti dell'azione in questione, essere conseguiti meglio a livello di Unione. Il criterio e' quindi doppio: insufficienza dell'azione statale e valore aggiunto dell'azione europea. A questo si affianca il principio di proporzionalita', per cui il contenuto e la forma dell'azione dell'Unione non vanno al di la' di quanto necessario per il raggiungimento degli obiettivi dei trattati.

Due chiarimenti terminologici valgono piu' di molte pagine. Il Consiglio europeo riunisce i capi di Stato o di governo degli Stati membri insieme al proprio presidente e al presidente della Commissione: non esercita funzioni legislative, ma da' all'Unione gli impulsi necessari al suo sviluppo e ne definisce gli orientamenti e le priorita' politiche generali. Il Consiglio, che nel linguaggio corrente viene chiamato Consiglio dell'Unione europea o Consiglio dei ministri, e' invece l'istituzione composta dai ministri competenti per materia dei governi nazionali, ed e' l'organo che adotta gli atti normativi insieme al Parlamento e coordina le politiche. Il Consiglio d'Europa, infine, e' un'organizzazione internazionale distinta, che ha sede a Strasburgo e alla quale fa capo la Convenzione europea dei diritti dell'uomo: non e' un'istituzione dell'Unione e non compare nell'elenco dell'articolo 13.

Sull'appartenenza all'elenco delle sette si costruiscono i distrattori piu' frequenti. La formulazione tipica presenta quattro nomi e chiede quale non sia un'istituzione: nella quasi totalita' dei casi l'intruso e' il Comitato economico e sociale, talvolta il Comitato delle regioni o la Banca europea per gli investimenti. Chi ha in testa l'elenco chiuso risponde senza esitare. Sulla sussidiarieta' il distrattore classico rovescia la regola, presentandola come se l'Unione intervenisse ogni volta che ritiene di poter fare meglio: manca in quel caso la condizione dell'insufficienza dell'azione statale, che il trattato pone come primo requisito.

Le tre istituzioni di indirizzo e di decisione politica si distinguono per il tipo di legittimazione che portano. Il Parlamento europeo rappresenta direttamente i cittadini dell'Unione; il Consiglio europeo riunisce i vertici politici degli Stati; il Consiglio e' la voce dei governi nazionali nell'attivita' legislativa quotidiana. Chi tiene ferma questa tripartizione risponde correttamente alla maggior parte dei quesiti descrittivi che si incontrano nelle prove.

Il Parlamento europeo e' l'unica istituzione dell'Unione i cui membri sono eletti direttamente dai cittadini. L'articolo 14, paragrafo 3, del TUE stabilisce che i suoi membri sono eletti a suffragio universale diretto, libero e segreto, per un mandato di cinque anni. La rappresentanza dei cittadini e' garantita in modo degressivamente proporzionale: significa che agli Stati piu' popolosi spettano piu' seggi, ma non in proporzione esatta alla popolazione, perche' gli Stati piccoli ricevono una rappresentanza relativamente maggiore, con una soglia minima e una soglia massima di seggi per Stato. Il Parlamento elegge tra i propri membri il presidente e l'ufficio di presidenza, come precisa l'articolo 14, paragrafo 4, del TUE. Le sue funzioni sono legislative e di bilancio, esercitate congiuntamente con il Consiglio, e di controllo politico: puo' approvare una mozione di censura nei confronti della Commissione, che in tal caso deve dimettersi collegialmente. La sede ufficiale del Parlamento e' Strasburgo, dove si tengono le sessioni plenarie ordinarie; a Bruxelles si svolgono i lavori delle commissioni e le sessioni aggiuntive, mentre a Lussemburgo ha sede il segretariato generale. Nelle domande a risposta secca la sede da indicare e' Strasburgo.

Il Consiglio europeo e' composto dai capi di Stato o di governo degli Stati membri, dal proprio presidente e dal presidente della Commissione; ai lavori partecipa anche l'Alto rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza. L'articolo 15, paragrafo 3, del TUE prevede che si riunisca due volte a semestre su convocazione del presidente, salva la possibilita' di riunioni straordinarie. Il presidente del Consiglio europeo e' eletto dal Consiglio europeo stesso a maggioranza qualificata, per un mandato di due anni e mezzo rinnovabile una volta; il trattato stabilisce che non puo' esercitare un mandato nazionale, cioe' non puo' contemporaneamente ricoprire una carica di governo o di rappresentanza in uno Stato membro. E' lui che, dopo ciascuna riunione del Consiglio europeo, presenta al Parlamento europeo una relazione sui lavori svolti. Il Consiglio europeo non esercita funzioni legislative: e' l'organo dell'orientamento politico, non della produzione normativa. La sede e' Bruxelles.

Il Consiglio riunisce un rappresentante di ciascuno Stato membro a livello ministeriale, abilitato a impegnare il governo che rappresenta. Si articola in formazioni diverse a seconda della materia trattata. La presidenza delle formazioni, con l'eccezione di quella degli affari esteri che spetta all'Alto rappresentante, e' esercitata a rotazione semestrale dagli Stati membri secondo un ordine prestabilito. Il lavoro preparatorio del Consiglio e' svolto dal Coreper, il Comitato dei rappresentanti permanenti, composto dai rappresentanti permanenti degli Stati membri presso l'Unione: e' un organo di ambasciatori e diplomatici, non di ministri, ed e' il filtro tecnico attraverso cui passano tutti i dossier prima di arrivare al tavolo politico. La sede del Consiglio e' Bruxelles. La regola generale di voto e' la maggioranza qualificata, mentre l'unanimita' resta richiesta in materie sensibili come la fiscalita', parte della politica estera e di sicurezza comune e l'adesione di nuovi Stati.

Un potere del Consiglio che compare spesso nei quesiti e' quello previsto dall'articolo 241 del TFUE: il Consiglio, deliberando a maggioranza semplice, puo' chiedere alla Commissione di procedere a tutti gli studi che esso ritiene opportuni ai fini del raggiungimento degli obiettivi comuni e di sottoporgli tutte le proposte del caso; se la Commissione non presenta proposte, ne comunica le ragioni. Altro passaggio ricorrente e' quello dell'articolo 293 del TFUE, che disciplina il rapporto tra Consiglio e proposta della Commissione: quando in forza dei trattati il Consiglio delibera su proposta della Commissione, esso puo' emendare la proposta soltanto deliberando all'unanimita'. Fintanto che il Consiglio non ha deliberato, la Commissione puo' modificare la propria proposta.

I distrattori piu' insidiosi giocano sui nomi e sulle sedi. Attribuire al Consiglio europeo la funzione legislativa e' l'errore piu' comune, perche' il nome somiglia a quello del Consiglio che invece legifera davvero. Un secondo scambio ricorrente riguarda il Coreper, che viene presentato come composto da ministri anziche' da rappresentanti permanenti. Un terzo verte sulla sede del Parlamento, dove Bruxelles viene proposta al posto di Strasburgo, sfruttando il fatto che a Bruxelles si svolge effettivamente gran parte dei lavori. Sull'articolo 241 il distrattore tipico sostituisce la maggioranza semplice con la maggioranza qualificata; sull'articolo 293 sostituisce l'unanimita' con la maggioranza qualificata. In entrambi i casi il quorum indicato dal trattato e' quello meno intuitivo.

La Commissione europea e' l'istituzione che rappresenta l'interesse generale dell'Unione. I suoi membri sono scelti in base alla loro competenza generale e al loro impegno europeo, e devono offrire piene garanzie di indipendenza: non sollecitano ne' accettano istruzioni da alcun governo, istituzione, organo o organismo. Questo profilo di indipendenza e' cio' che la distingue dal Consiglio, dove ciascun membro rappresenta legittimamente il proprio governo.

Le funzioni della Commissione sono tre e conviene tenerle separate. La prima e' l'iniziativa legislativa: salvo eccezioni previste dai trattati, un atto legislativo dell'Unione puo' essere adottato solo su proposta della Commissione. E' un monopolio sostanziale, che spiega perche' sia il Parlamento sia il Consiglio, quando vogliono un intervento normativo, debbano rivolgersi alla Commissione perche' presenti una proposta. La seconda e' la funzione di vigilanza sull'applicazione del diritto dell'Unione, che le vale la definizione di custode dei trattati: e' la Commissione che apre le procedure di infrazione nei confronti degli Stati inadempienti e che, se lo Stato non si conforma, adisce la Corte di giustizia. La terza e' la funzione esecutiva e di gestione, che comprende in particolare l'esecuzione del bilancio dell'Unione e la gestione dei programmi.

Sulla nomina il TUE costruisce una procedura in piu' passaggi che le domande d'esame smontano pezzo per pezzo. Il Consiglio europeo, deliberando a maggioranza qualificata e tenendo conto dell'esito delle elezioni del Parlamento europeo, propone al Parlamento un candidato alla carica di presidente della Commissione. Il Parlamento elegge il candidato a maggioranza dei membri che lo compongono; se il candidato non ottiene la maggioranza, il Consiglio europeo propone entro un mese un nuovo candidato. Successivamente il Consiglio, di comune accordo con il presidente eletto, adotta l'elenco degli altri membri della Commissione. Il collegio nel suo insieme e' poi sottoposto a un voto di approvazione del Parlamento europeo e, dopo tale approvazione, e' nominato dal Consiglio europeo che delibera a maggioranza qualificata. Il punto da fissare e' la ripartizione dei ruoli: la proposta viene dal Consiglio europeo, l'elezione del presidente dal Parlamento. Il mandato della Commissione e' di cinque anni, come stabilisce l'articolo 17, paragrafo 3, del TUE. La sede e' Bruxelles.

L'Alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza occupa una posizione anfibia, ed e' proprio questa ambiguita' a renderlo oggetto di domande. E' nominato dal Consiglio europeo, che delibera a maggioranza qualificata con l'accordo del presidente della Commissione, e con la stessa procedura puo' porre fine al suo mandato. L'Alto rappresentante guida la politica estera e di sicurezza comune dell'Unione, presiede la formazione affari esteri del Consiglio ed e' contemporaneamente uno dei vicepresidenti della Commissione: in quest'ultima veste e' soggetto, insieme al collegio, al voto di approvazione del Parlamento europeo.

La Commissione e' anche l'istituzione cui i trattati affidano l'attuazione concreta del bilancio. L'articolo 317 del TFUE stabilisce che la Commissione da' esecuzione al bilancio, in cooperazione con gli Stati membri, sotto la propria responsabilita' ed entro i limiti dei crediti stanziati, secondo il principio della buona gestione finanziaria. Gli Stati membri cooperano con la Commissione per garantire che gli stanziamenti siano utilizzati secondo tale principio. E' un punto che va tenuto distinto dall'approvazione del bilancio, che spetta congiuntamente a Parlamento e Consiglio, e dal controllo dei conti, che spetta alla Corte dei conti.

Gli errori che si ripetono con maggiore frequenza riguardano l'inversione dei soggetti nella procedura di nomina: si propone al candidato presidente il Parlamento e si attribuisce l'elezione al Consiglio europeo, cioe' esattamente il contrario di quanto prevede il trattato. Un secondo distrattore assegna la nomina dell'Alto rappresentante al Parlamento europeo oppure al Consiglio, mentre la competenza e' del Consiglio europeo con l'accordo del presidente della Commissione. Un terzo altera la durata del mandato, proponendo quattro o sei anni al posto dei cinque. Un quarto attribuisce l'esecuzione del bilancio al Consiglio o al Parlamento: l'articolo 317 la assegna alla Commissione, e la formulazione del quesito spesso richiama proprio l'espressione "dare esecuzione al bilancio".

La Corte di giustizia dell'Unione europea e' l'istituzione che assicura il rispetto del diritto nell'interpretazione e nell'applicazione dei trattati. La sua funzione tipica, quella che ricorre nelle definizioni proposte dai quesiti, e' interpretare il diritto dell'Unione per garantire che sia applicato allo stesso modo in tutti gli Stati membri e dirimere le controversie giuridiche tra i governi nazionali e le istituzioni europee. La sede e' a Lussemburgo: e' uno dei dati di localizzazione piu' frequentemente chiesti e uno dei piu' frequentemente sbagliati, perche' l'istinto porta verso Bruxelles o Strasburgo.

Sotto il nome complessivo di Corte di giustizia dell'Unione europea convivono due organi giurisdizionali: la Corte di giustizia in senso stretto e il Tribunale. La Corte di giustizia e' composta da un giudice per ciascuno Stato membro ed e' assistita da avvocati generali, figure che presentano pubblicamente conclusioni motivate e imparziali sulle cause che lo richiedono; le loro conclusioni non vincolano la Corte. Giudici e avvocati generali sono nominati di comune accordo dai governi degli Stati membri, previa consultazione di un apposito comitato, per un mandato di sei anni rinnovabile. L'articolo 253 del TFUE prevede che ogni tre anni si proceda a un rinnovo parziale dei giudici e degli avvocati generali. Anche il Tribunale ha una composizione fondata su almeno un giudice per Stato membro, con nomina dei governi previa consultazione del comitato e mandato di sei anni rinnovabile.

Ciascuno dei due organi si dota di un proprio regolamento di procedura, ma non in piena autonomia. Il regolamento di procedura della Corte di giustizia e' stabilito dalla Corte stessa ed e' sottoposto all'approvazione del Consiglio. Simmetricamente, l'articolo 254, comma 5, del TFUE prevede che il Tribunale stabilisca il proprio regolamento di procedura di concerto con la Corte di giustizia e che tale regolamento sia sottoposto all'approvazione del Consiglio. Sempre sul versante organizzativo, l'articolo 257 del TFUE consente l'istituzione di tribunali specializzati affiancati al Tribunale, incaricati di conoscere in primo grado di talune categorie di ricorsi in materie specifiche: essi sono istituiti dal Parlamento europeo e dal Consiglio secondo la procedura legislativa ordinaria, su proposta della Commissione previa consultazione della Corte di giustizia oppure su richiesta della Corte di giustizia previa consultazione della Commissione. Va precisato che si tratta di una possibilita' oggi non utilizzata: l'unico tribunale specializzato mai istituito, competente sul contenzioso del personale, e' stato soppresso e le sue funzioni sono tornate al Tribunale.

Quanto alle competenze, tre tipologie di giudizio meritano di essere fissate. Il rinvio pregiudiziale e' lo strumento con cui un giudice nazionale, davanti a un dubbio sull'interpretazione dei trattati o sulla validita' di un atto delle istituzioni, sospende il processo e si rivolge alla Corte: e' il meccanismo che ha reso possibile l'applicazione uniforme del diritto europeo in tutti gli Stati. Il ricorso per inadempimento consente alla Commissione, o a uno Stato membro, di far accertare la violazione di un obbligo derivante dai trattati da parte di uno Stato. Il ricorso di annullamento permette di sindacare la legittimita' degli atti delle istituzioni per incompetenza, violazione delle forme sostanziali, violazione dei trattati o di qualsiasi regola di diritto relativa alla loro applicazione, o per sviamento di potere.

Accanto a questi esiste il ricorso in carenza, che sanziona non un atto illegittimo ma un'omissione. Quando un'istituzione, un organo o un organismo dell'Unione si astenga dal pronunciarsi in violazione dei trattati, il ricorso e' ricevibile soltanto se l'istituzione e' stata preventivamente messa in mora. L'articolo 265 del TFUE stabilisce che, se allo scadere di un termine di due mesi dalla messa in mora l'istituzione non ha preso posizione, il ricorso puo' essere proposto entro un nuovo termine di due mesi. La Corte e' inoltre competente, in forza dell'articolo 270 del TFUE, a pronunciarsi sulle controversie tra l'Unione e i suoi agenti, nei limiti e alle condizioni determinati dallo statuto dei funzionari e dal regime applicabile agli altri agenti dell'Unione: si tratta dunque del contenzioso sul pubblico impiego europeo.

Gli inganni piu' comuni in questo capitolo sono geografici e nominalistici. Collocare la Corte a Strasburgo e' l'errore piu' diffuso, ed e' alimentato dalla confusione con la Corte europea dei diritti dell'uomo, che a Strasburgo ha effettivamente sede ma appartiene al Consiglio d'Europa e non all'Unione. Sul rinnovo parziale dei giudici il distrattore alterna tre anni con sei, sfruttando il fatto che sei anni e' la durata del mandato: la durata del mandato e la cadenza del rinnovo parziale sono due dati distinti. Sull'approvazione dei regolamenti di procedura si propone il Parlamento europeo o la Commissione al posto del Consiglio. Sull'articolo 265 si offrono termini di uno o tre mesi al posto dei due previsti.

La Banca centrale europea e' l'istituzione che gestisce l'euro e che definisce e attua la politica monetaria dell'Unione per gli Stati membri la cui moneta e' l'euro: la precisazione conta, perche' gli Stati che non hanno adottato la moneta unica conservano la propria politica monetaria nazionale. Il suo obiettivo principale, fissato dai trattati, e' il mantenimento della stabilita' dei prezzi; fatto salvo tale obiettivo, essa sostiene le politiche economiche generali dell'Unione. La BCE e gli organi decisionali sono indipendenti: nell'esercizio dei poteri e nell'assolvimento dei compiti loro attribuiti, non possono sollecitare ne' accettare istruzioni dalle istituzioni dell'Unione, dai governi degli Stati membri o da qualsiasi altro organismo. La sede e' a Francoforte sul Meno.

L'architettura monetaria si articola su due nozioni che le domande tendono a sovrapporre. Il Sistema europeo di banche centrali, indicato con la sigla SEBC, e' composto dalla Banca centrale europea e dalle banche centrali nazionali di tutti gli Stati membri, compresi quelli che non hanno adottato l'euro. L'Eurosistema, invece, e' composto dalla BCE e dalle sole banche centrali nazionali degli Stati la cui moneta e' l'euro, ed e' l'insieme che conduce effettivamente la politica monetaria dell'area euro. Quanto agli organi interni, il Consiglio direttivo e' l'organo decisionale principale: e' composto dai membri del Comitato esecutivo e dai governatori delle banche centrali nazionali degli Stati membri la cui moneta e' l'euro, e definisce gli indirizzi della politica monetaria. Il Comitato esecutivo ne attua le decisioni e cura la gestione corrente; comprende il presidente, il vicepresidente e altri membri, nominati dal Consiglio europeo che delibera a maggioranza qualificata su raccomandazione del Consiglio e previa consultazione del Parlamento europeo e del Consiglio direttivo della BCE.

La Corte dei conti e' l'istituzione che assicura il controllo dei conti dell'Unione. L'articolo 285 del TFUE ne enuncia la funzione con questa formula ed e' la stessa che i quesiti chiedono di completare: e' la Corte dei conti, non il Parlamento e non la Commissione, ad assicurare il controllo dei conti. La composizione e' fissata dallo stesso articolo: la Corte dei conti e' composta da un cittadino per ciascuno Stato membro, e i suoi membri esercitano le loro funzioni in piena indipendenza, nell'interesse generale dell'Unione. L'articolo 286 del TFUE disciplina la nomina, stabilendo che i membri della Corte dei conti sono nominati dal Consiglio, che delibera previa consultazione del Parlamento europeo, per un periodo di sei anni; il mandato e' rinnovabile e i membri designano tra loro il presidente per un periodo di tre anni.

La funzione della Corte dei conti va inquadrata con precisione perche' l'articolo 287 del TFUE la definisce in termini che le domande riprendono letteralmente. La Corte dei conti esamina i conti delle entrate e delle spese dell'Unione, controlla la legittimita' e la regolarita' delle entrate e delle spese e accerta la sana gestione finanziaria, presentando al Parlamento europeo e al Consiglio una dichiarazione di affidabilita' dei conti. Si tratta quindi del controllo esterno in materia di bilancio: esterno perche' condotto da un'istituzione distinta da quella che gestisce le risorse. Il controllo interno resta invece affidato agli organi interni delle istituzioni che eseguono la spesa. La sede della Corte dei conti e' a Lussemburgo.

Il ciclo del bilancio dell'Unione si chiude con il discarico: il Parlamento europeo, su raccomandazione del Consiglio, da' atto alla Commissione dell'esecuzione del bilancio. Il quadro dei ruoli e' dunque tripartito e va tenuto ordinato: Parlamento e Consiglio approvano il bilancio, la Commissione lo esegue, la Corte dei conti ne controlla i conti e il Parlamento pronuncia il discarico.

Le trappole ricorrenti nascono proprio da questa distribuzione di compiti. Attribuire il controllo esterno del bilancio alla Commissione o al Parlamento e' l'errore piu' frequente, favorito dal fatto che il Parlamento partecipa comunque al ciclo attraverso il discarico. Sulla nomina dei membri della Corte dei conti il distrattore tipico sostituisce il Consiglio con il Consiglio europeo, oppure trasforma la consultazione del Parlamento in una sua approvazione: il trattato richiede una consultazione, non un voto vincolante. Sulla composizione si propongono numeri fissi al posto della regola di un membro per Stato membro. Sulla BCE, infine, il distrattore piu' insidioso definisce il SEBC come composto dalle sole banche centrali dei paesi dell'euro, confondendolo con l'Eurosistema.

Le fonti si dispongono su due piani. Il diritto primario e' costituito dai trattati, cioe' dal TUE e dal TFUE, dai protocolli ad essi allegati e dalla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, che ha lo stesso valore giuridico dei trattati. Il diritto derivato e' l'insieme degli atti che le istituzioni adottano in attuazione dei trattati; ad essi si aggiungono gli accordi internazionali conclusi dall'Unione e i principi generali del diritto elaborati dalla giurisprudenza.

L'articolo 288 del TFUE elenca gli atti del diritto derivato e ne definisce gli effetti; e' probabilmente l'articolo piu' presente nelle prove concorsuali, e conviene conoscerne il testo quasi alla lettera. Il regolamento ha portata generale, e' obbligatorio in tutti i suoi elementi ed e' direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri: non richiede alcun atto nazionale di recepimento e produce effetti immediati. La direttiva vincola lo Stato membro cui e' rivolta per quanto riguarda il risultato da raggiungere, salva restando la competenza degli organi nazionali in merito alla forma e ai mezzi: e' dunque un atto che fissa un obiettivo e lascia allo Stato la scelta degli strumenti, e normalmente richiede un atto interno di recepimento entro un termine stabilito. La decisione e' obbligatoria in tutti i suoi elementi; se designa i destinatari, e' obbligatoria soltanto nei confronti di questi: e' quindi l'atto tipicamente puntuale, rivolto a soggetti determinati, che possono essere Stati, imprese o persone fisiche. Le raccomandazioni e i pareri chiudono l'elenco e sono qualificati dallo stesso articolo come atti non vincolanti: la raccomandazione invita a un comportamento, il parere esprime una valutazione, ma nessuno dei due impone obblighi giuridici.

Sul rapporto tra queste norme e l'ordinamento italiano la regola cardine e' il primato del diritto dell'Unione. Le norme europee direttamente applicabili prevalgono sulle norme interne incompatibili: il giudice o l'amministrazione nazionale non deve attendere l'abrogazione della norma interna, ma deve disapplicarla nel caso concreto e applicare la norma europea. Non si tratta di un'abrogazione, perche' la norma interna resta formalmente in vigore, ma di una non applicazione limitata alla fattispecie regolata dal diritto dell'Unione. Le norme europee hanno dunque, nel nostro ordinamento, forza superiore alla legge ordinaria; il fondamento costituzionale di questa apertura sta nella disposizione della Costituzione italiana che consente le limitazioni di sovranita' necessarie a un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni, e nella disposizione che vincola la potesta' legislativa dello Stato e delle Regioni al rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario. Il primato incontra il limite dei principi supremi dell'ordinamento costituzionale e dei diritti inviolabili della persona.

Va aggiunto un chiarimento sull'efficacia diretta, che non coincide con il primato. Il regolamento ha efficacia diretta per definizione. La direttiva, in linea di principio, produce effetti attraverso l'atto di recepimento; ma se lo Stato non la recepisce entro il termine, o la recepisce male, e le sue disposizioni sono sufficientemente chiare, precise e incondizionate, il singolo puo' invocarle nei confronti dello Stato e delle sue articolazioni. Si parla in questi casi di direttiva self-executing, e l'effetto opera in senso verticale, cioe' nei rapporti tra privato e amministrazione, non nei rapporti tra privati.

Un ultimo profilo, spesso richiesto, riguarda la cittadinanza europea. Essa e' stata istituita dal Trattato di Maastricht, firmato nel 1992 ed entrato in vigore nel 1993, ed e' oggi disciplinata dal TFUE. La regola essenziale e' che la cittadinanza dell'Unione si aggiunge alla cittadinanza nazionale e non la sostituisce: e' cittadino dell'Unione chiunque abbia la cittadinanza di uno Stato membro. I diritti che ne derivano comprendono la liberta' di circolazione e di soggiorno nel territorio degli Stati membri, l'elettorato attivo e passivo alle elezioni del Parlamento europeo e alle elezioni comunali nello Stato di residenza alle stesse condizioni dei cittadini di quello Stato, la tutela diplomatica e consolare da parte di qualsiasi Stato membro nei paesi terzi in cui il proprio Stato non sia rappresentato, il diritto di petizione al Parlamento europeo e di rivolgersi al Mediatore europeo.

Gli errori tipici su questo capitolo sono due, e sono speculari. Il primo attribuisce alla direttiva le caratteristiche del regolamento, descrivendola come direttamente applicabile e obbligatoria in tutti i suoi elementi: la formula "portata generale, obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri" appartiene esclusivamente al regolamento, e quando compare in un quesito di completamento la risposta e' sempre quella. Il secondo presenta le raccomandazioni come vincolanti o come vincolanti nel solo risultato, confondendole con le direttive: l'articolo 288 le colloca tra gli atti non vincolanti senza eccezioni. Sul primato, il distrattore piu' comune sostiene che la norma interna contrastante sia abrogata o che il giudice debba sollevare questione di legittimita' costituzionale, mentre la regola generale e' la disapplicazione immediata.

Accanto alle sette istituzioni i trattati prevedono organi che assistono il Parlamento, il Consiglio e la Commissione esercitando funzioni consultive. Il Comitato economico e sociale europeo e' composto da rappresentanti delle organizzazioni di datori di lavoro e di lavoratori e di altri attori rappresentativi della societa' civile, in particolare nei settori socioeconomico, civico, professionale e culturale. L'articolo 302 del TFUE stabilisce che i suoi membri sono nominati dal Consiglio per un periodo di cinque anni, con mandato rinnovabile; il Consiglio delibera previa consultazione della Commissione e puo' raccogliere il parere degli organismi europei rappresentativi dei diversi settori interessati. Il Comitato delle regioni, parallelamente, e' composto da rappresentanti delle collettivita' regionali e locali titolari di un mandato elettorale o politicamente responsabili dinanzi a un'assemblea eletta. Entrambi i comitati sono organi consultivi: emettono pareri, obbligatori in alcuni casi ma mai vincolanti, e nessuno dei due appartiene all'elenco dell'articolo 13 del TUE.

Il secondo blocco di questo capitolo riguarda la politica di coesione economica, sociale e territoriale, che l'Unione persegue per ridurre il divario tra i livelli di sviluppo delle varie regioni e il ritardo delle regioni meno favorite. Gli strumenti finanziari attraverso cui questa politica si realizza sono i fondi, e le domande d'esame chiedono tipicamente di riconoscere la finalita' di ciascuno.

Il Fondo europeo di sviluppo regionale, indicato con la sigla FESR, e' destinato a contribuire alla correzione dei principali squilibri regionali esistenti nell'Unione, partecipando allo sviluppo e all'adeguamento strutturale delle regioni in ritardo di sviluppo e alla riconversione delle regioni industriali in declino. La parola chiave e' territoriale: il FESR guarda ai divari tra regioni, e finanzia tipicamente infrastrutture, innovazione, competitivita' delle imprese e riqualificazione urbana.

Il Fondo sociale europeo ha invece una finalita' che l'articolo 162 del TFUE descrive in termini di occupazione: esso si prefigge di promuovere all'interno dell'Unione le possibilita' di occupazione e la mobilita' geografica e professionale dei lavoratori, nonche' di facilitare l'adeguamento alle trasformazioni industriali e ai cambiamenti dei sistemi di produzione, in particolare attraverso la formazione e la riconversione professionale. La parola chiave qui e' persone: si finanziano formazione, inserimento lavorativo, inclusione sociale, competenze. L'amministrazione del Fondo sociale europeo spetta alla Commissione, assistita da un comitato presieduto da un membro della Commissione e composto da rappresentanti dei governi, delle organizzazioni sindacali dei lavoratori e delle associazioni dei datori di lavoro: e' quindi un organismo tripartito, e la sua composizione a tre gambe e' il dettaglio che i quesiti verificano.

Il Fondo di coesione sostiene invece progetti nei settori dell'ambiente e delle reti transeuropee di trasporto negli Stati membri il cui reddito nazionale lordo per abitante e' inferiore a una determinata soglia rispetto alla media dell'Unione: e' un fondo che opera su base statale e non regionale. Il Fondo per una transizione giusta, di introduzione piu' recente, e' lo strumento pensato per attenuare l'impatto socioeconomico della transizione verso la neutralita' climatica nei territori piu' esposti, sostenendo la riqualificazione dei lavoratori, la diversificazione economica e la riconversione dei siti nelle aree che dipendono dalle attivita' a maggiore intensita' di carbonio. Il criterio distintivo, in questo caso, non e' geografico ma settoriale: si guarda alla vulnerabilita' del territorio rispetto alla decarbonizzazione.

Un ultimo elemento riguarda la conclusione degli accordi internazionali, disciplinata dall'articolo 218 del TFUE. Gli accordi tra l'Unione e Stati terzi o organizzazioni internazionali sono negoziati e conclusi secondo una procedura che vede la Commissione, o l'Alto rappresentante per gli accordi che riguardano la politica estera e di sicurezza comune, presentare raccomandazioni al Consiglio, il quale autorizza l'avvio dei negoziati e adotta poi la decisione di conclusione. Per talune categorie di accordi il Consiglio adotta la decisione di conclusione previa approvazione del Parlamento europeo, e tra queste rientrano espressamente gli accordi di associazione. La distinzione da fissare e' quella tra approvazione, che e' un consenso necessario e vincolante, e consultazione, che comporta solo l'obbligo di sentire il Parlamento.

I distrattori piu' frequenti su questo capitolo invertono le finalita' dei due fondi principali, attribuendo al Fondo sociale europeo la correzione degli squilibri regionali e al FESR la promozione dell'occupazione: il criterio di controllo e' che il FESR guarda ai luoghi e il FSE alle persone. Un secondo gruppo di errori riguarda la composizione del comitato del Fondo sociale europeo, che viene descritto come composto dai soli rappresentanti dei governi, perdendo la natura tripartita. Sull'articolo 218 il distrattore classico sostituisce l'approvazione del Parlamento con la sua semplice consultazione. Sull'articolo 302, infine, si propone la nomina dei membri del Comitato economico e sociale da parte della Commissione o del Parlamento anziche' del Consiglio, oppure una durata di quattro anni al posto dei cinque.

Questo capitolo non aggiunge contenuti nuovi: fissa quello che va richiamato a memoria immediata e segnala dove le prove costruiscono sistematicamente le risposte sbagliate.

Il primo blocco da avere pronto e' quello delle sette istituzioni dell'articolo 13, paragrafo 1, del TUE: Parlamento europeo, Consiglio europeo, Consiglio, Commissione, Corte di giustizia dell'Unione europea, Banca centrale europea, Corte dei conti. Ogni volta che un quesito chiede quale non sia un'istituzione, la risposta si trova quasi sempre tra Comitato economico e sociale, Comitato delle regioni e Banca europea per gli investimenti. Il secondo blocco e' quello delle sedi, che vale la pena ripetere fino a farlo diventare automatico: Parlamento europeo a Strasburgo, Consiglio europeo e Consiglio a Bruxelles, Commissione a Bruxelles, Corte di giustizia dell'Unione europea a Lussemburgo, Corte dei conti a Lussemburgo, Banca centrale europea a Francoforte. La localizzazione a Strasburgo della Corte europea dei diritti dell'uomo, che appartiene al Consiglio d'Europa e non all'Unione, e' la fonte piu' produttiva di errori sulle sedi giudiziarie.

Il terzo blocco riguarda i tempi. Il mandato dei parlamentari europei dura cinque anni; quello della Commissione cinque anni, per espressa previsione dell'articolo 17, paragrafo 3, del TUE; quello dei giudici e degli avvocati generali della Corte sei anni, con rinnovo parziale ogni tre anni secondo l'articolo 253 del TFUE; quello dei membri della Corte dei conti sei anni ai sensi dell'articolo 286 del TFUE; quello dei membri del Comitato economico e sociale cinque anni ai sensi dell'articolo 302; quello del presidente del Consiglio europeo due anni e mezzo, rinnovabile una volta. Il Consiglio europeo si riunisce due volte a semestre. La presidenza delle formazioni del Consiglio ruota su base semestrale. Il termine dell'articolo 265 del TFUE per rispondere alla messa in mora e' di due mesi.

Il quarto blocco e' quello dei quorum e delle competenze procedurali, che il trattato costruisce spesso in modo controintuitivo. La richiesta di studi e proposte che il Consiglio rivolge alla Commissione, prevista dall'articolo 241 del TFUE, si delibera a maggioranza semplice. L'emendamento di una proposta della Commissione da parte del Consiglio, ai sensi dell'articolo 293, richiede l'unanimita'. I regolamenti di procedura della Corte di giustizia e del Tribunale sono sottoposti all'approvazione del Consiglio. I tribunali specializzati dell'articolo 257 si istituiscono con procedura legislativa ordinaria, cioe' da Parlamento e Consiglio insieme. Gli accordi di associazione richiedono l'approvazione del Parlamento europeo ai sensi dell'articolo 218. L'esecuzione del bilancio spetta alla Commissione secondo l'articolo 317, mentre il controllo esterno dei conti spetta alla Corte dei conti secondo gli articoli 285 e 287.

Il quinto blocco e' la tavola degli atti dell'articolo 288 del TFUE. Il regolamento ha portata generale, e' obbligatorio in tutti i suoi elementi ed e' direttamente applicabile: quando un quesito propone di completare questa formula, la risposta e' invariabilmente il regolamento. La direttiva vincola solo quanto al risultato e lascia agli organi nazionali forma e mezzi. La decisione e' obbligatoria in tutti i suoi elementi e, se designa i destinatari, vincola solo questi. Raccomandazioni e pareri non sono vincolanti. Sul piano dei rapporti con l'ordinamento interno, la norma europea direttamente applicabile prevale su quella nazionale incompatibile, che va disapplicata dal giudice e dall'amministrazione senza attendere abrogazioni o pronunce di incostituzionalita'.

Restano tre confusioni che conviene sciogliere una volta per tutte perche' si ripresentano sotto forme diverse. La prima e' quella tra Consiglio europeo, Consiglio dell'Unione europea e Consiglio d'Europa: il primo detta gli orientamenti politici e non legifera, il secondo legifera insieme al Parlamento ed e' composto dai ministri, il terzo non appartiene all'Unione. La seconda e' quella tra Sistema europeo di banche centrali, che comprende le banche centrali di tutti gli Stati membri, ed Eurosistema, che comprende solo quelle degli Stati che hanno adottato l'euro. La terza e' quella tra Fondo europeo di sviluppo regionale, che corregge gli squilibri tra territori, e Fondo sociale europeo, che promuove occupazione, mobilita' e formazione dei lavoratori secondo l'articolo 162 del TFUE.

Il metodo di lettura del quesito, infine, e' esso stesso una competenza. Molte domande citano un articolo e chiedono di completare una frase: in questi casi conviene individuare prima il soggetto giuridico di cui l'articolo parla, perche' i distrattori quasi sempre sostituiscono il soggetto corretto con un altro plausibile, lasciando invariato il resto della frase. Quando la domanda riguarda una nomina, la struttura da verificare e' sempre la stessa e comprende tre elementi: chi propone, chi nomina, per quanto tempo. Quando riguarda un atto, gli elementi da verificare sono la portata, il grado di vincolativita' e la necessita' o meno di un recepimento nazionale. Se questi schemi sono stabili in memoria, la maggior parte dei quesiti si risolve per esclusione anche quando il testo dell'articolo non e' ricordato alla lettera. Per approfondire, la fonte da consultare resta il testo del TUE e del TFUE nella loro versione consolidata, che contiene per esteso tutte le disposizioni qui richiamate.