Dispensa - Unione Europea - Ministero della Difesa - Assistenti amministrativi

Prima di studiare istituzioni e atti conviene fissare che cosa sia la materia. Il diritto dell'Unione europea e' l'insieme delle norme che disciplinano l'organizzazione, i poteri e l'attivita' di un'organizzazione sovranazionale -- l'Unione europea -- alla quale gli Stati membri hanno trasferito, in settori determinati, l'esercizio di poteri che prima esercitavano da soli. Non e' semplicemente il diritto internazionale applicato all'Europa, e non e' nemmeno un ramo del diritto interno italiano: e' un ordinamento giuridico autonomo, che nasce da trattati stipulati fra Stati ma che poi produce norme capaci di valere direttamente dentro gli ordinamenti nazionali, nei confronti non solo degli Stati ma anche dei cittadini e delle imprese.

La differenza con il diritto internazionale classico e' il primo spartiacque da avere chiaro. Nel diritto internazionale tradizionale gli Stati si obbligano fra loro, e la norma internazionale entra nell'ordinamento interno solo se e quando lo Stato la recepisce con un proprio atto; i destinatari sono gli Stati, non i privati. Nell'Unione europea accade qualcosa di diverso: un regolamento adottato a Bruxelles diventa applicabile in Italia senza bisogno di una legge italiana che lo ripeta, e un cittadino puo' invocarlo davanti al giudice nazionale contro la propria amministrazione. E' questa capacita' di penetrare direttamente negli ordinamenti nazionali a rendere l'Unione un fenomeno di integrazione sovranazionale, e non una semplice organizzazione internazionale di cooperazione.

Va tenuto distinto, fin da subito, anche il rapporto con il diritto costituzionale interno. Le norme dell'Unione non abrogano le leggi italiane incompatibili: prevalgono su di esse, nel senso che il giudice nazionale, di fronte a un conflitto, deve disapplicare la norma interna e applicare quella europea. La legge italiana resta formalmente in vigore ma non trova applicazione nel caso concreto. E' un meccanismo di prevalenza, non di abrogazione, e la distinzione ricorre spesso nelle domande d'esame.

Chi sono i protagonisti della materia. Il primo protagonista e' l'Unione stessa, che agisce attraverso le proprie istituzioni: il Parlamento europeo, il Consiglio europeo, il Consiglio, la Commissione europea, la Corte di giustizia dell'Unione europea, la Banca centrale europea e la Corte dei conti. Il secondo protagonista sono gli Stati membri, che restano titolari della sovranita' ma che hanno accettato di esercitarla in comune in una serie di settori. Il terzo protagonista, spesso dimenticato, e' il cittadino europeo: la cittadinanza dell'Unione, che si aggiunge a quella nazionale e non la sostituisce, attribuisce diritti azionabili -- circolare e soggiornare negli altri Stati membri, votare ed essere eletto alle elezioni europee e comunali nello Stato di residenza, rivolgersi alle istituzioni in una delle lingue dei trattati e ricevere risposta nella stessa lingua, presentare petizioni al Parlamento europeo.

Il principio che regge l'intero sistema e' quello di attribuzione: l'Unione dispone soltanto delle competenze che gli Stati membri le hanno conferito con i trattati, e ogni competenza non attribuita resta agli Stati. E' l'equivalente europeo del principio di legalita' che si studia nel diritto amministrativo: l'Unione, come un'amministrazione, non puo' fare cio' che vuole ma solo cio' che una norma le consente. Da questo principio discendono due corollari costantemente richiamati: la sussidiarieta', per cui nei settori non esclusivi l'Unione interviene solo se l'obiettivo non puo' essere raggiunto in misura sufficiente dagli Stati; e la proporzionalita', per cui il contenuto e la forma dell'azione non vanno oltre quanto necessario a conseguire gli obiettivi dei trattati.

Come entra nella prova. Nei concorsi per assistenti amministrativi, e in particolare nella banca dati di questo bando, la materia viene chiesta in modo compilativo ma preciso: composizione e durata degli organi, chi nomina chi, che cosa fa ciascuna istituzione, quali atti sono vincolanti e quali no, quali settori sono di competenza esclusiva e quali concorrente, quali Stati sono membri e in che ordine sono entrati, che cosa e' cambiato con il Trattato di Lisbona. Sono domande a risposta secca, che premiano chi ha memorizzato con ordine e penalizzano chi confonde organi dai nomi simili.

Da ricordare per i quiz. Il diritto dell'Unione e' un ordinamento autonomo, distinto sia dal diritto internazionale sia dal diritto interno. Il distrattore piu' frequente in assoluto e' la confusione fra Consiglio d'Europa e organi dell'Unione: il Consiglio d'Europa e' un'organizzazione internazionale del tutto estranea all'Unione, con sede a Strasburgo, nata per la tutela dei diritti umani e della democrazia, alla quale aderiscono molti piu' Stati dei ventisette, ed e' l'organizzazione nel cui ambito opera la Corte europea dei diritti dell'uomo. Non va confusa ne' con il Consiglio europeo ne' con il Consiglio dell'Unione europea, che sono invece istituzioni dell'Unione.

La storia dell'integrazione europea non e' erudizione: nelle prove viene chiesta in forma di date, sigle e ordini cronologici, e conoscerla serve anche a capire perche' oggi esistano due trattati e non uno.

Il punto di partenza e' il Trattato di Parigi del 1951, che istitui' la Comunita' europea del carbone e dell'acciaio (CECA). Aveva un oggetto volutamente circoscritto: mettere in comune la produzione di carbone e acciaio, cioe' le materie prime della guerra, fra sei Stati che si erano combattuti pochi anni prima. I sei fondatori sono Belgio, Francia, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi e Germania (allora Repubblica federale tedesca): e' un dato che va saputo a memoria, perche' viene chiesto in molte formulazioni diverse.

Nel 1957 gli stessi sei Stati firmarono a Roma i Trattati di Roma, che istituirono la Comunita' economica europea (CEE) e la Comunita' europea dell'energia atomica (Euratom). La differenza rispetto al Trattato di Parigi e' sostanziale ed e' un classico d'esame: il Trattato di Parigi aveva un ambito settoriale e una durata limitata nel tempo -- era stato concluso per cinquant'anni ed e' giunto a scadenza nel 2002, con il trasferimento delle competenze CECA alla Comunita' europea -- mentre i Trattati di Roma hanno portata generale e durata illimitata. Lo scopo del Trattato CEE era la creazione di un mercato comune fondato sull'unione doganale e sulla progressiva liberalizzazione della circolazione di merci, persone, servizi e capitali, insieme al ravvicinamento delle politiche economiche degli Stati membri.

Le tappe successive vanno ricordate per la funzione, piu' che per il dettaglio. L'Atto unico europeo della meta' degli anni Ottanta rilancio' l'obiettivo del mercato interno fissandone il completamento e ampliando il ricorso al voto a maggioranza qualificata, superando la paralisi prodotta dal voto all'unanimita'. Il Trattato di Maastricht del 1992, entrato in vigore nel 1993, e' il passaggio decisivo: crea formalmente l'Unione europea, avvia il percorso verso la moneta unica e introduce la cittadinanza dell'Unione. I trattati successivi, firmati ad Amsterdam e a Nizza, intervennero soprattutto sul funzionamento delle istituzioni in vista dell'allargamento a Est.

Il Trattato di Lisbona, firmato nel 2007 ed entrato in vigore nel 2009, e' la riforma che ha dato all'Unione l'assetto attuale, ed e' quella su cui insistono di piu' i quesiti. Ha modificato, rinumerato e consolidato i trattati preesistenti, sostituendo il vecchio Trattato CE con il Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE) accanto al Trattato sull'Unione europea (TUE). Ha attribuito all'Unione personalita' giuridica unica, superando la struttura a pilastri di Maastricht. Ha reso la procedura legislativa ordinaria -- quella che vede Parlamento e Consiglio decidere insieme -- la regola generale, ampliando cosi' il ruolo del Parlamento e la trasparenza del processo decisionale. Ha riconosciuto alla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione lo stesso valore giuridico dei trattati. Ha istituito la figura stabile del presidente del Consiglio europeo e ha rafforzato l'Alto rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza. Ha infine introdotto una procedura esplicita di recesso volontario di uno Stato membro.

Sull'allargamento serve una mappa mentale ordinata, perche' molte domande chiedono di ordinare cronologicamente tre o quattro Stati. Ai sei fondatori si aggiunsero, nel 1973, Danimarca, Irlanda e Regno Unito; nel 1981 la Grecia; nel 1986 Spagna e Portogallo; nel 1995 Austria, Finlandia e Svezia; nel 2004 il grande allargamento a dieci Stati, fra cui Polonia, Ungheria, Repubblica ceca, Slovacchia, Slovenia, i tre Stati baltici, Malta e Cipro; nel 2007 Bulgaria e Romania; nel 2013 la Croazia, ultimo ingresso. Il Regno Unito ha cessato di essere Stato membro nel 2020 a seguito del recesso.

Da ricordare per i quiz. Gli Stati membri sono oggi ventisette. Le domande del tipo "non e' uno Stato membro" propongono quasi sempre come distrattori Norvegia, Svizzera, Islanda, Regno Unito, Serbia o Turchia: Norvegia, Islanda e Svizzera non hanno mai aderito, pur avendo rapporti stretti con l'Unione; il Regno Unito e' uscito. Attenzione anche alla differenza fra appartenenza all'Unione, appartenenza all'area dell'euro e appartenenza allo spazio Schengen: sono tre cerchi che non coincidono, e scambiarli e' l'errore piu' comune. Sull'ordine cronologico ricordate che Austria e' 1995, Repubblica ceca 2004, Bulgaria 2007: se la domanda chiede l'ordine "dal piu' recente", si parte dalla Bulgaria.

L'articolo 13 del TUE elenca le istituzioni dell'Unione: Parlamento europeo, Consiglio europeo, Consiglio, Commissione europea, Corte di giustizia dell'Unione europea, Banca centrale europea e Corte dei conti. Che l'elenco sia questo, e che la Corte dei conti vi appartenga a pieno titolo, e' esso stesso oggetto di domanda: la Corte dei conti non e' un organo consultivo ma un'istituzione.

Il Parlamento europeo e' l'organo rappresentativo dei cittadini dell'Unione, eletto a suffragio universale diretto per un mandato di cinque anni. La rappresentanza non e' proporzionale in senso stretto ma degressivamente proporzionale: gli Stati piu' popolosi hanno piu' seggi, ma con un rapporto seggi-abitanti meno favorevole rispetto agli Stati piccoli, ai quali e' comunque garantita una soglia minima. I deputati non rappresentano il proprio Stato di provenienza ma i cittadini dell'Unione, non sono vincolati da mandato imperativo e si organizzano in gruppi politici transnazionali, non in delegazioni nazionali. Il Parlamento esercita, congiuntamente al Consiglio, la funzione legislativa e quella di bilancio, elegge il presidente della Commissione, esercita il controllo politico e puo' costringere la Commissione alle dimissioni con una mozione di censura. Riceve inoltre le petizioni dei cittadini: il diritto di petizione spetta a ogni cittadino dell'Unione e a ogni persona fisica o giuridica residente o con sede statutaria in uno Stato membro, e ha per oggetto materie che rientrano nel campo di attivita' dell'Unione e riguardano direttamente il ricorrente.

Il Consiglio europeo riunisce i capi di Stato o di governo degli Stati membri, insieme al proprio presidente e al presidente della Commissione. Non esercita funzioni legislative: da' all'Unione gli impulsi necessari al suo sviluppo e ne definisce gli orientamenti e le priorita' politiche generali. E' l'organo che definisce i principi e gli orientamenti generali della politica estera e di sicurezza comune. L'articolo 15, paragrafo 3, del TUE stabilisce che si riunisce due volte per semestre su convocazione del suo presidente, che dura in carica due anni e mezzo con mandato rinnovabile una volta. Il Consiglio europeo si pronuncia di regola per consenso, salvo diversa previsione dei trattati.

Il Consiglio -- talvolta chiamato Consiglio dell'Unione europea o Consiglio dei ministri -- riunisce un rappresentante di rango ministeriale per ciascuno Stato membro, competente a impegnare il proprio governo. Non e' un organo unico ma si riunisce in diverse formazioni a seconda della materia: la formazione che riunisce i ministri dell'economia e delle finanze e' l'ECOFIN; quella composta essenzialmente dai ministri degli Affari europei e' il Consiglio Affari generali, che cura la coerenza dei lavori delle altre formazioni e prepara le riunioni del Consiglio europeo; il Consiglio Affari esteri e' presieduto stabilmente dall'Alto rappresentante. La presidenza delle altre formazioni ruota fra gli Stati membri a semestre. Il Consiglio esercita, congiuntamente al Parlamento, la funzione legislativa e di bilancio; la regola generale di voto e' la maggioranza qualificata, mentre l'unanimita' resta per materie sensibili come la fiscalita', la politica estera e di sicurezza e l'adesione di nuovi Stati.

La Commissione europea e' l'organo di impulso e di esecuzione, e rappresenta l'interesse generale dell'Unione. I suoi membri sono scelti in base alla competenza generale e all'impegno europeo, e la loro indipendenza deve essere fuori di dubbio: non sollecitano ne' accettano istruzioni da governi, istituzioni o altri organismi, e non possono svolgere altra attivita' professionale, retribuita o meno, per la durata del mandato. Il mandato dura cinque anni ed e' rinnovabile. Il procedimento di nomina va conosciuto nella sequenza esatta: tenuto conto delle elezioni del Parlamento europeo e dopo aver effettuato le consultazioni appropriate, e' il Consiglio europeo che, deliberando a maggioranza qualificata, propone al Parlamento europeo un candidato alla carica di presidente della Commissione; il Parlamento lo elegge a maggioranza dei membri che lo compongono. L'articolo 17, paragrafo 1, del TUE assegna alla Commissione il compito di vigilare sull'applicazione dei trattati e delle misure adottate dalle istituzioni in virtu' dei trattati -- e' la formula da riconoscere a colpo d'occhio, che le vale il nome di "custode dei trattati" -- oltre a quello di avviare il processo di programmazione annuale e pluriennale dell'Unione per giungere ad accordi interistituzionali. La Commissione ha inoltre, nella generalita' dei casi, il monopolio dell'iniziativa legislativa: un atto legislativo dell'Unione si adotta di regola su sua proposta.

L'Alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza e' una figura a cavallo fra Consiglio e Commissione: guida la politica estera e di sicurezza comune ed e' al tempo stesso uno dei vicepresidenti della Commissione. Per questa doppia veste il TUE prevede che rassegni le dimissioni dalle funzioni esercitate nella Commissione se glielo chiede il presidente della Commissione; il suo mandato puo' inoltre essere posto fine dal Consiglio europeo, che lo nomina e lo revoca deliberando a maggioranza qualificata con l'accordo del presidente della Commissione.

Da ricordare per i quiz. Il distrattore ricorrente e' lo scambio fra Consiglio europeo (capi di Stato o di governo, indirizzo politico, nessuna funzione legislativa) e Consiglio (ministri, colegislatore con il Parlamento), a cui si aggiunge come terzo elemento estraneo il Consiglio d'Europa. Altro punto delicato: il presidente della Commissione e' proposto dal Consiglio europeo ed eletto dal Parlamento; le risposte che attribuiscono la proposta al Parlamento o l'elezione al Consiglio sono sbagliate. Infine, la durata del mandato della Commissione e' cinque anni, non quattro ne' sei.

Le fonti dell'Unione si dividono in due grandi famiglie. Il diritto primario e' costituito dai trattati -- il TUE e il TFUE, che hanno lo stesso valore giuridico e nessuno dei quali prevale sull'altro -- insieme alla Carta dei diritti fondamentali, che dopo Lisbona ha lo stesso valore giuridico dei trattati, e ai principi generali del diritto dell'Unione. Il diritto derivato e' l'insieme degli atti adottati dalle istituzioni sulla base dei trattati.

L'articolo 288 del TFUE elenca cinque tipi di atti e ne definisce gli effetti: e' l'articolo piu' sfruttato dalle banche dati e va conosciuto quasi alla lettera.

Il regolamento ha portata generale, e' obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri. Le tre caratteristiche vanno tenute insieme: portata generale significa che si rivolge a categorie astratte di destinatari e non a soggetti individuati; obbligatorieta' integrale significa che vincola non solo nel risultato ma anche nei mezzi; diretta applicabilita' significa che entra in vigore negli ordinamenti nazionali senza bisogno di alcun atto interno di recepimento, e anzi lo Stato non deve riprodurne il contenuto in una legge nazionale.

La direttiva vincola lo Stato membro cui e' rivolta per quanto riguarda il risultato da raggiungere, salva restando la competenza degli organi nazionali in merito alla forma e ai mezzi. E' lo strumento dell'armonizzazione: fissa l'obiettivo e lascia allo Stato la scelta di come conseguirlo, attraverso un atto interno di recepimento da adottare entro il termine indicato nella direttiva stessa. Se lo Stato non recepisce nei termini, o recepisce male, la Commissione puo' avviare una procedura di infrazione; inoltre, secondo la costante giurisprudenza della Corte di giustizia, le disposizioni della direttiva che siano chiare, precise e incondizionate possono essere invocate dal privato nei confronti dello Stato inadempiente una volta scaduto il termine di recepimento -- e' il cosiddetto effetto diretto verticale -- ma non nei rapporti fra privati.

La decisione e' obbligatoria in tutti i suoi elementi; se designa i destinatari, e' obbligatoria soltanto nei confronti di questi. E' quindi l'atto puntuale, il piu' vicino al provvedimento amministrativo che si studia nel diritto interno.

Raccomandazioni e pareri chiudono l'elenco e sono gli unici atti non vincolanti. La raccomandazione invita il destinatario a tenere un certo comportamento senza obbligarlo; il parere esprime una valutazione. Il fatto che non siano vincolanti non significa che siano irrilevanti: la Corte di giustizia ha affermato che i giudici nazionali devono comunque tenerne conto nell'interpretazione delle norme interne e di quelle dell'Unione.

Sul rapporto con l'ordinamento italiano il punto fermo e' il primato del diritto dell'Unione: in caso di contrasto con una norma interna, anche successiva, prevale la norma europea e il giudice nazionale disapplica quella interna incompatibile. Si tratta, come gia' detto, di disapplicazione e non di abrogazione. Accanto al primato opera l'efficacia diretta, che riguarda la capacita' della singola norma di attribuire posizioni giuridiche azionabili davanti al giudice: e' propria in via generale dei regolamenti e delle disposizioni dei trattati sufficientemente precise e incondizionate, e solo entro i limiti descritti sopra delle direttive.

La giurisprudenza della Corte di giustizia merita una precisazione, perche' e' oggetto di quesiti specifici: pur non essendo formalmente elencata fra le fonti dell'articolo 288, e' vincolante per i giudici nazionali quanto all'interpretazione del diritto dell'Unione, e le sentenze rese in via pregiudiziale vincolano non solo il giudice che ha rinviato la questione ma tutti i giudici degli Stati membri chiamati ad applicare la stessa norma.

Da ricordare per i quiz. La coppia di distrattori piu' insidiosa e' regolamento contro direttiva: se la definizione parla di "risultato da raggiungere" e di competenza degli organi nazionali su "forma e mezzi", si tratta della direttiva; se parla di "portata generale", "obbligatorio in tutti i suoi elementi" e "direttamente applicabile", si tratta del regolamento. Non confondete il regolamento dell'Unione con il regolamento come fonte secondaria del diritto italiano: sono cose diverse. Alla domanda su quali atti non abbiano efficacia vincolante la risposta e' raccomandazioni e pareri. Attenzione infine a chi propone come corretta l'affermazione che la direttiva non produce mai effetti prima del recepimento: e' vera come regola, ma non nel caso della direttiva sufficientemente dettagliata e non recepita nei termini, invocata dal privato contro lo Stato.

Poiche' l'Unione dispone solo delle competenze attribuite, il TFUE distingue nei suoi primi articoli tre categorie di competenza, e la classificazione e' un capitolo d'esame a se'.

Nelle materie di competenza esclusiva, indicate dall'articolo 3, paragrafo 1, del TFUE, solo l'Unione puo' legiferare e adottare atti giuridicamente vincolanti; gli Stati membri possono farlo unicamente se autorizzati dall'Unione oppure per dare attuazione agli atti dell'Unione. I settori sono l'unione doganale, la definizione delle regole di concorrenza necessarie al funzionamento del mercato interno, la politica monetaria per gli Stati membri la cui moneta e' l'euro, la conservazione delle risorse biologiche del mare nel quadro della politica comune della pesca e la politica commerciale comune. E' esclusiva anche la competenza a concludere accordi internazionali nei casi indicati dallo stesso articolo.

Nelle materie di competenza concorrente, disciplinate dall'articolo 4 del TFUE, Unione e Stati membri possono entrambi legiferare, ma gli Stati esercitano la propria competenza nella misura in cui l'Unione non ha esercitato la propria, e la riacquistano nella misura in cui l'Unione ha deciso di cessare di esercitarla. E' la categoria di default all'interno delle competenze attribuite: quando i trattati conferiscono all'Unione una competenza che non rientra fra le esclusive ne' fra le azioni di sostegno, quella competenza e' concorrente. Attenzione a non ribaltare il ragionamento: cio' che i trattati non attribuiscono affatto non e' concorrente, resta semplicemente agli Stati membri per il principio di attribuzione. La categoria comprende fra l'altro il mercato interno, la politica sociale per gli aspetti definiti dal TFUE, la coesione economica, sociale e territoriale, l'agricoltura e la pesca, l'ambiente, la protezione dei consumatori, i trasporti, l'energia, lo spazio di liberta', sicurezza e giustizia e i problemi comuni di sicurezza in materia di sanita' pubblica per gli aspetti definiti dal TFUE.

Esiste infine una terza categoria, quella delle azioni di sostegno, coordinamento o completamento: qui l'Unione non sostituisce la competenza degli Stati membri e i suoi atti non possono comportare armonizzazione delle disposizioni legislative e regolamentari nazionali. Vi rientrano settori come la tutela e il miglioramento della salute umana, l'industria, la cultura, il turismo, l'istruzione e la formazione professionale, la protezione civile e la cooperazione amministrativa.

Due politiche hanno una collocazione particolare e sono spesso oggetto di quesiti-trabocchetto. Le politiche economiche e dell'occupazione restano degli Stati membri, che pero' devono coordinarle nell'ambito dell'Unione secondo modalita' definite dal TFUE: in materia di promozione dell'occupazione, per esempio, gli Stati membri operano secondo le disposizioni del Trattato coordinandosi, e l'Unione contribuisce senza sostituirsi a loro. La politica estera e di sicurezza comune segue regole proprie, dominate dal metodo intergovernativo, con il Consiglio europeo che ne definisce principi e orientamenti generali e con il ricorso di regola all'unanimita'.

Un caso concreto aiuta a fissare la differenza. In materia di unione doganale l'Unione ha competenza esclusiva: fissa da sola la tariffa doganale comune verso i Paesi terzi, e uno Stato membro non puo' introdurre dazi propri sulle merci provenienti da fuori dell'Unione. Sulle merci provenienti da un altro Stato membro il divieto di dazi e di tasse di effetto equivalente discende invece dalle norme sulla libera circolazione delle merci all'interno del mercato interno: il risultato pratico e' lo stesso, ma il fondamento giuridico e' diverso ed e' bene non confonderli. In materia di protezione dei consumatori, invece, la competenza e' concorrente: l'Unione fissa standard minimi, gli Stati possono mantenere o introdurre misure di protezione piu' rigorose purche' compatibili con i trattati.

Da ricordare per i quiz. L'errore piu' frequente e' collocare fra le competenze esclusive materie che sono concorrenti: ambiente, agricoltura, trasporti, protezione dei consumatori, coesione economica sociale e territoriale sono concorrenti, non esclusive. Viceversa, chi risponde "concorrente" a una domanda su politica commerciale comune o su politica monetaria dell'area euro sbaglia: sono esclusive. Ricordate anche che la politica monetaria e' esclusiva solo per gli Stati la cui moneta e' l'euro, precisazione che i distrattori omettono volentieri.

Il mercato interno -- l'espressione ha sostituito quella di mercato comune, ma nel linguaggio corrente si dice anche mercato unico -- e' definito come uno spazio senza frontiere interne nel quale e' assicurata la libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali. Sono le quattro liberta' fondamentali, ed e' un elenco da memorizzare esattamente, perche' i distrattori inseriscono voci che non ne fanno parte, come "informazioni", "idee" o "tecnologie".

La libera circolazione delle merci poggia sull'unione doganale, che ha due facce: all'interno, il divieto di dazi doganali e di tasse di effetto equivalente fra gli Stati membri e il divieto di restrizioni quantitative; verso l'esterno, l'adozione di una tariffa doganale comune nei confronti dei Paesi terzi. E' proprio la tariffa esterna comune a distinguere l'unione doganale dalla semplice zona di libero scambio, dove ogni Stato conserva la propria politica commerciale verso l'esterno.

La libera circolazione delle persone ha una dimensione economica e una civile. Sul piano economico comprende la liberta' dei lavoratori subordinati di cercare e svolgere un'attivita' in un altro Stato membro senza discriminazioni fondate sulla nazionalita' quanto a retribuzione e condizioni di lavoro, e la liberta' di stabilimento dei lavoratori autonomi e delle imprese. Sul piano civile si traduce nel diritto, connesso alla cittadinanza dell'Unione, di circolare e soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, fatte salve le limitazioni e le condizioni previste dai trattati e dalle disposizioni adottate per la loro applicazione. Va chiarito subito un punto molto sfruttato dai quesiti: il diritto di circolare e soggiornare non e' limitato a un periodo di tempo predeterminato. Per soggiorni brevi non e' richiesta alcuna condizione oltre al documento d'identita'; per soggiorni piu' lunghi i trattati e la normativa derivata pongono condizioni -- tipicamente svolgere un'attivita' lavorativa oppure disporre di risorse sufficienti e di un'assicurazione sanitaria -- e dopo un periodo continuativo di residenza si acquisisce il diritto di soggiorno permanente. Dire che il soggiorno e' consentito "solo per un periodo di tempo limitato" e' quindi un'affermazione falsa.

La libera prestazione dei servizi consente a un operatore stabilito in uno Stato membro di fornire temporaneamente le proprie prestazioni in un altro Stato senza dovervisi stabilire. La libera circolazione dei capitali vieta le restrizioni ai movimenti di capitali e ai pagamenti, e ha la particolarita' di valere in larga misura anche nei rapporti con i Paesi terzi.

L'unione economica e monetaria e' l'altro grande pilastro. Al suo centro sta il Sistema europeo di banche centrali (SEBC), composto dalla Banca centrale europea e dalle banche centrali nazionali di tutti gli Stati membri; l'Eurosistema e' invece il sottoinsieme costituito dalla BCE e dalle banche centrali nazionali degli Stati la cui moneta e' l'euro. L'obiettivo principale del SEBC e' il mantenimento della stabilita' dei prezzi: e' la formulazione da riconoscere, perche' i distrattori propongono in alternativa la crescita economica, la piena occupazione o la stabilita' del cambio, che possono essere obiettivi ulteriori ma non quello principale. Fatto salvo l'obiettivo della stabilita' dei prezzi, il SEBC sostiene le politiche economiche generali dell'Unione. Fra i suoi compiti fondamentali vi sono la definizione e l'attuazione della politica monetaria, la conduzione delle operazioni sui cambi, la detenzione e gestione delle riserve ufficiali degli Stati membri e la promozione del regolare funzionamento dei sistemi di pagamento: quest'ultima formula, quando compare in un quesito sulle istituzioni, punta alla BCE e non ad altri organi. Alla Banca centrale europea spetta inoltre il diritto esclusivo di autorizzare l'emissione dell'euro; la BCE e le banche centrali nazionali possono emettere banconote, ma l'autorizzazione e' riservata alla BCE. La BCE e' indipendente: nell'esercizio dei propri poteri non puo' sollecitare ne' accettare istruzioni dalle istituzioni dell'Unione o dai governi degli Stati membri.

Accanto alla dimensione monetaria opera la politica di coesione, che mira a ridurre il divario fra i livelli di sviluppo delle varie regioni. E' attuata attraverso i fondi strutturali e d'investimento, fra cui il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), che sostiene fra l'altro investimenti produttivi diretti alle piccole e medie imprese per creare e mantenere posti di lavoro sostenibili, e il Fondo sociale europeo, dedicato all'occupazione e alla formazione. In questo ambito ricorre l'espressione specializzazione intelligente: indica l'approccio per cui ciascun territorio individua, sulla base delle proprie caratteristiche e dei propri punti di forza, un numero limitato di priorita' di innovazione su cui concentrare le risorse, invece di distribuirle su tutti i settori.

Da ricordare per i quiz. Le liberta' del mercato interno sono quattro e riguardano merci, persone, servizi e capitali. Non confondete SEBC ed Eurosistema: il primo comprende le banche centrali di tutti gli Stati membri, il secondo solo quelle dell'area euro. L'obiettivo principale del SEBC e' la stabilita' dei prezzi. Il diritto esclusivo di autorizzare l'emissione dell'euro e' della BCE.

Un ordinamento che produce norme vincolanti deve prevedere chi ne verifica il rispetto. Nell'Unione questa funzione e' ripartita fra un controllo giurisdizionale e un controllo contabile-finanziario.

La Corte di giustizia dell'Unione europea e' l'istituzione giurisdizionale ed e' una struttura composita: comprende la Corte di giustizia in senso stretto e il Tribunale. La Corte di giustizia si compone di un giudice per Stato membro ed e' assistita dagli avvocati generali, figure che presentano pubblicamente conclusioni motivate e imparziali sulle cause; il Tribunale e' composto da almeno un giudice per Stato membro. Giudici e avvocati generali sono nominati di comune accordo dai governi degli Stati membri fra personalita' che offrano tutte le garanzie di indipendenza. La direzione delle attivita' e degli uffici della Corte spetta al suo presidente, eletto dai giudici fra loro. Il compito istituzionale della Corte, secondo la formula dei trattati, e' assicurare il rispetto del diritto nell'interpretazione e nell'applicazione dei trattati.

Le competenze da ricordare sono principalmente tre. Il rinvio pregiudiziale, disciplinato dall'articolo 267 del TFUE, e' il meccanismo per cui un giudice nazionale che debba applicare una norma dell'Unione e nutra un dubbio sulla sua interpretazione, o sulla validita' di un atto delle istituzioni, sospende il giudizio e chiede alla Corte di pronunciarsi. La Corte non decide la controversia -- quella resta al giudice nazionale -- ma fornisce l'interpretazione vincolante della norma. Il giudice di ultima istanza, contro le cui decisioni non e' esperibile un ricorso interno, e' in linea di principio obbligato al rinvio. Il ricorso di annullamento, previsto dall'articolo 263 del TFUE, consente di sottoporre alla Corte la legittimita' degli atti delle istituzioni destinati a produrre effetti giuridici verso terzi, per incompetenza, violazione delle forme sostanziali, violazione dei trattati o di qualsiasi regola di diritto relativa alla loro applicazione, o sviamento di potere; possono ricorrere gli Stati membri e le istituzioni, e a condizioni piu' restrittive anche le persone fisiche e giuridiche, che devono essere direttamente e individualmente riguardate dall'atto. Il ricorso per inadempimento permette infine alla Commissione, o a uno Stato membro, di far dichiarare che uno Stato e' venuto meno agli obblighi derivanti dai trattati; se lo Stato non si conforma alla sentenza, puo' essere condannato al pagamento di una somma forfettaria o di una penalita'.

Il controllo finanziario spetta alla Corte dei conti dell'Unione, che l'articolo 13 del TUE annovera fra le istituzioni. Si compone di un cittadino per ciascuno Stato membro; i membri sono nominati per un mandato di sei anni rinnovabile ed esercitano le loro funzioni in piena indipendenza. Il suo compito, secondo l'articolo 287 del TFUE, e' esaminare i conti di tutte le entrate e le spese dell'Unione, verificando la legittimita' e la regolarita' delle operazioni e la sana gestione finanziaria; presenta al Parlamento europeo e al Consiglio una dichiarazione di affidabilita' dei conti. La Corte dei conti non ha funzioni giurisdizionali: non giudica e non sanziona, riferisce. E' una differenza rilevante rispetto alla Corte dei conti italiana, che ha invece anche giurisdizione contabile.

Sul bilancio il riparto e' netto e viene chiesto spesso. La Commissione presenta il progetto di bilancio; il bilancio annuale dell'Unione e' adottato congiuntamente dal Parlamento europeo e dal Consiglio secondo una procedura legislativa speciale, con il Parlamento che ha l'ultima parola sull'adozione. L'esecuzione del bilancio spetta invece alla Commissione: l'articolo 317 del TFUE le attribuisce il compito di dare esecuzione al bilancio in cooperazione con gli Stati membri, sotto la propria responsabilita' e nei limiti dei crediti stanziati, secondo il principio della buona gestione finanziaria. A chiusura del ciclo, il Parlamento europeo, su raccomandazione del Consiglio, da' alla Commissione il discarico sull'esecuzione del bilancio. Il bilancio annuale si colloca dentro il quadro finanziario pluriennale, adottato dal Consiglio all'unanimita' previa approvazione del Parlamento.

Accanto alle istituzioni operano organi consultivi e figure di garanzia. Il Comitato economico e sociale europeo rappresenta le componenti economiche e sociali della societa' civile organizzata, il Comitato delle regioni gli enti regionali e locali: entrambi sono organi consultivi, non istituzioni, e i trattati fissano in trecentocinquanta il numero massimo dei membri del Comitato delle regioni. Il Mediatore europeo, eletto dal Parlamento europeo, riceve le denunce relative a casi di cattiva amministrazione nell'azione delle istituzioni, degli organi e degli organismi dell'Unione.

Da ricordare per i quiz. Il bilancio e' approvato da Parlamento e Consiglio ma eseguito dalla Commissione: chi attribuisce l'esecuzione al Consiglio o alla Corte dei conti sbaglia. La Corte dei conti dell'Unione controlla e riferisce, non giudica. Nel rinvio pregiudiziale la Corte interpreta, non decide la lite. Attenzione infine a non confondere la Corte di giustizia dell'Unione europea, con sede in Lussemburgo, con la Corte europea dei diritti dell'uomo, che ha sede a Strasburgo e appartiene al sistema del Consiglio d'Europa, del tutto estraneo all'Unione.

Con Maastricht la costruzione europea ha smesso di essere solo economica. La cittadinanza dell'Unione spetta a chiunque abbia la cittadinanza di uno Stato membro: si aggiunge alla cittadinanza nazionale e non la sostituisce, precisazione che i trattati fanno espressamente e che i distrattori amano ribaltare parlando di sostituzione. I diritti che ne discendono sono quelli gia' incontrati -- circolare e soggiornare liberamente negli Stati membri, votare ed essere eletti al Parlamento europeo e alle elezioni comunali nello Stato membro di residenza alle stesse condizioni dei cittadini di quello Stato, godere della tutela diplomatica e consolare di qualunque Stato membro nel territorio di un Paese terzo dove il proprio Stato non sia rappresentato, presentare petizioni al Parlamento europeo e rivolgersi al Mediatore -- ai quali si aggiunge il diritto di rivolgersi alle istituzioni e agli organi consultivi dell'Unione in una delle lingue dei trattati e di ricevere risposta nella stessa lingua. Quest'ultimo e' vero, e non va confuso con l'organizzazione interna del lavoro delle istituzioni, che per ragioni pratiche usa un numero ristretto di lingue di lavoro.

La Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea ha, dopo Lisbona, lo stesso valore giuridico dei trattati. Si applica alle istituzioni, agli organi e agli organismi dell'Unione e agli Stati membri esclusivamente nell'attuazione del diritto dell'Unione: non estende quindi le competenze dell'Unione a settori che non le appartengono, ed e' una precisazione che ricorre nei quesiti. La Carta raccoglie diritti civili, politici, economici e sociali, e riprende fra l'altro il principio di legalita' e di proporzionalita' dei reati e delle pene: nessuno puo' essere condannato per un'azione o un'omissione che, al momento in cui e' stata commessa, non costituiva reato secondo il diritto interno o il diritto internazionale. E' la formulazione classica del principio di irretroattivita' della norma penale sfavorevole, accompagnata dal divieto di infliggere una pena piu' grave di quella applicabile al momento del fatto e dalla regola per cui, se dopo il fatto sopravviene una legge che prevede una pena piu' mite, questa deve essere applicata.

Sul terreno della protezione dei dati personali la fonte da conoscere e' il Regolamento (UE) 2016/679, il cosiddetto GDPR. Il fatto stesso che sia un regolamento e non una direttiva e' significativo, e va tenuto presente: e' direttamente applicabile in tutti gli Stati membri senza bisogno di recepimento, anche se lascia ai legislatori nazionali margini di adattamento su punti determinati. Il suo articolo 1, paragrafo 1, ne definisce l'oggetto: il regolamento stabilisce norme relative alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali e norme relative alla libera circolazione di tali dati. Le due finalita' vanno tenute insieme, perche' i distrattori ne propongono di solito una sola: il GDPR non protegge soltanto, ma vuole anche che i dati possano circolare liberamente all'interno dell'Unione, e infatti stabilisce che la libera circolazione dei dati personali nell'Unione non puo' essere limitata ne' vietata per motivi attinenti alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali. Il regolamento tutela i diritti e le liberta' fondamentali delle persone fisiche, in particolare il diritto alla protezione dei dati personali, e si applica alle persone fisiche: le persone giuridiche non ne sono destinatarie in quanto tali.

Un ultimo strumento di partecipazione da ricordare e' l'iniziativa dei cittadini europei: un numero significativo di cittadini dell'Unione, appartenenti a un numero significativo di Stati membri, puo' invitare la Commissione a presentare una proposta appropriata su materie in cui ritiene necessario un atto giuridico dell'Unione ai fini dell'attuazione dei trattati. E' un potere di impulso, non di iniziativa legislativa in senso proprio: la Commissione resta libera di dare o non dare seguito, motivando la propria scelta.

Da ricordare per i quiz. La cittadinanza dell'Unione si aggiunge a quella nazionale e non la sostituisce in alcun caso. La Carta dei diritti fondamentali ha lo stesso valore dei trattati ma non amplia le competenze dell'Unione. Il GDPR e' un regolamento -- quindi direttamente applicabile -- e il suo oggetto e' duplice: protezione delle persone fisiche rispetto al trattamento e libera circolazione dei dati.

Questo capitolo non aggiunge contenuti nuovi: serve a fissare i punti su cui, statisticamente, si perdono piu' risposte in questa materia. Conviene rileggerlo poco prima della prova.

La prima famiglia di errori riguarda i nomi simili. Consiglio europeo, Consiglio e Consiglio d'Europa sono tre cose diverse: il Consiglio europeo riunisce i capi di Stato o di governo e da' l'indirizzo politico senza legiferare; il Consiglio riunisce i ministri e legifera insieme al Parlamento; il Consiglio d'Europa non appartiene all'Unione. Allo stesso modo, la Corte di giustizia dell'Unione europea, in Lussemburgo, non e' la Corte europea dei diritti dell'uomo, che sta a Strasburgo nel sistema del Consiglio d'Europa. E la Corte dei conti dell'Unione non ha la giurisdizione contabile che ha invece la Corte dei conti italiana.

La seconda famiglia riguarda gli atti. Ogni volta che un quesito riporta una definizione dell'articolo 288 del TFUE, isolate le parole-chiave: "risultato da raggiungere" e "forma e mezzi" identificano la direttiva; "portata generale", "obbligatorio in tutti i suoi elementi", "direttamente applicabile" identificano il regolamento; "obbligatoria per i destinatari che designa" identifica la decisione. Raccomandazioni e pareri sono gli unici atti non vincolanti. Ricordate inoltre che il primato del diritto dell'Unione opera per disapplicazione della norma interna, non per abrogazione.

La terza famiglia riguarda numeri e durate. Il mandato dei parlamentari europei dura cinque anni, quello della Commissione cinque anni, quello del presidente del Consiglio europeo due anni e mezzo rinnovabile una volta, quello dei membri della Corte dei conti sei anni. La Corte dei conti si compone di un cittadino per Stato membro. Gli Stati membri sono ventisette. Il Comitato delle regioni ha al massimo trecentocinquanta membri. Il Consiglio europeo si riunisce due volte per semestre.

La quarta famiglia riguarda il riparto di competenze. Fissate a memoria l'elenco chiuso delle competenze esclusive -- unione doganale, regole di concorrenza per il mercato interno, politica monetaria per gli Stati dell'euro, conservazione delle risorse biologiche del mare nella politica comune della pesca, politica commerciale comune -- perche' tutto cio' che non e' in quell'elenco, nelle domande, non e' esclusivo. Ambiente, agricoltura, trasporti, energia, coesione, protezione dei consumatori, mercato interno sono competenze concorrenti. Salute, cultura, turismo, istruzione, industria e protezione civile rientrano nelle azioni di sostegno, dove non e' ammessa armonizzazione delle norme nazionali.

La quinta famiglia riguarda le procedure di nomina e i poteri. Il candidato alla presidenza della Commissione e' proposto dal Consiglio europeo a maggioranza qualificata, tenuto conto delle elezioni europee, ed e' eletto dal Parlamento. La Commissione vigila sull'applicazione dei trattati, ha di regola il monopolio dell'iniziativa legislativa e da' esecuzione al bilancio. Il bilancio annuale e' invece adottato da Parlamento e Consiglio. L'Alto rappresentante rassegna le dimissioni dalle funzioni svolte nella Commissione se glielo chiede il presidente della Commissione. La BCE ha il diritto esclusivo di autorizzare l'emissione dell'euro e promuove il regolare funzionamento dei sistemi di pagamento; l'obiettivo principale del SEBC e' la stabilita' dei prezzi.

La sesta famiglia riguarda le affermazioni assolute. Diffidate delle risposte che contengono "sempre", "mai", "in nessun caso", "esclusivamente", a meno che l'assolutezza non sia esattamente cio' che la norma prevede. L'affermazione secondo cui i cittadini dell'Unione possono circolare e soggiornare solo per un periodo di tempo limitato e' falsa. L'affermazione secondo cui la cittadinanza europea sostituisce quella nazionale e' falsa. L'affermazione secondo cui i membri della Commissione rappresentano il proprio Stato o possono ricevere istruzioni dal proprio governo e' falsa. L'affermazione secondo cui i deputati europei sono vincolati da mandato imperativo o siedono per delegazioni nazionali e' falsa.

Sul metodo di studio, la fonte da consultare quando un dubbio resta e' il testo dei trattati: il TUE per le disposizioni sulle istituzioni e sui principi, il TFUE per le competenze, le politiche, gli atti, il controllo giurisdizionale e il bilancio, la Carta dei diritti fondamentali per i diritti. Sono testi pubblici e le loro definizioni sono spesso riprese alla lettera nei quesiti: leggere l'articolo nella sua formulazione originale e' il modo piu' rapido per non memorizzare parafrasi imprecise. Nelle domande che chiedono di individuare l'affermazione errata, conviene procedere per esclusione verificando una a una le affermazioni contro la formula del trattato, invece di cercare subito quella sbagliata: e' la tecnica che riduce di piu' gli errori di lettura, che in questa materia pesano quanto le lacune di contenuto.