Elementi di diritto penale, con particolare riferimento ai reati contro la Pubblica Amministrazione — scheda di studio

Perimetro della materia

La materia include nozioni di codice penale (reato, dolo, colpa, tentativo, circostanze, concorso) e i delitti dei pubblici ufficiali contro la Pubblica Amministrazione (Titolo II Libro II c.p., articoli 314-360).

Decisiva per l'assistente sociale pubblico perché:

• Maneggia denaro pubblico.
• Certifica situazioni per l'autorità giudiziaria.

Pubblico ufficiale e incaricato di pubblico servizio

Articolo 357 c.p.: pubblico ufficiale esercita funzione pubblica (legislativa, giudiziaria, amministrativa) con poteri autoritativi o certificativi. Articolo 358 c.p.: incaricato di pubblico servizio svolge attività disciplinata, priva di tali poteri.

• Criterio funzionale/oggettivo: rileva l'attività svolta.
• Assistente sociale (Comune/ASL) è pubblico ufficiale quando redige relazioni per l'autorità giudiziaria minorile.

Nozioni generali del reato utili alla prova

• Elemento oggettivo e soggettivo: condotta, evento, nesso causale; dolo (generico, specifico, eventuale) e colpa (articolo 43 codice penale).
• Reato consumato e tentativo: perfezionamento del reato; atti idonei diretti in modo non equivoco (articolo 56 codice penale).
• Circostanze: aggravanti comuni (articolo 61 codice penale), attenuanti comuni (articolo 62 codice penale, es. risarcimento del danno).

Peculato, malversazione e indebita percezione

Peculato, malversazione e indebita percezione di erogazioni pubbliche sono reati contro la Pubblica Amministrazione che tutelano la corretta gestione delle risorse pubbliche.

• Peculato (articolo 314 c.p.): Il pubblico ufficiale o l'incaricato di pubblico servizio che, avendo per ragione dell'ufficio o del servizio il possesso o la disponibilità di denaro o altra cosa mobile altrui, se ne appropria.
• Malversazione di erogazioni pubbliche (articolo 316-bis c.p.): Il privato che, ottenuti legittimamente contributi o finanziamenti pubblici, non li destina alle finalità previste.

Concussione, induzione indebita e corruzione

La concussione (articolo 317) si distingue dall'induzione indebita (articolo 319-quater) per la condotta: costrizione nel primo caso, induzione nel secondo. Nella concussione il privato è vittima, nell'induzione indebita il privato indotto è punito. La corruzione, reato a concorso necessario, si articola in fattispecie che coprono l'esercizio della funzione (articolo 318), atti contrari ai doveri d'ufficio (articolo 319), atti giudiziari (articolo 319-ter) e il coinvolgimento dell'incaricato di pubblico servizio (articolo 320).

Il pactum sceleris si perfeziona con la promessa accettata. Sono previste attenuanti (articolo 323-bis), oltre alle pene per il corruttore (articolo 321) e l'istigazione (articolo 322).

Abuso d'ufficio, rifiuto di atti d'ufficio e altri delitti

• Abuso d'ufficio (articolo 323 c.p.): condotta del pubblico ufficiale che, violando norme di legge, arreca danno o procura vantaggio ingiusto.
• Rifiuto di atti d'ufficio e omissione (articolo 328 c.p.):
  • Comma 1: punisce l'indebito rifiuto di un atto per ragioni di giustizia, sicurezza pubblica, ordine pubblico, igiene e sanità.
• Rivelazione e utilizzazione di segreti d'ufficio (articolo 326 c.p.).

Falsita' in atti e reati nella relazione di servizio sociale

Il funzionario assistente sociale, pubblico ufficiale o incaricato di pubblico servizio, può commettere falso materiale (articoli 476, 477 c.p.) o ideologico (articoli 479, 480 c.p.) in atti pubblici o certificati, anche dal privato (articolo 483 c.p.). La relazione sociale, verbale di visita domiciliare, attestazione ISEE istruita e certificazione stato di bisogno sono atti pubblici/certificati; alterare i fatti in essi descritti integra falso ideologico. Il trattamento dei dati particolari sulla salute è regolato dal Regolamento generale sulla protezione dei dati e dal decreto legislativo 196/2003, in relazione al segreto professionale (articolo 622 c.p.) e d'ufficio (articolo 326 c.p.).

• Falso materiale: alterazione fisica dell'atto.
• Falso ideologico: attestazione di fatti non veri.

Prevenzione della corruzione e responsabilita' collegate

La legge 190/2012 e il decreto legislativo 24/2023 rafforzano la prevenzione della corruzione e la tutela del segnalante. La trasparenza (decreto legislativo 33/2013, articoli 26 e 27) è misura preventiva. Le responsabilità sono autonome e cumulabili.

• Piano integrato di attività e organizzazione (PIAO), Responsabile prevenzione corruzione e trasparenza (RPCT).
• Rotazione, conflitto di interessi, obbligo di astensione.
• Tutela del segnalante (decreto legislativo 24/2023).
• Codice di comportamento (decreto legislativo 165/2001, articoli 54, 55).
• Responsabilità erariale (Corte dei conti), civile, obbligo di denuncia.

Collegamenti con le altre materie

• Diritto amministrativo: Rifiuto di atti d'ufficio (articolo 328 codice penale) e obbligo di provvedere della legge 241/1990.
• Metodologie e tecniche del servizio sociale: Falso ideologico (articolo 479 codice penale) in relazioni per il Tribunale per i minorenni.
• Organizzazione, programmazione e integrazione dei servizi del territorio: Malversazione (articolo 316-bis codice penale) nella gestione dei contributi della legge 328/2000.
• Norme generali in materia di pubblico impiego: Segreto d'ufficio (articolo 326 codice penale) e privacy sanitaria (decreto legislativo 196/2003).

Errori tipici e trappole d'esame

• Concussione (articolo 317): costrizione del privato – Induzione indebita (articolo 319-quater): induzione del privato.
• Concussione: il privato è vittima – Induzione indebita: il privato è punito.
• Peculato (articolo 314): richiede possesso preesistente per ragione d'ufficio/servizio.
• Peculato mediante profitto dell'errore altrui (articolo 316): il pubblico ufficiale/incaricato si giova di errore spontaneo altrui – Truffa aggravata (articolo 640-bis): l'errore è indotto da artifici o raggiri.
• Indebita percezione (articolo 316-ter): senza artifici o raggiri – Truffa aggravata (articolo 640-bis): con artifici o raggiri.
• Corruzione (articoli 318, 319, 319-ter): reato perfezionato già con la promessa accettata.

Checklist di ripasso

1. Qual è la definizione di Pubblico Ufficiale secondo l'articolo 357 del codice penale?
2. Qual è la definizione di Incaricato di Pubblico Servizio secondo l'articolo 358 del codice penale?
3. Quali sono le differenze tra peculato (articolo 314 c.p.) e appropriazione indebita?
4. Quali sono gli elementi distintivi tra concussione (articolo 317 c.p.) e induzione indebita a dare o promettere utilità (articolo 319-quater c.p.)?
5. Chi può essere soggetto attivo del reato di abuso d'ufficio (articolo 323 c.p.)?

I reati contro la pubblica amministrazione

Il sistema dei delitti contro la pubblica amministrazione è disciplinato nel libro secondo del codice penale. Per comprendere l'ambito soggettivo di applicazione di tali reati, è fondamentale richiamare le definizioni fornite dagli artt. 357, 358 e 359 del codice penale. L'art. 357 del codice penale stabilisce che sono pubblici ufficiali coloro i quali esercitano una pubblica funzione legislativa, giudiziaria o amministrativa, specificando che la funzione amministrativa è pubblica quando è disciplinata da norme di diritto pubblico e da atti autoritativi, e si caratterizza per la formazione e la manifestazione della volontà della pubblica amministrazione o per il suo svolgersi mediante poteri autoritativi o certificativi. L'art. 358 del codice penale definisce gli incaricati di un pubblico servizio come coloro i quali, a qualunque titolo, prestano un pubblico servizio, inteso come un'attività disciplinata nelle stesse forme della pubblica funzione ma priva dei poteri tipici di quest'ultima, con esclusione delle semplici mansioni di ordine e dell'opera meramente materiale. Infine, l'art. 359 del codice penale individua le persone esercenti un servizio di pubblica necessità.

Tra i delitti contro la pubblica amministrazione commessi dai pubblici ufficiali o dagli incaricati di un pubblico servizio, l'art. 314 del codice penale punisce il reato di peculato. La norma stabilisce che il pubblico ufficiale o l'incaricato di un pubblico servizio, il quale avendo per ragione del suo ufficio o servizio il possesso o comunque la disponibilità di denaro o di altra cosa mobile altrui, se ne appropria, è punito con la reclusione da quattro anni a dieci anni e sei mesi. Il secondo comma dell'art. 314 del codice penale prevede una circostanza attenuante con la pena della reclusione da sei mesi a tre anni se il colpevole ha agito al solo scopo di fare uso momentaneo della cosa e questa, dopo l'uso, è stata immediatamente restituita. Ulteriori aggravanti collegate a misure di prevenzione sono previste dall'art. 71 del d.lgs. 159/2011.

L'art. 317 del codice penale disciplina il delitto di concussione, sanzionando il pubblico ufficiale o l'incaricato di un pubblico servizio che, abusando della sua qualità o dei suoi poteri, costringe taluno a dare o a promettere indebitamente, a lui o a un terzo, denaro o altra utilità, con la reclusione da sei a dodici anni. Nell'ambito dei delitti corruttivi, l'art. 318 del codice penale punisce la corruzione per l'esercizio della funzione, stabilendo che il pubblico ufficiale il quale, per l'esercizio delle sue funzioni o dei suoi poteri, indebitamente riceve, per sé o per un terzo, denaro o altra utilità o ne accetta la promessa, è punito con la reclusione da tre a otto anni. La diversa ipotesi della corruzione per un atto contrario ai doveri d'ufficio è prevista dall'art. 319 del codice penale, il quale punisce con la reclusione da sei a dieci anni il pubblico ufficiale che riceve denaro o altra utilità per omettere, ritardare o aver omesso o ritardato un atto del suo ufficio, ovvero per compiere un atto contrario ai doveri d'ufficio. L'art. 322 del codice penale disciplina invece l'istigazione alla corruzione, sanzionando sia le offerte o promesse non accettate rivolte al pubblico ufficiale, sia la condotta del pubblico ufficiale che sollecita una promessa o dazione.

Il codice penale tutela altresì la segretezza e il corretto adempimento dei doveri d'ufficio attraverso specifiche fattispecie criminose. L'art. 325 del codice penale punisce l'utilizzazione d'invenzioni o scoperte conosciute per ragione di ufficio. L'art. 326 del codice penale disciplina la rivelazione ed utilizzazione di segreti di ufficio, punendo il pubblico ufficiale o l'incaricato di un pubblico servizio che, violando i doveri inerenti alle funzioni o abusando della sua qualità, rivela notizie di ufficio che debbano rimanere segrete o ne agevola la conoscenza, anche per colpa, ovvero se ne avvale illegittimamente per procurare a sé o ad altri un indebito profitto patrimoniale. Per quanto concerne il rifiuto o l'omissione di atti, l'art. 328 del codice penale sanziona il pubblico ufficiale o l'incaricato di un pubblico servizio che indebitamente rifiuta un atto del suo ufficio che, per ragioni di giustizia, sicurezza pubblica, ordine pubblico o igiene e sanità, deve essere compiuto senza ritardo, oppure che non compie l'atto entro trenta giorni dalla richiesta scritta di chi vi abbia interesse senza rispondere per esporre le ragioni del ritardo.

La tutela dell'attività della pubblica amministrazione si estende anche alla protezione di chi la rappresenta e alla regolarità delle procedure di gara. L'art. 337 del codice penale punisce il reato di resistenza a un pubblico ufficiale, applicabile a chiunque usa violenza o minaccia per opporsi a un pubblico ufficiale o a un incaricato di un pubblico servizio mentre compie un atto di ufficio o di servizio, con un aumento di pena se la violenza o minaccia è posta in essere contro un ufficiale o agente di polizia giudiziaria o di pubblica sicurezza. Nel settore dei contratti pubblici, l'art. 353 del codice penale punisce la turbata libertà degli incanti, sanzionando chiunque, con violenza, minaccia, doni, promesse, collusioni o altri mezzi fraudolenti, impedisce o turba la gara nei pubblici incanti o nelle licitazioni private per conto di pubbliche amministrazioni, ovvero ne allontana gli offerenti. È opportuno ricordare, infine, che l'art. 323 del codice penale in materia di abuso d'ufficio è stato espressamente abrogato dalla legge 114/2024.

Le qualifiche soggettive

La qualifica di pubblico ufficiale (art. 357 del codice penale) richiede l'esercizio di una funzione legislativa, giudiziaria o amministrativa disciplinata da norme di diritto pubblico e atti autoritativi. L'incaricato di pubblico servizio (art. 358 del codice penale) svolge un'attività priva di poteri autoritativi o certificativi e senza mansioni puramente d'ordine o materiali.

La condotta materiale nei delitti contro il patrimonio e la PA

Nel peculato (art. 314 del codice penale) il soggetto ha già il possesso o la disponibilità della cosa per ragioni d'ufficio e se ne appropria. Nella concussione (art. 317 del codice penale) il pubblico ufficiale costringe taluno mediante abuso della qualità o dei poteri. Nella corruzione (artt. 318 e 319 del codice penale) vi è un accordo illecito e una ricezione o accettazione indebita.

Il sistema delle pene e delle abrogazioni

Le pene variano significativamente a seconda del titolo di reato, come la reclusione da quattro anni a dieci anni e sei mesi per il peculato (art. 314 del codice penale) o la reclusione da sei a dodici anni per la concussione (art. 317 del codice penale). Si evidenzia l'avvenuta abrogazione dell'art. 323 del codice penale sull'abuso d'ufficio a opera della legge 114/2024.

Come cadono nei quiz

• Confusione tra peculato e appropriazione indebita comune: nei quiz si tende ad attribuire il peculato a soggetti privati o a chi non ha il possesso per ragioni d'ufficio, dimenticando che l'art. 314 del codice penale richiede la qualifica di pubblico ufficiale o incaricato di pubblico servizio e il possesso per ragione dell'ufficio o servizio.
• Scambio tra concussione e corruzione: si attribuisce la concussione a ipotesi di accordo paritario o dazione spontanea, mentre l'art. 317 del codice penale richiede la costrizione mediante abuso della qualità o dei poteri.
• Soggetti attivi del reato di corruzione: si tende a ritenere punibile solo il pubblico ufficiale, ignorando che l'art. 322 del codice penale sanziona anche le condotte del privato che offre o promette denaro o altra utilità non dovuti (istigazione alla corruzione).
• Termine per il rifiuto o l'omissione di atti d'ufficio: nei quiz sull'art. 328, secondo comma, del codice penale vengono spesso alterati i giorni previsti (trenta giorni dalla richiesta scritta) o la forma della richiesta (che deve essere scritta).
• Vigenza dell'abuso d'ufficio: si propongono ancora quiz basati sul testo dell'art. 323 del codice penale, senza considerare che la norma è stata espressamente abrogata dalla legge 114/2024.
• Distinzione tra funzioni: si confonde la funzione amministrativa pubblica (art. 357 del codice penale) con il pubblico servizio (art. 358 del codice penale), attribuendo poteri autoritativi o certificativi a chi svolge un semplice servizio privo di tali prerogative.