Sintesi — Unione Europea

L'Unione Europea: Origini, Principi, Istituzioni e Politiche

L'Unione Europea (UE) rappresenta un'organizzazione sovranazionale complessa, frutto di un lungo percorso di integrazione che ha trasformato la cooperazione settoriale tra Stati in un'entità politica ed economica unica. La sua struttura e il suo funzionamento sono regolati da un sistema normativo peculiare, basato su principi fondamentali e un'articolata rete di istituzioni e organismi.

1. Le Radici dell'Integrazione Europea e le Sue Tappe Fondamentali

1.1. Dalle Ceneri dei Conflitti alle Prime Comunità

Il XX secolo, segnato da due guerre mondiali, spinse intellettuali e statisti a riflettere sul futuro dell'Europa. Figure come Richard Coudenhove-Kalergi, Aristide Briand e gli estensori del Manifesto di Ventotene (Altiero Spinelli, Ernesto Rossi, Eugenio Colorni) propugnarono l'idea di una federazione europea per superare le rivalità nazionali. Dopo la Seconda Guerra Mondiale, con l'Europa stretta tra le influenze di USA e URSS, si intensificò la ricerca di una via per l'unificazione politica ed economica. Il Congresso dell'Aia del 1948 portò alla creazione del Consiglio d'Europa nel 1949, con la successiva firma della Convenzione Europea per la salvaguardia dei Diritti dell'Uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) nel 1950.

Parallelamente, il Piano Marshall (European Recovery Program - ERP) favorì la ricostruzione e la cooperazione economica, gestita dall'Organizzazione europea per la cooperazione economica (OECE). Sul fronte militare, nacquero l'Unione occidentale (poi UEO) e la NATO.

La vera svolta verso l'integrazione settoriale si ebbe con la proposta di Robert Schuman del 9 maggio 1950, che mirava a mettere in comune la produzione franco-tedesca di carbone e acciaio. Questo portò alla firma, il 18 aprile 1951, del Trattato istitutivo della Comunità europea del carbone e dell'acciaio (CECA), entrata in vigore il 23 luglio 1952 e con una durata di 50 anni. Il tentativo di una Comunità europea di difesa (CED) fallì, ma l'impulso all'integrazione economica proseguì.

Nel 1957, i Trattati di Roma istituirono la Comunità europea dell'energia atomica (CEEA o Euratom) e la Comunità economica europea (CEE). La CEE si prefiggeva di creare un mercato comune e di ravvicinare le politiche economiche degli Stati membri. Gli obiettivi includevano:

• l'instaurazione di un'unione doganale (abolizione dazi, tariffa doganale comune);
• la libera circolazione di merci, servizi, capitali e persone;
• lo svolgimento di politiche comuni (commerciale, agricola, trasporti);
• la tutela della concorrenza;
• il coordinamento/ravvicinamento delle legislazioni nazionali.

La complessità istituzionale delle tre Comunità portò al Trattato di Bruxelles del 1965, che fuse gli esecutivi, creando un'unica Commissione e un unico Consiglio. Successivamente, si verificarono i primi allargamenti, portando l'Europa da 6 a 12 Stati membri.

1.2. L'Evoluzione verso l'Unione Politica ed Economica

L'Atto unico europeo (AUE), entrato in vigore il 1° luglio 1987, segnò un rilancio del processo di costruzione europea, puntando al completamento del mercato interno entro il 31 dicembre 1992. Introdusse il principio del mutuo riconoscimento delle regolamentazioni nazionali, ufficializzò il Consiglio europeo, istituì un Tribunale di prima istanza e ampliò le competenze comunitarie in settori come coesione economica e sociale, ambiente, ricerca e sviluppo tecnologico. Aumentò anche i casi di voto a maggioranza qualificata nel Consiglio.

Il Trattato sull'Unione europea (TUE), firmato a Maastricht il 7 febbraio 1992 ed entrato in vigore il 1° novembre 1993, sancì la nascita dell'Unione europea e rappresentò una tappa decisiva. Introdusse nuove politiche comuni, la procedura di codecisione per il Parlamento europeo e, soprattutto, un'architettura basata su tre pilastri:

• le Comunità europee (metodo comunitario);
• la politica estera e di sicurezza comune (PESC, metodo intergovernativo);
• la cooperazione nei settori della giustizia e degli affari interni (CGAI, metodo intergovernativo).

Il Trattato di Lisbona del 2009 avrebbe poi eliminato questa struttura a pilastri.

Maastricht pose le basi per l'unione economica e monetaria (UEM), definendo un percorso in tre fasi che avrebbe portato all'adozione dell'euro e alla creazione della Banca centrale europea (BCE) il 1° gennaio 1999. I criteri di convergenza per l'adesione all'eurozona (debito sotto il 60% del PIL, inflazione entro l'1,5% della media dei migliori Stati, deficit al 3% del PIL, la stabilità del tasso di cambio e la convergenza dei tassi di interesse a lungo termine) sono un punto chiave spesso oggetto di domande. Attualmente, la zona euro comprende 20 Stati membri.

Il Trattato di Amsterdam, in vigore dal 1° maggio 1999, pose l'occupazione e i diritti dei cittadini al centro dell'Unione, rafforzò la sicurezza e la libera circolazione, e migliorò l'efficacia istituzionale. Un elemento cruciale fu la «comunitarizzazione» di alcuni temi del terzo pilastro (visti, asilo, libera circolazione) e l'integrazione dell'acquis di Schengen nell'ordinamento dell'UE. L'Accordo di Schengen del 1985, inizialmente tra pochi Stati, mirava all'eliminazione dei controlli alle frontiere interne e al rafforzamento di quelle esterne, con misure di cooperazione giudiziaria e di polizia e la creazione del Sistema di Informazione Schengen (SIS). Oggi quasi tutti gli Stati membri e alcuni non-UE fanno parte dello Spazio Schengen, con eccezioni come l'Irlanda e Cipro.

Il Trattato di Nizza, entrato in vigore il 1° febbraio 2003, fu principalmente volto a preparare l'Unione all'allargamento, estendendo il voto a maggioranza qualificata nel Consiglio e riformando l'assetto istituzionale, in particolare il sistema giurisdizionale e la ripartizione dei seggi al Parlamento europeo. Introdusse anche una procedura di pre-allarme per la violazione dei principi fondamentali da parte di uno Stato membro.

Il tentativo di adottare un Trattato che adotta una Costituzione per l'Europa nel 2004 fallì a seguito di referendum negativi in Francia e Olanda. Questo portò a un periodo di riflessione.

Il Trattato di Lisbona, firmato nel 2007 ed entrato in vigore il 1° dicembre 2009, abbandonò l'idea di una Costituzione ma ne mantenne gran parte della sostanza. È un trattato modificativo, che ha riformato il Trattato sull'Unione europea (TUE) e il Trattato istitutivo della Comunità europea (TCE), quest'ultimo rinominato Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE). Lisbona ha eliminato la struttura a pilastri, semplificando l'architettura dell'Unione.

1.3. L'Allargamento e il Recesso

Dai 6 Stati fondatori, l'Unione è cresciuta fino agli attuali 27 membri attraverso successive ondate di adesione:

• 1973: Regno Unito, Irlanda, Danimarca;
• 1981: Grecia;
• 1986: Spagna, Portogallo;
• 1995: Austria, Finlandia, Svezia;
• 2004: 10 Stati dell'Europa centrale e orientale, Cipro, Malta;
• 2007: Romania, Bulgaria;
• 2013: Croazia.

Un evento significativo è stato la Brexit, l'uscita del Regno Unito dall'Unione, formalizzata il 31 gennaio 2020 a seguito del referendum del 2016 e disciplinata dall'art. 50 TUE e dall'Accordo di recesso.

2. I Principi Fondamentali che Regolano l'Azione dell'Unione Europea

L'Unione Europea è un soggetto di diritto derivato, che esercita solo i poteri che gli Stati membri le hanno espressamente attribuito. Questo è sancito dal principio delle competenze di attribuzione (art. 5, par. 2 TUE), che impone all'Unione di agire esclusivamente nei limiti delle competenze conferite dai trattati. Qualsiasi competenza non attribuita all'Unione rimane agli Stati membri. La rigidità di questo principio è temperata dalla giurisprudenza della Corte di giustizia (teoria dei poteri impliciti) e dalla clausola di flessibilità (art. 352 TFUE), che consente di ampliare i poteri dell'Unione per raggiungere obiettivi previsti dai trattati, anche in assenza di poteri specifici, purché l'azione sia necessaria e non comporti armonizzazione legislativa in settori esclusi.

2.1. La Ripartizione delle Competenze (Art. 2 TFUE)

Il TFUE classifica le competenze dell'Unione in tre tipi:

• Competenze esclusive (art. 3 TFUE): Solo l'Unione può legiferare e adottare atti vincolanti. Gli Stati membri possono farlo solo se autorizzati dall'Unione o per attuare atti dell'Unione. Esempi: unione doganale, politica monetaria per l'eurozona, politica commerciale comune, conservazione risorse biologiche del mare.
• Competenze concorrenti (art. 4 TFUE): Le competenze concorrenti (art. 4 TFUE) sono quelle in cui possono legiferare sia l'Unione sia gli Stati membri; questi ultimi le esercitano nella misura in cui l'Unione non ha esercitato la propria. Il criterio residuale riguarda invece le competenze non attribuite all'Unione, che restano agli Stati. Esempi: mercato interno, politica sociale, coesione economica, ambiente, protezione dei consumatori, trasporti, energia, spazio di libertà, sicurezza e giustizia.
• Competenze di sostegno, coordinamento e complemento (art. 6 TFUE): L'Unione può intervenire per sostenere, coordinare o completare le azioni degli Stati membri, anche con atti vincolanti, ma senza armonizzare le legislazioni nazionali. Esempi: tutela della salute umana, industria, cultura, turismo, istruzione, protezione civile.

Inoltre, gli Stati membri coordinano le loro politiche economiche e occupazionali, e l'Unione ha competenza per la politica estera e di sicurezza comune (PESC), inclusa la progressiva definizione di una politica di difesa comune.

2.2. Sussidiarietà, Proporzionalità e Prossimità

• Il principio di sussidiarietà (art. 5 TUE), introdotto dall'AUE e rafforzato a Maastricht, stabilisce che l'Unione interviene solo se gli obiettivi dell'azione proposta non possono essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri, ma possono essere meglio raggiunti a livello di Unione. Si applica solo alle competenze non esclusive dell'Unione. Il Protocollo n. 2 sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità attribuisce un ruolo centrale ai parlamenti nazionali, che possono inviare pareri motivati contro progetti legislativi che ritengono violino il principio di sussidiarietà, innescando un riesame della proposta.
• Il principio di proporzionalità (art. 5, par. 4 TUE) impone che il contenuto e la forma dell'azione dell'Unione si limitino a quanto necessario per il conseguimento degli obiettivi dei trattati. Un atto è legittimo se è idoneo a raggiungere lo scopo e non eccede quanto necessario, privilegiando le misure meno restrittive.
• Il principio di prossimità (art. 10 TUE) richiede che le decisioni siano prese nella maniera più aperta e vicina possibile ai cittadini, promuovendo il decentramento e la tutela delle specificità nazionali, purché non comprometta gli obiettivi dell'Unione.

2.3. Leale Cooperazione e Cooperazioni Rafforzate

• Il principio di leale cooperazione (art. 4 TUE) ha una duplice valenza:
  • Interistituzionale: le istituzioni dell'Unione devono agire in accordo e cooperare armoniosamente.
  • Tra Unione e Stati membri: gli Stati membri devono rispettarsi e assistersi reciprocamente nell'adempimento dei compiti derivanti dai trattati, adottare tutte le misure necessarie per l'esecuzione degli impegni e astenersi da azioni che possano nuocere al buon funzionamento dell'Unione.
• Le cooperazioni rafforzate (art. 20 TUE) permettono a un gruppo di almeno nove Stati membri di stabilire vincoli di cooperazione più approfonditi in determinate politiche, senza alterare il quadro istituzionale e rispettando i principi dei trattati. Questo strumento consente un'integrazione «a più velocità» per superare eventuali impasse decisionali.

3. Il Sistema Normativo dell'Unione Europea

3.1. Caratteri Peculiari e Rapporto con il Diritto Interno

Il sistema delle fonti del diritto dell'Unione Europea è unico. Non segue il principio della divisione dei poteri degli Stati nazionali, ma si basa su una concezione funzionale, dove a ogni competenza è associato un tipo di procedimento legislativo. I trattati non stabiliscono una gerarchia formale tra gli atti delle istituzioni (art. 288 TFUE), quindi i conflitti si risolvono con i criteri di specialità o successione nel tempo.

Il rapporto con il diritto interno italiano è caratterizzato dal principio del primato del diritto dell'Unione europea. La giurisprudenza costituzionale italiana ha riconosciuto la disapplicazione della norma interna successiva in contrasto con il diritto europeo e la caducazione automatica della norma nazionale preesistente. L'art. 117 della Costituzione, modificato nel 2001, vincola il legislatore nazionale e regionale al rispetto degli obblighi derivanti dall'ordinamento dell'Unione. L'art. 11 della Costituzione è il fondamento delle limitazioni di sovranità.

3.2. Le Fonti Primarie

Le fonti primarie sono al vertice dell'ordinamento dell'Unione e ne costituiscono le norme «costituzionali»:

• Il Trattato sull'Unione europea (TUE).
• Il Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE).
• La Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea (art. 6 TUE), che ha lo stesso valore giuridico dei trattati.
• Il Trattato istitutivo della CEEA (Euratom).

La Corte di giustizia ha definito i trattati come la «carta costituzionale di una comunità di diritto», riconoscendo l'esistenza di norme fondamentali non formalmente modificabili.

3.3. Revisione dei Trattati (Art. 48 TUE)

I trattati possono essere modificati tramite:

• Procedura di revisione ordinaria: Prevede una fase europea (proposta, consultazione, convocazione di una Convenzione o direttamente di una Conferenza intergovernativa) e una fase interna agli Stati (ratifica da parte di tutti gli Stati membri).
• Due procedure di revisione semplificate:
  • La prima riguarda modifiche alle politiche e azioni interne (Parte III del TFUE), non può estendere le competenze dell'UE e richiede l'unanimità del Consiglio europeo e l'approvazione degli Stati membri.
  • La seconda (clausola passerella) consente al Consiglio europeo di decidere all'unanimità (previa approvazione del Parlamento europeo) di passare dal voto all'unanimità alla maggioranza qualificata, o da una procedura legislativa speciale a quella ordinaria, in specifici settori previsti dal TFUE o dal Titolo V del TUE (azione esterna), escluse decisioni con implicazioni militari o di difesa.

La clausola di flessibilità (art. 352 TFUE) permette un ampliamento delle disposizioni dei trattati senza modificarli formalmente, se un'azione è necessaria per raggiungere un obiettivo dei trattati e non sono previsti i poteri specifici. Richiede l'unanimità del Consiglio su proposta della Commissione e previa approvazione del Parlamento europeo. Non si applica alla PESC e non può armonizzare legislazioni nazionali.

3.4. Principi Generali e Diritti Fondamentali

Accanto al diritto scritto, esiste il diritto non scritto, costituito da principi generali che si pongono al di sopra delle fonti derivate. Questi principi sono peculiari dell'ordinamento dell'Unione, desumibili dai testi o dalla natura dell'Unione stessa. Esempi includono il principio di solidarietà (art. 222 TFUE), di leale cooperazione (art. 4 TUE), di responsabilità dello Stato per violazione del diritto UE, di mutuo riconoscimento, di equilibrio istituzionale, di effetto utile, di proporzionalità, di sussidiarietà, di uguaglianza, di libertà di circolazione e di concorrenza.

Distinti da questi sono i principi generali di diritto comuni agli ordinamenti degli Stati membri, che possono non essere comuni a tutti ma non devono essere in contrasto con gli ordinamenti nazionali. Esempi: principio di legalità, diritto alla difesa, certezza del diritto, buona fede, inammissibilità dell'arricchimento senza causa, forza maggiore, ne bis in idem, equità.

I diritti fondamentali sono un pilastro dell'Unione. L'art. 2 TUE sancisce i valori su cui si fonda l'Unione (dignità umana, libertà, democrazia, uguaglianza, stato di diritto, rispetto dei diritti umani). L'art. 6 TUE stabilisce che l'Unione «riconosce i diritti, le libertà e i principi sanciti nella Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea», attribuendo ad essa lo stesso valore giuridico dei trattati. La CEDU e le tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri sono fonti di ispirazione per i diritti fondamentali dell'Unione.

4. Istituzioni e Organismi di Controllo dell'Unione Europea

L'Unione Europea si avvale di un complesso sistema istituzionale e di una vasta gamma di organismi per svolgere le proprie funzioni.

4.1. La Giustizia Europea: Corte di Giustizia e Tribunale

Il sistema giurisdizionale dell'Unione è composto dalla Corte di Giustizia dell'Unione Europea e dal Tribunale. I giudici di entrambe le corti sono nominati per sei anni rinnovabili e godono di indipendenza e inamovibilità.

• La Corte di Giustizia ha una competenza esclusiva sui ricorsi tra istituzioni e sui ricorsi di uno Stato membro contro il Parlamento e/o il Consiglio. È l'unica competente per il rinvio pregiudiziale (art. 267 TFUE), sebbene il Trattato di Nizza avesse previsto la possibilità di devolvere parte di questa competenza al Tribunale. Solo con il regolamento (UE, Euratom) 2024/2019, applicabile dal 1° ottobre 2024, una parte limitata della competenza pregiudiziale (su IVA, accise, dogane, classificazione merci, compensazione passeggeri, quote emissioni) sarà trasferita al Tribunale.
• Il Tribunale è competente in primo grado per tutti gli altri ricorsi, in particolare quelli presentati da persone fisiche o da uno Stato membro contro la Commissione (art. 263, 265, 268, 270, 272 TFUE). Include ricorsi di annullamento, per omissione, per risarcimento danni, controversie tra l'Unione e i suoi agenti, e ricorsi in materia di proprietà intellettuale. Il Tribunale ha anche competenza in secondo grado sulle decisioni dei tribunali specializzati.

I Tribunali specializzati (art. 257 TFUE) possono essere istituiti dal Parlamento europeo e dal Consiglio in procedura legislativa ordinaria per conoscere in primo grado di specifiche categorie di ricorsi. L'unico Tribunale specializzato istituito, il Tribunale della funzione pubblica europea (TFP), è stato soppresso nel 2016 e le sue funzioni sono state riattribuite al Tribunale.

4.2. La Corte dei Conti

La Corte dei conti, istituita nel 1975 e formalmente tra le istituzioni dell'Unione, ha sede a Lussemburgo e svolge il controllo esterno della gestione finanziaria dell'Unione (art. 287 TFUE). Esamina i conti di tutte le entrate e le spese, verificandone la regolarità, la legalità e la sana gestione finanziaria (economicità, efficienza, efficacia). È composta da un cittadino per ogni Stato membro, nominato per sei anni rinnovabili, che deve offrire garanzie di indipendenza e inamovibilità. La Corte presenta una dichiarazione di affidabilità dei conti, redige relazioni annuali e speciali, e assiste Parlamento e Consiglio nella procedura di scarico del bilancio. In caso di frodi o irregolarità, informa l'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF), che conduce indagini esterne e interne per tutelare gli interessi finanziari dell'Unione.

4.3. La Banca Centrale Europea (BCE)

La Banca centrale europea (BCE) (art. 13 TUE), con sede a Francoforte, è un'istituzione indipendente con personalità giuridica propria. Insieme alle banche centrali nazionali, forma il Sistema europeo delle banche centrali (SEBC). Il suo obiettivo principale è il mantenimento della stabilità dei prezzi. La BCE ha il diritto esclusivo di autorizzare l'emissione di banconote nell'eurozona, svolge operazioni sui cambi, detiene e gestisce le riserve ufficiali in valuta estera e promuove il regolare funzionamento dei sistemi di pagamento. Ha funzioni consultive, normative e sanzionatorie. L'Eurosistema (BCE e banche centrali nazionali degli Stati membri che hanno adottato l'euro) si occupa della politica monetaria dell'Unione.

4.4. Altri Organi e Organismi

Accanto alle istituzioni principali, operano numerosi organi e organismi con funzioni consultive, finanziarie, di controllo o esecutive:

• Il Comitato economico e sociale europeo (CESE), organo consultivo che rappresenta datori di lavoro, sindacati e altri gruppi della società civile organizzata. Formula pareri obbligatori, facoltativi o spontanei.
• Il Comitato delle Regioni (CdR), istituito a Maastricht, rappresenta gli enti locali e regionali d'Europa, garantendo che la legislazione UE tenga conto della prospettiva locale e regionale. Formula anch'esso pareri obbligatori, facoltativi o spontanei.
• Altri comitati consultivi minori (es. Comitato per l'occupazione, Comitato per la protezione sociale, Comitato economico e finanziario).
• La Banca europea per gli investimenti (BEI), istituita nel 1958, è l'istituto di credito a lungo termine dell'Unione. Concede prestiti e garanzie per finanziare progetti d'interesse europeo, senza scopi di lucro e finanziandosi sui mercati dei capitali.
• Le Agenzie, elementi di decentramento geografico e funzionale, ognuna con un compito specifico. Si distinguono in:
  • Decentrate: forniscono aiuto e consulenza a Stati membri e cittadini (es. Agenzia europea dell'ambiente, EUROPOL, EUROJUST, agenzie di vigilanza finanziaria come ABE, ESMA, EIOPA).
  • Esecutive: istituite dalla Commissione per attuare programmi di spesa dell'Unione.
  • Per la PESC: aiutano l'Unione e gli Stati membri ad attuare la politica estera e di sicurezza comune (es. Agenzia europea per la difesa).
  • Dell'Euratom: garantiscono forniture nucleari e ricerche sull'energia da fusione.

4.5. Spazio di Libertà, Sicurezza e Giustizia

In questo ambito, l'Unione mira a garantire la libera circolazione delle persone assicurando al contempo la sicurezza. La cooperazione giudiziaria in materia civile e penale si fonda sul principio del riconoscimento reciproco delle sentenze e delle decisioni giudiziarie.

• Eurojust: Agenzia dell'Unione europea per la cooperazione giudiziaria penale, facilita il coordinamento e la collaborazione tra le amministrazioni giudiziarie nazionali nella lotta alla criminalità transfrontaliera e al terrorismo.
• La Procura europea (EPPO), operativa dal 1° giugno 2021, è stata istituita per combattere i reati che ledono gli interessi finanziari dell'Unione (frodi, corruzione, riciclaggio, frodi IVA transfrontaliere).
• Europol: Agenzia anticrimine dell'Unione, sostiene e potenzia l'azione delle autorità di polizia degli Stati membri nella prevenzione e lotta contro la criminalità grave e il terrorismo. Le sue azioni operative sono sempre condotte in collegamento con le autorità nazionali.

5. Bilancio e Politiche di Finanziamento dell'Unione Europea

5.1. Il Quadro Finanziario Pluriennale (QFP)

L'Unione europea si finanzia con risorse proprie (dazi doganali, risorsa IVA, prelievo su rifiuti di plastica non riciclati, contributi Stati membri). Il Quadro Finanziario Pluriennale (QFP) (art. 312 TFUE) è il bilancio a lungo termine (tipicamente settennale) che fissa i limiti di spesa per le diverse politiche, deve essere in pareggio ed è principalmente un bilancio di investimenti. Il QFP 2021-2027 è stato integrato dal programma Next Generation EU (NGEU), uno strumento emergenziale e temporaneo per la ripresa post-pandemia.

5.2. Modalità di Finanziamento e Programmi

Le risorse dell'Unione sono erogate tramite:

• Finanziamenti diretti (o a gestione diretta): amministrati dalle istituzioni europee (Commissione o Agenzie). Sono principalmente sovvenzioni, prestiti o garanzie per progetti innovativi, scambi di esperienze, studi, ecc., spesso in partenariato transnazionale. Si distinguono in:
  • Sovvenzioni (grants): contributi finanziari a fondo perduto per cofinanziare progetti (coprono 50-80% dei costi ammissibili) a seguito di inviti a presentare proposte (call for proposals).
  • Gare d'appalto (contracts): per l'acquisto di beni, servizi o opere da parte della Commissione (coprono il 100% del valore) tramite bandi di gara (call for tenders).
• Finanziamenti indiretti (o a gestione indiretta): gestiti interamente da soggetti terzi (Stati membri, Stati non-UE, organizzazioni internazionali).
• Finanziamenti a gestione concorrente: le istituzioni europee delegano agli Stati membri tutte le fasi operative, in un sistema di «responsabilità condivisa». La Commissione non ha un rapporto diretto con il beneficiario finale. Tipici della politica di coesione (Fondi strutturali: FESR, Fondo di coesione, FSE+) e della politica agricola (FEAGA, FEASR).

Gli strumenti finanziari sono risorse (prestiti, garanzie, capitale netto) per progetti potenzialmente auto-sostenibili ma che necessitano di capitale iniziale, gestiti spesso dalla BEI e dal Fondo europeo per gli investimenti (FEI).

5.3. La Politica di Coesione dell'Unione Europea

La politica di coesione (o politica regionale europea, artt. 174-179 TFUE) mira a ridurre i divari di sviluppo tra le regioni. È una competenza concorrente e si attua con una programmazione a cascata:

1. Il QFP (settennale) definisce le risorse e gli obiettivi generali.
2. Viene elaborato un quadro normativo di base (Regolamento sulle Disposizioni Comuni - RDC, es. Reg. UE 2021/1060) e regolamenti specifici per ogni fondo.
3. Ogni Stato membro elabora un Accordo di Partenariato (AdP), che traduce le indicazioni europee nel contesto nazionale, indicando come verranno usate le risorse e con quali modalità di controllo. L'AdP è concertato con autorità regionali, locali e la società civile, e approvato dalla Commissione.
4. Gli Stati membri presentano i Programmi Operativi (PO) (nazionali o regionali, monofondo o plurifondo), che individuano le singole azioni da finanziare.

I principali fondi europei per la politica di coesione 2021-2027 sono:

• Il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR): per ridurre i divari regionali, sostenendo lo sviluppo e l'adeguamento strutturale.
• Il Fondo sociale europeo Plus (FSE+): per investire nelle risorse umane, promuovendo occupazione, protezione sociale e società inclusive.
• Il Fondo di coesione (FC): per progetti in materia di ambiente e reti transeuropee di trasporto, destinato agli Stati membri con un reddito nazionale lordo pro capite inferiore al 90% della media UE (l'Italia non ne è beneficiaria).
• Il Fondo per una transizione giusta (JTF): per mitigare gli effetti negativi della transizione climatica.
• Il FEAMPA (Fondo europeo per gli affari marittimi, la pesca e l'acquacoltura, Reg. UE 2021/1139): per la Politica Comune della Pesca.

La politica di coesione si basa su cinque obiettivi strategici (OS) per il periodo 2021-2027:

• un'Europa più competitiva e intelligente (OS 1);
• resiliente e verde (OS 2);
• più connessa (OS 3);
• più sociale e inclusiva (OS 4);
• più vicina ai cittadini (OS 5).

La ripartizione geografica dei fondi classifica le regioni in: meno sviluppate (PIL < 75% media UE), in transizione (PIL 75-100% media UE), e più sviluppate (PIL > 100% media UE).

5.4. La Gestione dei Finanziamenti Europei

La gestione dei fondi richiede il rispetto di condizioni abilitanti (art. 15 Reg. UE 2021/1060), pre-condizioni normative e sostanziali che gli Stati membri devono soddisfare per un uso efficace delle risorse. Si distinguono in orizzontali (es. controllo appalti pubblici, rispetto Carta dei diritti fondamentali) e tematiche (specifiche per settore). La loro mancata osservanza può portare alla sospensione dei pagamenti.

L'Accordo di Partenariato (AdP) è centrale per la gestione. Ogni programma operativo prevede la nomina di un'Autorità di gestione (responsabile della gestione del programma, selezione progetti, rendicontazione) e un'Autorità di audit (funzionalmente indipendente, verifica il corretto funzionamento del sistema di gestione e controllo). Un Comitato di sorveglianza valuta l'attuazione del programma. Ogni Stato membro deve istituire un Sistema di gestione e controllo (SI.GE.CO.). Le risorse nazionali complementari sono gestite tramite il Fondo Sviluppo e Coesione (FSC), che rispetta il principio di addizionalità e destina l'80% delle risorse al Mezzogiorno.

6. Next Generation EU e PNRR

6.1. Next Generation EU (NGEU)

Il Next Generation EU (NGEU) è un programma emergenziale e temporaneo (2021-2026) per rispondere alla crisi economica post-pandemia. Non coincide con il QFP ordinario, ma lo integra. Le sue risorse sono raccolte dalla Commissione europea tramite l'emissione di obbligazioni sul mercato. È articolato in 7 misure, ma la maggior parte delle risorse è destinata al Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza (RRF) e a ReactEU.

Il Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza (RRF), con 672,5 miliardi di euro, finanzia investimenti e riforme per promuovere coesione, resilienza e crescita sostenibile. Si articola attorno a sei pilastri:

• transizione verde;
• trasformazione digitale;
• crescita intelligente;
• coesione sociale e territoriale;
• salute e resilienza economica/sociale/istituzionale;
• politiche per la prossima generazione.

Il supporto dell'RRF è subordinato al rispetto di principi orizzontali, tra cui l'addizionalità (non sostituire spese nazionali correnti) e il principio del «non arrecare un danno significativo» agli obiettivi ambientali (Do No Significant Harm - DNSH, art. 17 Reg. UE 2020/852).

6.2. Il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR)

Per accedere ai fondi dell'RRF, ogni Stato membro ha elaborato il proprio Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), documento programmatico che raccoglie organicamente riforme e investimenti da realizzare nel quinquennio 2021-2026. Il PNRR deve risultare coerente con le priorità del Semestre europeo e con gli altri piani nazionali pertinenti. Almeno il 37% delle risorse deve essere destinato alla transizione verde e il 20% alla trasformazione digitale. Deve anche contribuire alla parità di genere e alle pari opportunità, e rispettare il principio DNSH.

Il PNRR italiano, approvato nel 2021 e successivamente modificato, si articola in Missioni (inizialmente sei, poi sette con REPower EU), a loro volta suddivise in Componenti, che contengono Investimenti e Riforme. Le Missioni mirano a obiettivi economici e sociali specifici (es. Digitalizzazione, Rivoluzione verde, Infrastrutture, Istruzione, Inclusione, Salute). Gli assi strategici trasversali sono la digitalizzazione e l'innovazione tecnologica, la transizione ecologica e l'inclusione sociale. Le priorità trasversali includono politiche per i giovani, parità di genere e riduzione del divario territoriale (con il 40% delle risorse destinate al Mezzogiorno).

Il PNRR include riforme di contesto (es. pubblica amministrazione, giustizia) e riforme abilitanti (es. semplificazione legislativa, promozione concorrenza), oltre a riforme settoriali. Il PNRR è un programma performance-based, con obiettivi e traguardi (Target e Milestone) ben definiti e da realizzare entro tempi certi (rendicontazione finale entro il 2026).