Dispensa - Ordinamento amministrazioni - RIPAM 3997 Assistenti - profilo amministrativo

L'ordinamento delle amministrazioni pubbliche non e' materia che si esaurisce in un testo unico: nasce nella Costituzione, che detta i principi a cui ogni legge organizzativa successiva deve conformarsi. Il punto di partenza obbligato e' l'articolo 97 della Costituzione, riformato nel 2012 con l'aggiunta di un primo comma sull'equilibrio dei bilanci, che oggi recita, nella sua parte piu' chiesta nei quiz, che le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l'ordinamento dell'Unione europea, assicurano l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilita' del debito pubblico, e che i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialita' dell'amministrazione. E' una formula che va letta senza sconti: i due principi non sono alternativi, sono congiunti, e riguardano insieme l'intera organizzazione amministrativa, non solo lo Stato centrale.

Il buon andamento e' il principio che misura l'azione amministrativa sul risultato: efficienza nell'impiego dei mezzi, efficacia nel raggiungere gli obiettivi, economicita' nella gestione delle risorse. Non e' un'esortazione: e' un parametro che orienta l'interpretazione delle norme organizzative e che, quando violato da un assetto organizzativo irragionevole o da una duplicazione di funzioni, puo' essere fatto valere anche in sede di legittimita'. L'imparzialita', distinta ma complementare, impone all'amministrazione di trattare tutti i soggetti coinvolti senza favoritismi ne' discriminazioni, sia nell'organizzazione degli uffici (concorsi aperti e trasparenti) sia nell'esercizio delle funzioni (obbligo di astensione in conflitto di interessi, considerazione di tutti gli interessi rilevanti prima di decidere).

Il comma dell'articolo 97 dedicato all'organizzazione contiene una seconda regola spesso data per scontata e proprio per questo insidiosa nei quiz: l'organizzazione dei pubblici uffici e' riservata alla legge, che ne determina le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilita' dei funzionari. Si tratta di una riserva di legge relativa: la legge fissa i criteri generali e i principi, mentre il dettaglio organizzativo puo' essere affidato a fonti secondarie (regolamenti di organizzazione, statuti degli enti), purche' entro la cornice che la legge ha tracciato. Non e' quindi corretto affermare che l'intera organizzazione debba risultare da una legge in senso formale, ma e' altrettanto scorretto affermare che la materia sia libera da vincoli legislativi: la legge deve sempre fissare almeno le linee fondamentali. Il terzo comma dell'articolo 97 ribadisce che agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvi i casi stabiliti dalla legge: e' il fondamento costituzionale del reclutamento pubblico, che si riflette poi nel Testo unico del pubblico impiego.

Accanto all'articolo 97 va tenuto presente l'articolo 98 della Costituzione, che sancisce che i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione: un principio di lealta' istituzionale che giustifica, per specifiche categorie (magistrati, militari, appartenenti alle forze di polizia, rappresentanti diplomatici e consolari), limitazioni al diritto di iscriversi a partiti politici, proprio per preservare la neutralita' dell'apparato rispetto al conflitto politico contingente. E' un principio che si salda con quello di imparzialita': l'amministrazione non serve la maggioranza di governo pro tempore, serve l'interesse generale della collettivita' nel suo complesso.

Da ricordare per i quiz. L'articolo 97 unisce buon andamento e imparzialita': non sono principi alternativi, e riguardano sia l'organizzazione sia l'attivita'. La riserva di legge sull'organizzazione dei pubblici uffici e' relativa, non assoluta: ammette l'intervento di fonti secondarie entro i criteri fissati dalla legge. L'accesso per concorso e' la regola, non l'eccezione: le deroghe devono essere previste dalla legge.

L'articolo 5 della Costituzione, gia' nel testo originario del 1948, sancisce che la Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali, attua nei servizi che dipendono dallo Stato il piu' ampio decentramento amministrativo, e adegua i principi e i metodi della sua legislazione alle esigenze dell'autonomia e del decentramento. E' una norma di apertura che ha trovato piena attuazione solo con la riforma costituzionale del Titolo V, realizzata con la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, che ha riscritto la Parte Seconda, Titolo V della Costituzione (articoli 114 e seguenti), ridisegnando i rapporti tra Stato, Regioni ed enti locali.

Il punto di partenza del Titolo V riformato e' l'articolo 114 della Costituzione, che elenca gli enti costitutivi della Repubblica: Comuni, Province, Citta' metropolitane, Regioni e Stato. E' un elenco che va imparato nell'ordine in cui la norma lo presenta, perche' rovescia la gerarchia tradizionale: lo Stato compare per ultimo, non per primo, a significare che tutti gli enti elencati sono ugualmente costitutivi della Repubblica, e che i Comuni, le Province, le Citta' metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione. E' un errore frequente pensare che l'autonomia riguardi solo le Regioni: l'articolo 114 la estende esplicitamente a tutti gli enti territoriali, sia pure con intensita' diverse.

La ripartizione delle competenze legislative e' disciplinata dall'articolo 117 della Costituzione, che distingue tre elenchi: le materie di competenza esclusiva dello Stato (elencate al secondo comma: politica estera, difesa, ordine pubblico e sicurezza, moneta, tutela della concorrenza, ordinamento civile e penale, tra le altre); le materie di legislazione concorrente (terzo comma), nelle quali spetta alle Regioni la potesta' legislativa salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato; e infine, con la clausola di chiusura del quarto comma, spetta alle Regioni la potesta' legislativa in riferimento a ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato: e' la cosiddetta competenza legislativa residuale regionale, che ha capovolto il criterio previgente (in cui erano le materie regionali a essere elencate tassativamente).

Il principio che orienta l'allocazione delle funzioni amministrative tra i diversi livelli di governo e' quello di sussidiarieta', sancito dall'articolo 118 della Costituzione. Il primo comma stabilisce che le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni, salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Citta' metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarieta', differenziazione e adeguatezza: e' la cosiddetta sussidiarieta' verticale, che individua nel Comune l'ente piu' vicino ai cittadini e quindi il titolare naturale della funzione amministrativa, salvo che esigenze di unitarieta' non impongano di allocarla a un livello superiore. Il quarto comma dello stesso articolo introduce la sussidiarieta' orizzontale: Stato, Regioni, Citta' metropolitane, Province e Comuni favoriscono l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attivita' di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarieta'. Le due dimensioni non vanno confuse: quella verticale distribuisce le funzioni tra i livelli di governo, quella orizzontale valorizza l'iniziativa privata e sociale rispetto all'intervento pubblico.

A completare il disegno, l'articolo 119 della Costituzione riconosce agli enti territoriali autonomia finanziaria di entrata e di spesa, nel rispetto dell'equilibrio dei relativi bilanci e dei vincoli economici e finanziari derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea. Gli enti stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, e dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio. E' inoltre prevista l'istituzione di un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacita' fiscale per abitante. L'insieme di questi articoli descrive un sistema in cui autonomia politica, amministrativa e finanziaria si tengono insieme: un ente privo di risorse proprie sarebbe autonomo solo sulla carta.

Vale la pena soffermarsi ancora sulla sussidiarieta' orizzontale, perche' i quiz spesso ne chiedono la ratio oltre che la collocazione. Il principio, aggiunto al testo dell'articolo 118 dalla riforma del 2001, capovolge il rapporto tradizionale tra iniziativa pubblica e iniziativa privata nella cura degli interessi generali: non e' piu' l'amministrazione a dover intervenire in via esclusiva ogni volta che sia in gioco un interesse della collettivita', ma sono in primo luogo i cittadini, singoli o associati (si pensi al terzo settore, al volontariato, alle associazioni di promozione sociale), a poter concorrere a soddisfarlo, con l'amministrazione che assume un ruolo di favore e di sostegno di tale iniziativa piuttosto che di gestione diretta. E' un principio che ha trovato applicazione, fra l'altro, nella disciplina del Codice del Terzo settore e negli istituti di amministrazione condivisa, e che va sempre tenuto distinto, nei quiz, dalla sussidiarieta' verticale: la prima riguarda il rapporto tra pubblico e privato nella cura dell'interesse generale, la seconda riguarda esclusivamente la distribuzione delle funzioni amministrative fra i diversi livelli territoriali di governo.

Da ricordare per i quiz. L'elenco dell'articolo 114 mette gli enti territoriali prima dello Stato. La sussidiarieta' verticale (art. 118, primo comma) parte dal Comune come ente titolare di regola delle funzioni amministrative; quella orizzontale (art. 118, quarto comma) riguarda l'iniziativa dei privati. Le materie regionali residuali derivano dalla clausola di chiusura dell'articolo 117, quarto comma: sono quelle non elencate tra le competenze esclusive statali o concorrenti.

Al vertice dell'amministrazione statale sta il Governo, organo costituzionale complesso composto dal Presidente del Consiglio dei ministri e dai ministri, che insieme formano il Consiglio dei ministri. La disciplina di dettaglio e' affidata alla legge 23 agosto 1988, n. 400, che regola l'attivita' di Governo e l'ordinamento della Presidenza del Consiglio. Il Presidente del Consiglio dirige la politica generale del Governo e ne e' responsabile, mantiene l'unita' di indirizzo politico e amministrativo, promuovendo e coordinando l'attivita' dei ministri: un ruolo di coordinamento e di impulso, non di comando gerarchico sui singoli ministri, che restano responsabili, ciascuno, dell'amministrazione loro affidata e degli atti dei propri dicasteri.

La struttura dei Ministeri e' disciplinata dal decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, che ha riorganizzato la Presidenza del Consiglio e i Ministeri accorpando dicasteri preesistenti in strutture piu' ampie. All'interno di ciascun Ministero l'organizzazione puo' seguire due modelli alternativi: la struttura dipartimentale, in cui il Dipartimento e' l'articolazione di primo livello per l'esercizio organico e integrato di funzioni omogenee, oppure la struttura per Direzioni generali, in cui le Direzioni sono l'articolazione di primo livello quando il Ministero non adotta il modello dipartimentale. Al di sotto stanno le articolazioni di secondo livello, tipicamente uffici o divisioni. Ministri senza portafoglio possono far parte del Governo senza essere preposti a uno specifico dicastero, esercitando funzioni loro delegate dal Presidente del Consiglio; i sottosegretari coadiuvano il ministro nell'esercizio delle sue funzioni, secondo le direttive da questi impartite, e possono assumere il titolo di vice ministro se ricevono deleghe relative a un'intera area o a tutte le competenze in materie o funzioni attribuite a strutture dipartimentali o a direzioni generali.

Distinta dai Ministeri e' la figura dell'Agenzia, prevista dallo stesso decreto legislativo 300 del 1999: struttura che svolge attivita' a carattere tecnico-operativo di interesse nazionale, gia' esercitate da Ministeri ed enti pubblici, secondo i principi e criteri direttivi stabiliti dalla legge; le Agenzie hanno un ordinamento autonomo definito da appositi statuti e sono dotate di autonomia amministrativa, tipico e' il caso delle Agenzie fiscali. Le Agenzie operano al servizio delle amministrazioni pubbliche, comprese quelle regionali e locali, sulla base di apposite convenzioni con le quali sono regolati i relativi rapporti; il ministro competente esercita poteri di indirizzo e vigilanza, ma non un potere gerarchico in senso stretto, coerentemente con l'autonomia funzionale che l'Agenzia mantiene nell'esercizio dei propri compiti tecnici.

Da ricordare per i quiz. Il Presidente del Consiglio coordina, non comanda gerarchicamente i ministri: la responsabilita' di indirizzo generale non elimina la responsabilita' individuale di ciascun ministro. Dipartimenti e Direzioni generali sono modelli organizzativi alternativi di primo livello, non cumulabili nello stesso Ministero. Le Agenzie hanno autonomia organizzativa e contabile, ma restano sotto vigilanza ministeriale, non sotto gerarchia.

Al di fuori dell'apparato ministeriale opera una galassia di soggetti dotati di personalita' giuridica propria, distinta da quella dello Stato: gli enti pubblici. Sono persone giuridiche di diritto pubblico, istituite per perseguire fini che l'ordinamento ritiene di rilevanza generale, dotate di organi propri e di un certo grado di autonomia organizzativa, patrimoniale e contabile, ma sottoposte a poteri di vigilanza e indirizzo da parte dello Stato o dell'ente territoriale che le ha istituite. La distinzione classica e' tra enti pubblici territoriali, per i quali il territorio e' elemento costitutivo e limite della competenza (Regioni, Comuni, Province, Citta' metropolitane), ed enti pubblici non territoriali (detti anche istituzionali o strumentali), per i quali il territorio e' solo l'ambito spaziale di operativita' e non un elemento costitutivo: rientrano in questa seconda categoria gli enti previdenziali, gli enti di ricerca, le Camere di commercio, gli ordini professionali.

All'interno degli enti pubblici non territoriali si distingue ulteriormente tra enti pubblici economici, che svolgono un'attivita' imprenditoriale in regime di diritto privato pur perseguendo un fine di interesse pubblico (percio' assoggettati anche al fallimento e alle regole del mercato per l'attivita' d'impresa), ed enti pubblici non economici, che erogano prestazioni e servizi senza fine di lucro, secondo un regime integralmente pubblicistico. La distinzione ha conseguenze pratiche importanti: il personale degli enti pubblici economici e' generalmente assoggettato al diritto privato del lavoro fin dall'origine, mentre quello degli enti non economici segue il regime della contrattualizzazione del pubblico impiego disciplinato dal Testo unico sul pubblico impiego.

La spinta alla privatizzazione formale ha ridotto negli ultimi decenni il numero degli enti pubblici economici in senso proprio, trasformandoli in societa' di capitali (tipicamente societa' per azioni) a partecipazione pubblica totalitaria o maggioritaria. Va tenuta ferma la distinzione tra queste societa' a partecipazione pubblica, che restano soggetti di diritto privato pur strumentali a fini pubblici e disciplinate, quanto a costituzione e gestione delle partecipazioni, dal decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175 (Testo unico in materia di societa' a partecipazione pubblica), e gli enti pubblici in senso proprio, che restano persone giuridiche pubbliche. Le pubbliche amministrazioni possono costituire societa' e acquisire o mantenere partecipazioni solo per lo svolgimento delle attivita' strettamente necessarie al perseguimento delle proprie finalita' istituzionali, ed esercitano sulle societa' partecipate un controllo analogo a quello previsto per i propri uffici, quando ricorrano i presupposti dell'affidamento in house.

Un capitolo distinto e' quello delle autorita' amministrative indipendenti (fra le altre, l'Autorita' garante della concorrenza e del mercato, l'Autorita' per le garanzie nelle comunicazioni, l'Autorita' garante per la protezione dei dati personali, l'Autorita' di regolazione dei trasporti): organismi dotati di un elevato grado di indipendenza dall'indirizzo politico del Governo, istituiti per regolare e vigilare su settori sensibili in cui e' opportuno sottrarre la funzione di controllo alla contingenza della maggioranza politica (mercati finanziari, concorrenza, comunicazioni, protezione dei dati). La loro indipendenza si manifesta nella nomina dei vertici con modalita' che limitano l'ingerenza dell'esecutivo, nella durata del mandato non coincidente con la legislatura, e nell'assenza di un rapporto di gerarchia o di vigilanza ministeriale in senso proprio: rispondono al Parlamento con relazioni periodiche, non al Governo.

La ragione stessa per cui queste autorita' vengono definite "indipendenti" merita di essere fissata con precisione, perche' e' spesso oggetto diretto di quesito: la loro indipendenza non e' un privilegio organizzativo, ma la risposta a un'esigenza funzionale precisa, quella di sottrarre la regolazione di alcuni mercati e di alcuni diritti fondamentali (concorrenza, comunicazioni, dati personali, energia, trasporti) all'influenza diretta della maggioranza di governo pro tempore, in settori dove l'imparzialita' tecnica del regolatore e' un valore che l'ordinamento ritiene prevalente sulla responsabilita' politica immediata verso l'elettorato. Le autorita' indipendenti, a differenza dei Ministeri, non fanno parte dell'apparato di Governo e non sono sottoposte all'indirizzo politico dell'esecutivo: i loro componenti sono scelti con procedure che tipicamente coinvolgono il Parlamento (nomina o parere parlamentare vincolante), restano in carica per un periodo determinato non coincidente con la durata della legislatura in cui sono stati nominati, cosi' da sganciare il loro mandato dalle vicende della maggioranza politica che li ha designati, e godono di garanzie di inamovibilita' che ne rafforzano l'autonomia di giudizio. Esercitano, a seconda dei casi, funzioni di regolazione tecnica del settore, di vigilanza sul rispetto delle regole da parte degli operatori, e in alcuni casi anche funzioni paragiurisdizionali di natura sanzionatoria, con provvedimenti che restano comunque impugnabili davanti al giudice amministrativo. La differenza rispetto ai Ministeri, che restano invece organi di Governo pienamente sottoposti all'indirizzo politico e alla responsabilita' parlamentare dell'esecutivo nel suo complesso, e' dunque proprio questa: il Ministero attua l'indirizzo politico della maggioranza, l'autorita' indipendente lo sottrae alla maggioranza per garantire continuita' e imparzialita' tecnica nella regolazione.

Infine, la nozione di organismo di diritto pubblico, elaborata dal diritto dell'Unione europea e recepita nel Codice dei contratti pubblici, individua in modo funzionale (non formale) i soggetti tenuti al rispetto delle procedure di evidenza pubblica anche quando rivestono forma societaria: e' organismo di diritto pubblico l'ente, anche in forma societaria, istituito per soddisfare specificamente esigenze di interesse generale non aventi carattere industriale o commerciale, dotato di personalita' giuridica, la cui attivita' sia finanziata in modo maggioritario dallo Stato o da altri enti pubblici, oppure la cui gestione sia soggetta al controllo di questi ultimi, oppure il cui organo di amministrazione sia costituito in maggioranza da soggetti designati da tali enti pubblici. I tre requisiti sono cumulativi: basta che manchi uno solo perche' la qualificazione non operi. Questa nozione amplia il perimetro dei soggetti tenuti alle procedure a evidenza pubblica ben oltre quello degli enti pubblici in senso stretto, includendo anche soggetti formalmente privati ma sostanzialmente controllati dal potere pubblico.

Da ricordare per i quiz. Enti pubblici territoriali: il territorio e' elemento costitutivo. Enti pubblici non territoriali: il territorio e' solo ambito operativo. Ente pubblico economico opera con metodo imprenditoriale; ente pubblico non economico eroga prestazioni senza fine di lucro. Le societa' partecipate restano soggetti di diritto privato, distinte dagli enti pubblici in senso proprio. I tre requisiti dell'organismo di diritto pubblico sono cumulativi, non alternativi.

Al livello degli enti locali, la gestione dei servizi pubblici e le attivita' di rilevanza imprenditoriale possono essere organizzate attraverso due strumenti previsti dallo stesso TUEL, disciplinati dall'articolo 114: l'azienda speciale, definita dalla norma come ente strumentale dell'ente locale dotato di personalita' giuridica, di autonomia imprenditoriale e di un proprio statuto approvato dal consiglio comunale o provinciale, che conforma la propria gestione ai principi contabili generali della contabilita' pubblica armonizzata e ai principi del codice civile; e l'istituzione, definita come organismo strumentale dell'ente locale per l'esercizio di servizi sociali, dotato di autonomia gestionale ma privo di personalita' giuridica propria, che adotta il medesimo sistema contabile dell'ente locale che l'ha istituita. La differenza da fissare e' netta: l'azienda speciale ha personalita' giuridica distinta e vocazione imprenditoriale (tipicamente per servizi a rilevanza economica), l'istituzione non ha personalita' giuridica propria ed e' pensata per servizi sociali privi di rilevanza imprenditoriale. Entrambe restano comunque enti strumentali, cioe' finalizzati al perseguimento di scopi dell'ente locale che le ha costituite, non soggetti autonomi rispetto ad esso quanto a indirizzo strategico.

La disciplina organica degli enti locali e' contenuta nel decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, il Testo Unico degli Enti Locali (TUEL), che all'articolo 2 stabilisce che l'elezione dei consigli comunali e provinciali, la loro durata in carica, il numero dei consiglieri e la loro posizione giuridica sono regolati dal testo unico stesso: e' la disposizione di apertura che segnala la funzione di raccordo del TUEL rispetto alla materia elettorale e ordinamentale degli enti locali. Il Comune e la Provincia sono enti locali autonomi nell'ambito dei principi fissati dalle leggi generali della Repubblica, che ne determinano le funzioni; hanno autonomia statutaria, normativa, organizzativa e amministrativa, nonche' autonomia impositiva e finanziaria nell'ambito dei propri statuti e regolamenti e delle leggi di coordinamento della finanza pubblica.

Le forme associative previste dal TUEL vanno tenute distinte con precisione. Il consorzio (articolo 31) e' la struttura stabile costituita da piu' enti locali per la gestione associata di uno o piu' servizi e per l'esercizio associato di funzioni: ha personalita' giuridica propria e organi distinti da quelli degli enti consorziati. L'unione di comuni (articolo 32) e' invece definita dal TUEL come l'ente locale costituito da due o piu' comuni, di norma contermini, finalizzato all'esercizio associato di funzioni e servizi; ogni comune puo' far parte di una sola unione, e gli organi dell'unione (presidente, giunta e consiglio) sono formati da amministratori gia' in carica nei comuni associati, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica e senza retribuzioni o indennita' aggiuntive: il presidente e' scelto tra i sindaci dei comuni associati. E' un dato che ricorre spesso nei quiz: l'unione non genera una nuova classe di amministratori retribuiti, ma riorganizza in forma associata le funzioni di chi gia' amministra i comuni membri.

Gli organi del comune sono il consiglio, la giunta e il sindaco. Il consiglio comunale, ai sensi dell'articolo 42 del TUEL, e' l'organo di indirizzo e di controllo politico-amministrativo, e la norma precisa in modo esplicito che ha competenza limitatamente a un elenco tassativo di atti fondamentali: gli statuti dell'ente e delle aziende speciali e i regolamenti (salvo quelli di competenza della giunta sull'ordinamento degli uffici), i programmi, le relazioni previsionali e programmatiche, i piani finanziari, i programmi triennali e l'elenco annuale dei lavori pubblici, i bilanci annuali e pluriennali e il rendiconto, i piani territoriali e urbanistici; le convenzioni tra comuni e la costituzione di forme associative; l'istituzione e la disciplina degli organismi di decentramento e partecipazione; l'organizzazione dei pubblici servizi, la costituzione di istituzioni e aziende speciali, la partecipazione dell'ente a societa' di capitali; l'istituzione e l'ordinamento dei tributi (con esclusione della determinazione delle relative aliquote, che resta a organi diversi). L'elenco tassativo ha una funzione precisa, che ricorre spesso nei quiz: evitare che il consiglio, organo di indirizzo, invada la sfera gestionale riservata ai dirigenti o le competenze proprie della giunta e del sindaco. Un atto non ricompreso nell'elenco dell'articolo 42 non appartiene al consiglio, anche se genericamente "importante" per l'ente. La giunta, disciplinata dall'articolo 48, e' l'organo esecutivo: collabora con il sindaco nel governo del comune e opera attraverso deliberazioni collegiali, compie tutti gli atti rientranti nelle funzioni degli organi di governo che non siano riservati dalla legge al consiglio e che non ricadano nelle competenze del sindaco, degli organi di decentramento, del segretario o dei dirigenti. Il sindaco, ai sensi dell'articolo 50 del TUEL, e' l'organo responsabile dell'amministrazione del comune: lo rappresenta, convoca e presiede la giunta, sovrintende al funzionamento dei servizi e degli uffici e all'esecuzione degli atti, ed esercita le funzioni attribuitegli dalle leggi, dallo statuto e dai regolamenti, oltre alle funzioni di ufficiale del Governo nei casi previsti; adotta inoltre le ordinanze contingibili e urgenti in materia di emergenze sanitarie e di igiene pubblica a carattere locale, in quanto rappresentante della comunita' locale.

La durata del mandato di sindaco e consiglio comunale (e, corrispondentemente, di presidente e consiglio provinciale) e' fissata dall'articolo 51 del TUEL in cinque anni. La stessa disposizione regola la limitazione dei mandati consecutivi: chi ha ricoperto per due mandati consecutivi la carica di sindaco o di presidente di provincia non e', allo scadere del secondo mandato, immediatamente ricandidabile alle medesime cariche; per i sindaci dei comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti il limite si applica invece allo scadere del terzo mandato. E' una distinzione dimensionale che i quiz verificano spesso: la regola generale dei due mandati consecutivi non vale in modo uniforme per tutti i comuni.

Le vicende che possono interrompere anticipatamente il mandato sono disciplinate con precisione dal TUEL, ed e' materia che i quiz amano tradurre in domande secche sulle conseguenze di un determinato evento. La prima ipotesi e' la mozione di sfiducia, disciplinata dall'articolo 52: la norma chiarisce anzitutto, in negativo, che il voto del consiglio contrario a una singola proposta del sindaco, del presidente della provincia o delle rispettive giunte non ne comporta le dimissioni, a differenza di quanto accadrebbe in un sistema parlamentare in senso proprio. Sindaco, presidente della provincia e le rispettive giunte cessano invece dalla carica solo in caso di approvazione di una vera e propria mozione di sfiducia, votata per appello nominale dalla maggioranza assoluta dei componenti il consiglio; la mozione deve essere motivata e sottoscritta da almeno due quinti dei consiglieri assegnati (senza computare il sindaco o il presidente della provincia fra gli assegnati ai fini del computo), e viene messa in discussione non prima di dieci giorni e non oltre trenta giorni dalla presentazione. Se la mozione e' approvata, non si procede a una semplice sostituzione del sindaco: si procede allo scioglimento del consiglio e alla nomina di un commissario, secondo l'articolo 141 del TUEL. E' un punto che ricorre spesso nei quiz: nel sistema del TUEL, a differenza che nelle forme di governo parlamentari, la caduta del sindaco per sfiducia trascina con se' anche il consiglio, in applicazione del principio simul stabunt simul cadent (insieme si reggono, insieme cadono) che governa l'intero sistema degli enti locali.

Lo stesso effetto di trascinamento si produce, secondo l'articolo 53 del TUEL, in caso di impedimento permanente, rimozione, decadenza o decesso del sindaco o del presidente della provincia: in tutte queste ipotesi la giunta decade e si procede allo scioglimento del consiglio, mentre consiglio e giunta restano in carica fino all'elezione del nuovo consiglio e del nuovo sindaco o presidente, e nel frattempo le funzioni sono svolte dal vicesindaco o dal vicepresidente. Le dimissioni del sindaco o del presidente della provincia, disciplinate dallo stesso articolo 53, seguono una regola particolare di efficacia differita: diventano efficaci e irrevocabili solo decorso un termine di venti giorni dalla loro presentazione al consiglio, un intervallo pensato per evitare che un atto compiuto d'impulso produca conseguenze immediate e irreversibili sull'intero assetto istituzionale dell'ente. Anche le dimissioni, una volta divenute efficaci, comportano lo scioglimento del consiglio, secondo la stessa logica di trascinamento gia' vista per la sfiducia. Il TUEL prevede infine, all'articolo 141, lo scioglimento straordinario dei consigli comunali e provinciali con decreto del Presidente della Repubblica su proposta del Ministro dell'interno, quando gli organi compiano atti contrari alla Costituzione o si verifichino gravi e persistenti violazioni di legge, gravi motivi di ordine pubblico, oppure quando non possa essere assicurato il normale funzionamento degli organi e dei servizi, ipotesi che comprende, fra le altre, proprio l'impedimento permanente, la rimozione, la decadenza o il decesso del sindaco, le sue dimissioni, o le dimissioni contestuali della meta' piu' uno dei consiglieri assegnati.

La citta' metropolitana, prevista come ente costitutivo della Repubblica dall'articolo 114 della Costituzione, e' stata istituita e disciplinata nel dettaglio dalla legge 7 aprile 2014, n. 56, che ne ha definito organi (sindaco metropolitano, consiglio metropolitano, conferenza metropolitana) e funzioni fondamentali, sostituendo la provincia omonima nel territorio di riferimento nelle citta' metropolitane individuate dalla stessa legge.

Un profilo che accompagna la disciplina organica degli enti locali, e che i quiz tendono a testare in forma di caso pratico, e' lo status degli amministratori locali, disciplinato dal Capo IV del Titolo III del TUEL. L'articolo 78 stabilisce che il comportamento degli amministratori, nell'esercizio delle proprie funzioni, deve essere improntato all'imparzialita' e al principio di buona amministrazione, nel pieno rispetto della distinzione tra le funzioni, competenze e responsabilita' degli amministratori e quelle proprie dei dirigenti: e' l'ennesima declinazione, questa volta sul piano deontologico, del principio di separazione gia' visto per l'articolo 107. Lo stesso articolo impone agli amministratori l'obbligo di astensione dal prendere parte alla discussione e alla votazione di delibere riguardanti interessi propri o di parenti e affini fino al quarto grado, salvo che si tratti di provvedimenti normativi o di carattere generale (come i piani urbanistici) rispetto ai quali non sussista una correlazione immediata e diretta con un interesse specifico dell'amministratore: e' un'applicazione concreta e sanzionabile del principio costituzionale di imparzialita' visto all'inizio di questa dispensa.

Da ricordare per i quiz. Consorzio e unione di comuni sono entrambi enti dotati di personalita' giuridica propria, ma il consorzio nasce per la gestione di uno o piu' servizi specifici mentre l'unione e' pensata come ente generale di esercizio associato di funzioni; l'unione non introduce nuovi amministratori retribuiti. Il consiglio ha competenze tassativamente elencate; la giunta ha una competenza residuale rispetto a consiglio e sindaco. Mandato quinquennale; limite dei due mandati consecutivi, elevato al terzo per i comuni sotto 5.000 abitanti.

Fra gli organi burocratici degli enti locali, una posizione peculiare spetta al segretario comunale e provinciale, disciplinato dagli articoli 97 e seguenti del TUEL. Il comune e la provincia hanno un segretario titolare, iscritto all'apposito albo. La nomina, disciplinata dall'articolo 99, spetta al sindaco o al presidente della provincia, che scelgono il segretario tra gli iscritti all'albo nazionale di cui all'articolo 98: il segretario, una volta nominato, dipende funzionalmente dal capo dell'amministrazione che lo ha nominato. La durata dell'incarico e' correlata a quella del mandato del capo dell'amministrazione: il segretario cessa automaticamente con la cessazione del mandato del sindaco o del presidente della provincia, ma continua a esercitare le funzioni fino alla nomina del nuovo segretario, cosi' da garantire continuita' all'ente. La nomina del nuovo segretario deve essere disposta non prima di sessanta giorni e non oltre centoventi giorni dall'insediamento del nuovo sindaco o presidente; decorso questo termine senza una nuova nomina, il segretario in carica si intende confermato. La revoca, disciplinata dall'articolo 100, e' un atto eccezionale rispetto alla fisiologica cessazione per fine mandato: puo' essere disposta con provvedimento motivato del sindaco o del presidente della provincia, previa deliberazione della giunta, e solo per violazione dei doveri d'ufficio. Il segretario non confermato, revocato o comunque privo di incarico e' collocato in posizione di disponibilita' per una durata massima di due anni, secondo l'articolo 101. Il regime combinato di nomina fiduciaria e di revoca solo motivata per violazione dei doveri d'ufficio riflette bene la duplice natura della figura: legata di fiducia al sindaco quanto alla scelta, ma non licenziabile a piacimento, proprio perche' la sua funzione di garanzia della legalita' dell'azione amministrativa richiede un margine di indipendenza dall'organo politico che vigila e verifica il suo operato solo per gravi violazioni.

Le sue funzioni, indicate dall'articolo 97, sono di collaborazione e di assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi dell'ente in ordine alla conformita' dell'azione amministrativa alle leggi, allo statuto e ai regolamenti: e' una funzione di garanzia della legalita' dell'azione amministrativa, non di gestione diretta di un settore. Il segretario partecipa con funzioni consultive, referenti e di assistenza alle riunioni del consiglio e della giunta e ne cura la verbalizzazione, roga su richiesta dell'ente i contratti nei quali l'ente e' parte e autentica scritture private e atti unilaterali nell'interesse dell'ente, ed esercita ogni altra funzione attribuitagli dallo statuto, dai regolamenti o conferitagli dal sindaco. In assenza di nomina del direttore generale, il segretario sovrintende inoltre allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti e ne coordina l'attivita'.

Il direttore generale, disciplinato dall'articolo 108 del TUEL, e' una figura eventuale (non obbligatoria in tutti gli enti) che il sindaco, previa deliberazione della giunta, puo' nominare al di fuori della dotazione organica, con contratto a tempo determinato, per attuare gli indirizzi e gli obiettivi stabiliti dagli organi di governo dell'ente secondo le direttive impartite dal sindaco, e per sovrintendere alla gestione dell'ente perseguendo livelli ottimali di efficacia ed efficienza. Il TUEL prevede espressamente la possibilita' che le funzioni di direttore generale siano attribuite al segretario, quando l'ente non abbia nominato un direttore generale distinto: in tal caso il segretario cumula i due ruoli. Se invece i due ruoli restano distinti, sindaco e presidente della provincia disciplinano, contestualmente alla nomina del direttore generale, i rapporti tra segretario e direttore, nel rispetto dei loro distinti ed autonomi ruoli: la norma segnala che i due incarichi restano concettualmente separati anche quando affidati a persone diverse operanti nello stesso ente.

La differenza funzionale tra le due figure e' un classico banco di prova nei quiz: il segretario e' un garante della legalita' e dell'assistenza giuridico-amministrativa agli organi, con un ruolo che permane in ogni comune indipendentemente dalle sue dimensioni; il direttore generale, dove nominato, ha una funzione di piu' spiccato impulso manageriale verso il raggiungimento degli obiettivi di indirizzo politico, con un profilo piu' vicino alla gestione operativa complessiva dell'ente che non alla garanzia di legittimita' formale. Nessuno dei due, va precisato, si sostituisce ai dirigenti nell'adozione dei singoli atti di gestione: entrambi operano a un livello di coordinamento e di sovrintendenza, non di gestione diretta della singola pratica.

Da ricordare per i quiz. Il segretario e' obbligatorio in ogni comune e provincia, il direttore generale e' figura eventuale. Quando manca il direttore generale, le sue funzioni possono essere attribuite al segretario. Il segretario garantisce la legalita' dell'azione amministrativa; il direttore generale attua gli indirizzi con funzione manageriale.

Uno dei principi piu' ricorrenti nei quiz sull'ordinamento amministrativo e' quello della distinzione tra funzioni di indirizzo politico-amministrativo e funzioni di gestione. La disposizione cardine, valida per tutte le pubbliche amministrazioni, e' l'articolo 4 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Testo Unico sul Pubblico Impiego, TUPI): gli organi di governo esercitano le funzioni di indirizzo politico-amministrativo, definendo gli obiettivi e i programmi da attuare e adottando gli altri atti rientranti nello svolgimento di tali funzioni, e verificano la rispondenza dei risultati dell'attivita' amministrativa e della gestione agli indirizzi impartiti. La stessa norma dispone che le amministrazioni pubbliche i cui organi di vertice non siano espressione di rappresentanza politica adeguano i propri ordinamenti al principio della distinzione tra indirizzo e controllo, da un lato, e attuazione e gestione dall'altro, con il correlato divieto di istituire uffici di diretta collaborazione con funzioni gestionali.

Per gli enti locali, il principio si specifica nell'articolo 107 del TUEL, dedicato a funzioni e responsabilita' della dirigenza. Il testo e' particolarmente netto: spetta ai dirigenti la direzione degli uffici e dei servizi secondo i criteri e le norme dettati dagli statuti e dai regolamenti, che si uniformano al principio per cui i poteri di indirizzo e di controllo politico-amministrativo spettano agli organi di governo, mentre la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica e' attribuita ai dirigenti mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo. Il secondo comma precisa in modo residuale l'ampiezza delle competenze dirigenziali: spettano ai dirigenti tutti i compiti, compresa l'adozione degli atti e dei provvedimenti amministrativi che impegnano l'amministrazione verso l'esterno, non ricompresi espressamente dalla legge o dallo statuto tra le funzioni di indirizzo e controllo politico-amministrativo degli organi di governo dell'ente, ne' rientranti tra le funzioni del segretario o del direttore generale. Il terzo comma elenca poi in modo esemplificativo i compiti di attuazione tipici della dirigenza: la presidenza delle commissioni di gara e di concorso, la responsabilita' delle procedure d'appalto, la stipulazione dei contratti, gli atti di gestione finanziaria (compresa l'assunzione di impegni di spesa), gli atti di amministrazione e gestione del personale, i provvedimenti autorizzatori e concessori che presuppongano accertamenti anche discrezionali nel rispetto di criteri predeterminati.

Il punto su cui i quiz insistono con maggiore frequenza e' proprio l'inderogabilita' di questo riparto: il quarto comma dell'articolo 107 stabilisce che le attribuzioni dei dirigenti possono essere derogate soltanto espressamente e ad opera di specifiche disposizioni legislative. Non basta dunque un regolamento comunale, ne' una delibera di consiglio o di giunta, per spostare a un organo politico una competenza gestionale attribuita ai dirigenti: serve una norma di legge che lo preveda espressamente. E' la stessa logica, applicata al livello degli enti locali, del principio generale dell'articolo 4 del TUPI: gli organi politici definiscono obiettivi e verificano risultati, i dirigenti gestiscono e rispondono in proprio degli atti di gestione, e nessuno dei due puo' invadere la sfera dell'altro se non nei casi tassativamente previsti dalla legge stessa.

Mettere a confronto il testo delle due norme aiuta a fissare esattamente dove passa il confine. L'articolo 4 del TUPI parla in termini generali: gli organi di governo esercitano le funzioni di indirizzo politico-amministrativo, definendo gli obiettivi e i programmi da attuare e verificando la rispondenza dei risultati dell'attivita' amministrativa e della gestione agli indirizzi impartiti; ai dirigenti spetta invece l'adozione degli atti e provvedimenti amministrativi, compresi quelli che impegnano l'amministrazione verso l'esterno, e la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo, esercitati con la capacita' e i poteri del privato datore di lavoro. L'articolo 107 del TUEL riproduce la stessa struttura per gli enti locali, con una precisazione aggiuntiva utile a risolvere i casi dubbi: spettano ai dirigenti tutti i compiti non ricompresi espressamente dalla legge o dallo statuto tra le funzioni di indirizzo e controllo politico-amministrativo, ne' rientranti tra le funzioni del segretario o del direttore generale. E' una clausola di chiusura in favore della dirigenza: in caso di incertezza su chi sia competente, la regola e' che l'atto spetta al dirigente, salvo che una norma espressa dica il contrario, e non viceversa.

Da questa impostazione discende che l'organo politico non ha un generale potere di avocazione o di annullamento degli atti di gestione dei dirigenti fondato sulla propria posizione di vertice: puo' esercitare i poteri di verifica e controllo che la legge gli attribuisce (approvazione di piani e programmi, verifica dei risultati, poteri di indirizzo generale), ma non puo' sostituirsi al dirigente nell'adozione del singolo atto ne' revocarlo per ragioni di mero merito politico, perche' cio' equivarrebbe a una deroga di fatto, senza base legislativa, al riparto imposto dall'articolo 107. Un caso che merita di essere fissato riguarda gli enti privi di dirigenza, tipicamente i comuni di piu' piccole dimensioni che non abbiano in dotazione organica figure dirigenziali in senso proprio: in questi casi le funzioni gestionali attribuite dall'articolo 107 ai dirigenti possono essere svolte dai responsabili dei servizi, indipendentemente dalla loro qualifica funzionale, secondo quanto previsto dal regolamento di organizzazione dell'ente. Il principio di separazione non viene meno per la sola assenza della qualifica dirigenziale: viene semplicemente esercitato da un responsabile di servizio individuato dall'ente, che assume, ai fini della gestione, le stesse responsabilita' e gli stessi poteri che l'articolo 107 attribuisce ai dirigenti.

Da ricordare per i quiz. La separazione indirizzo/gestione e' un principio generale del pubblico impiego (art. 4 TUPI) che negli enti locali si specifica nell'art. 107 TUEL. Le competenze gestionali dei dirigenti non sono comprimibili da regolamenti o delibere: la deroga richiede una norma di legge espressa. Gli atti che impegnano l'ente verso l'esterno spettano ai dirigenti, salvo quanto espressamente riservato dalla legge o dallo statuto agli organi di indirizzo.

Il principio di separazione si riflette anche sul terreno dell'organizzazione degli uffici e della dotazione organica. Il Testo Unico sul Pubblico Impiego, all'articolo 2, affida ai regolamenti di organizzazione degli enti, adottati secondo i rispettivi ordinamenti, la disciplina dell'organizzazione degli uffici in coerenza con criteri di autonomia, funzionalita' ed economicita' di gestione e secondo principi di professionalita' e responsabilita': e' la sede in cui si concretizza l'autonomia organizzativa riconosciuta a ciascuna amministrazione entro la cornice della legge, applicazione diretta della riserva relativa di legge dell'articolo 97 Cost. gia' incontrata all'inizio della dispensa. La potesta' regolamentare degli enti locali si esercita, tenendo conto di quanto demandato alla contrattazione collettiva nazionale, su un elenco di materie che comprende gli organi, gli uffici e le modalita' di conferimento della relativa titolarita', i principi fondamentali di organizzazione degli uffici, i procedimenti di selezione per l'accesso e l'avviamento al lavoro, i ruoli e le dotazioni organiche con la loro consistenza complessiva, oltre alla disciplina di responsabilita' e incompatibilita' tra l'impiego pubblico e altre attivita'. La dotazione organica e' dunque lo strumento con cui l'ente, nell'esercizio della propria potesta' regolamentare e nel rispetto dei vincoli di finanza pubblica, individua il numero e la qualifica dei posti di lavoro necessari a svolgere le proprie funzioni: e' un atto organizzativo, non un atto di gestione del singolo rapporto di lavoro, e per questo rientra tra le competenze di rango regolamentare e non tra gli atti riservati in via esclusiva ai dirigenti.

Il sistema dei controlli interni degli enti locali e' disciplinato dal Capo III del Titolo VI del TUEL, e in particolare dall'articolo 147, riscritto dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213 in un contesto di generale rafforzamento dei controlli dopo la crisi finanziaria. La norma stabilisce che gli enti locali, nell'ambito della loro autonomia normativa e organizzativa, individuano strumenti e metodologie per garantire, attraverso il controllo di regolarita' amministrativa e contabile, la legittimita', la regolarita' e la correttezza dell'azione amministrativa. Il sistema di controllo interno e' diretto in particolare a: verificare, attraverso il controllo di gestione, l'efficacia, l'efficienza e l'economicita' dell'azione amministrativa, al fine di ottimizzare il rapporto tra obiettivi e azioni realizzate e tra risorse impiegate e risultati; valutare l'adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani e dei programmi, in termini di congruenza tra risultati conseguiti e obiettivi predefiniti; garantire il costante controllo degli equilibri finanziari della gestione; verificare, tramite il controllo sugli organismi partecipati, l'efficacia, l'efficienza e l'economicita' degli organismi gestionali esterni all'ente; garantire il controllo della qualita' dei servizi erogati, direttamente o tramite organismi esterni.

La riforma del 2012 ha introdotto, accanto all'articolo 147, alcune tipologie specifiche di controllo, ciascuna disciplinata da un articolo dedicato: l'articolo 147-bis regola il controllo di regolarita' amministrativa e contabile, assicurato nella fase preventiva della formazione dell'atto da ogni responsabile di servizio attraverso il parere di regolarita' tecnica, e dal responsabile del servizio finanziario attraverso il parere di regolarita' contabile e il visto di copertura finanziaria; l'articolo 147-ter disciplina il controllo strategico, volto a verificare lo stato di attuazione dei programmi rispetto alle linee dell'indirizzo politico; l'articolo 147-quater regola i controlli sulle societa' partecipate non quotate, imponendo all'ente locale di definire preventivamente gli obiettivi gestionali cui il soggetto partecipato deve tendere; l'articolo 147-quinquies disciplina il controllo sugli equilibri finanziari, coinvolgendo il responsabile del servizio finanziario, il segretario e i responsabili dei servizi secondo le rispettive responsabilita'.

Un aspetto operativo che ricorre nei quiz e' la soglia demografica di applicazione: le lettere d) ed e) del comma 2 dell'articolo 147, relative al controllo sugli organismi gestionali esterni e sulla qualita' dei servizi, si applicano solo agli enti locali con popolazione superiore a determinate soglie (originariamente 100.000 abitanti in prima applicazione, poi progressivamente estese fino a 15.000 abitanti), a testimonianza di un impianto normativo che ha tenuto conto della sostenibilita' organizzativa dei controlli piu' sofisticati per gli enti di minori dimensioni. L'articolo 147 impone infine agli enti locali di disciplinare il sistema dei controlli interni secondo il principio della distinzione tra funzioni di indirizzo e compiti di gestione: e' un'ulteriore applicazione, sul terreno dei controlli, dello stesso principio gia' visto per l'articolo 107. Partecipano all'organizzazione del sistema dei controlli il segretario dell'ente, il direttore generale ove previsto, i responsabili dei servizi e le eventuali unita' di controllo interno; piu' enti locali possono istituire uffici unici mediante convenzione.

Da ricordare per i quiz. Il controllo di regolarita' amministrativa e contabile e' preventivo, esercitato dai responsabili di servizio (parere di regolarita' tecnica) e dal responsabile finanziario (parere di regolarita' contabile e visto di copertura). Il controllo strategico verifica la coerenza tra risultati e indirizzo politico. Il controllo sulle societa' partecipate presuppone la fissazione preventiva di obiettivi gestionali. Anche il sistema dei controlli deve rispettare la distinzione tra indirizzo e gestione.

Merita un cenno anche il rapporto, distinto dai controlli interni appena visti, tra ente locale ed enti pubblici non territoriali istituiti dallo Stato o dalle Regioni, per completare il quadro dei rapporti fra soggetti pubblici gia' introdotto nel capitolo 4. La relazione tipica non e' quella della gerarchia, ma quella della vigilanza: l'amministrazione vigilante puo' esercitare poteri di indirizzo generale, di verifica sull'andamento della gestione, di approvazione di atti fondamentali (bilanci, statuti), e, nei casi estremi previsti dalla legge, poteri sostitutivi o di scioglimento degli organi, ma non puo' sostituirsi all'ente vigilato nell'adozione dei singoli atti di gestione ordinaria, cosa che la gerarchia in senso proprio consentirebbe. E' un distinguo che si salda a quello, gia' visto, tra indirizzo politico-amministrativo e gestione: la vigilanza e' infatti essa stessa una forma di indirizzo esterno, non un potere di comando puntuale. Confondere vigilanza e gerarchia e' uno degli errori piu' frequenti quando il quesito riguarda i rapporti fra ministeri ed enti pubblici non territoriali, oppure fra Regione ed enti da essa dipendenti.

Questo capitolo non introduce contenuti nuovi: ricapitola, nell'ordine in cui i quiz tendono a proporli, i punti su cui si concentrano gli errori piu' frequenti in questa materia.

L'articolo 97 della Costituzione. Buon andamento e imparzialita' sono principi congiunti, non alternativi: una domanda che ne isola uno solo come "il" principio dell'organizzazione amministrativa va guardata con sospetto. La riserva di legge sull'organizzazione dei pubblici uffici e' relativa: ammette fonti secondarie entro i criteri fissati dalla legge, non impone che ogni dettaglio organizzativo risulti da legge formale. L'accesso per concorso e' la regola generale, derogabile solo nei casi previsti dalla legge stessa.

Il Titolo V e la sussidiarieta'. L'articolo 114 Cost. elenca Comuni, Province, Citta' metropolitane, Regioni e Stato: attenzione a chi propone un ordine diverso o omette qualche ente. La sussidiarieta' verticale (art. 118, primo comma) individua nel Comune l'ente titolare in via generale delle funzioni amministrative, salvo esigenze di esercizio unitario che le allochino a un livello superiore; la sussidiarieta' orizzontale (art. 118, quarto comma) riguarda invece l'iniziativa autonoma dei cittadini, non la ripartizione tra livelli di governo: le due nozioni sono spesso scambiate nei distrattori. Le materie regionali residuali (art. 117, quarto comma) sono quelle non elencate tra le competenze esclusive statali (secondo comma) ne' tra quelle concorrenti (terzo comma).

Gli enti e la loro classificazione. Ente pubblico territoriale: il territorio e' elemento costitutivo. Ente pubblico non territoriale: il territorio e' solo ambito operativo. Ente pubblico economico: metodo imprenditoriale, regole in parte privatistiche. Ente pubblico non economico: eroga prestazioni senza fine di lucro, regime integralmente pubblicistico. Le societa' a partecipazione pubblica restano soggetti di diritto privato: non vanno confuse con gli enti pubblici in senso proprio, anche quando la partecipazione pubblica e' totalitaria. I tre requisiti dell'organismo di diritto pubblico (interesse generale non industriale, personalita' giuridica, finanziamento o controllo pubblico maggioritario) sono cumulativi: l'assenza di uno solo esclude la qualificazione.

Comune, unione, consorzio. Il consorzio nasce per la gestione associata di uno o piu' servizi specifici; l'unione di comuni e' pensata come ente generale di esercizio associato di funzioni, i cui organi sono formati da amministratori gia' in carica nei comuni membri, senza nuove retribuzioni. Il consiglio comunale ha competenze tassativamente elencate dall'articolo 42 TUEL; la giunta ha competenza residuale su tutto cio' che non e' riservato al consiglio o al sindaco. Mandato quinquennale per sindaco e consiglio; limite dei due mandati consecutivi, esteso al terzo per i comuni sotto 5.000 abitanti.

Le vicende anticipate del mandato. La mozione di sfiducia (art. 52 TUEL) richiede la maggioranza assoluta dei consiglieri, sottoscrizione da almeno due quinti degli assegnati, discussione tra dieci e trenta giorni dalla presentazione, e se approvata comporta lo scioglimento del consiglio, non la sola sostituzione del sindaco: e' la regola del simul stabunt simul cadent. Le dimissioni del sindaco (art. 53) diventano efficaci e irrevocabili solo dopo venti giorni, e producono lo stesso effetto di scioglimento del consiglio. Il voto contrario a una singola proposta, invece, non comporta mai le dimissioni: attenzione ai distrattori che confondono le due ipotesi.

Autorita' indipendenti. Non fanno parte del Governo, non ricevono indirizzo politico dall'esecutivo, hanno mandati non coincidenti con la legislatura: la loro ragion d'essere e' sottrarre la regolazione tecnica di settori sensibili all'influenza della maggioranza contingente.

Segretario e direttore generale. Il segretario e' obbligatorio in ogni ente e garantisce l'assistenza giuridico-amministrativa e la conformita' dell'azione dell'ente alle leggi; il direttore generale e' figura eventuale con funzione piu' manageriale di attuazione degli indirizzi. Se non e' nominato un direttore generale distinto, le relative funzioni possono essere attribuite al segretario. Il segretario e' nominato dal sindaco tra gli iscritti all'albo (art. 99), la nomina segue la durata del mandato del sindaco, la revoca (art. 100) richiede provvedimento motivato e violazione dei doveri d'ufficio: non e' un incarico revocabile ad nutum. Azienda speciale e istituzione (art. 114 TUEL) restano entrambe enti strumentali: la prima ha personalita' giuridica propria e vocazione imprenditoriale, la seconda ne e' priva ed e' pensata per i servizi sociali. La dotazione organica e l'organizzazione degli uffici sono materia di potesta' regolamentare dell'ente, non atto di gestione del singolo rapporto di lavoro.

La separazione indirizzo/gestione: la domanda piu' ricorrente in assoluto. L'articolo 4 del d.lgs. 165/2001 fissa il principio generale per tutte le pubbliche amministrazioni; l'articolo 107 del TUEL lo applica agli enti locali, attribuendo ai dirigenti tutti gli atti che impegnano l'ente verso l'esterno non riservati per legge o statuto agli organi di indirizzo. Il punto che i distrattori attaccano di continuo e' l'inderogabilita': le attribuzioni dei dirigenti possono essere derogate soltanto in modo espresso e soltanto da specifiche disposizioni di legge, mai da un regolamento comunale, da uno statuto, da una delibera di giunta o di consiglio. Chi propone che "il consiglio comunale puo' avocare a se' un atto di gestione con una propria delibera motivata" propone una risposta sbagliata: manca la fonte di rango legislativo che sola puo' derogare al riparto.

I controlli interni. Il controllo di regolarita' amministrativa e contabile (art. 147-bis TUEL) e' preventivo e si esercita con pareri di regolarita' tecnica e contabile; il controllo strategico (art. 147-ter) verifica la coerenza con l'indirizzo politico; il controllo sulle partecipate (art. 147-quater) presuppone obiettivi gestionali fissati in anticipo; il controllo sugli equilibri finanziari (art. 147-quinquies) coinvolge responsabile finanziario, segretario e responsabili dei servizi. Anche l'organizzazione dei controlli deve rispettare la distinzione tra indirizzo e gestione: non e' un'area neutra rispetto al principio cardine di questa materia, ne e' anzi un'applicazione.

Il metodo di studio piu' efficace resta la lettura diretta degli articoli richiamati (in particolare art. 97 e 118 Cost., artt. 42, 48, 50, 51, 97, 107, 108, 147 e seguenti del d.lgs. 267/2000, art. 4 del d.lgs. 165/2001): la maggior parte dei quesiti riproduce la formula normativa con variazioni minime, e riconoscere il testo esatto della norma e' spesso l'unico modo per distinguere la risposta corretta da distrattori costruiti con cura.