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Prima di studiare istituzioni e atti conviene fissare che cosa sia la materia. Il diritto dell'Unione europea e' l'insieme delle norme che disciplinano l'organizzazione, i poteri e l'attivita' di un'organizzazione sovranazionale - l'Unione europea - alla quale gli Stati membri hanno trasferito l'esercizio di alcune competenze, e i rapporti che da quelle norme nascono fra l'Unione, gli Stati e i singoli. Non e' semplicemente il diritto "che viene da Bruxelles": e' un ordinamento giuridico autonomo, con proprie fonti, proprie istituzioni che le producono e un proprio giudice che le interpreta.

Perche' nasce un ordinamento di questo tipo? Perche' il metodo classico della cooperazione fra Stati - il trattato internazionale che vincola i governi e che ciascuno recepisce come crede - si e' rivelato insufficiente a costruire un mercato comune e poi un'unione economica e politica. Serviva qualcosa di diverso: norme che entrassero direttamente negli ordinamenti nazionali, senza passare ogni volta dal filtro del legislatore statale, e che fossero applicate allo stesso modo in tutti gli Stati. Da qui i due tratti che distinguono il diritto dell'Unione dal diritto internazionale ordinario: l'efficacia diretta (alcune norme europee creano diritti che i singoli possono far valere davanti al proprio giudice nazionale) e il primato (in caso di contrasto la norma europea prevale su quella nazionale incompatibile).

Rispetto alle discipline vicine, la collocazione e' questa. Il diritto internazionale regola rapporti fra Stati sovrani che restano padroni dell'attuazione degli impegni assunti; il diritto dell'Unione nasce da trattati internazionali ma ha prodotto un ordinamento che si impone anche ai giudici e alle amministrazioni interne. Il diritto costituzionale nazionale definisce l'assetto dei poteri dentro lo Stato; il diritto dell'Unione si innesta su quell'assetto e lo condiziona, perche' la Costituzione italiana consente le limitazioni di sovranita' necessarie a un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni. Il diritto amministrativo nazionale, infine, e' il terreno su cui il diritto europeo produce i suoi effetti quotidiani: e' l'ufficio pubblico italiano che deve disapplicare la norma interna contraria a un regolamento europeo, o che deve rispettare i principi di proporzionalita' e di tutela del legittimo affidamento di derivazione europea.

I protagonisti della materia sono due, e vanno tenuti distinti fin da subito. Il primo e' l'Unione come soggetto giuridico, che agisce attraverso un quadro istituzionale unico: Parlamento europeo, Consiglio europeo, Consiglio, Commissione, Corte di giustizia, Banca centrale europea, Corte dei conti. Il secondo sono gli Stati membri, che restano titolari della sovranita' e che hanno attribuito all'Unione competenze determinate: l'Unione non ha una competenza generale a legiferare, ha solo i poteri che i trattati le conferiscono. Accanto a loro c'e' un terzo protagonista, spesso trascurato nello studio ma decisivo nella logica del sistema: il cittadino europeo, che non e' destinatario passivo delle norme ma titolare di posizioni giuridiche azionabili.

Nella prova d'esame questa materia si presenta con un taglio molto riconoscibile. Le domande non chiedono ricostruzioni storiche o valutazioni politiche: chiedono di sapere quale istituzione fa che cosa, che efficacia ha un determinato atto, come si riparte una competenza, quale giudice decide un certo tipo di controversia. Sono quesiti a memoria strutturata, che si vincono conoscendo con precisione un numero limitato di articoli dei trattati - in particolare l'articolo 288 del TFUE sugli atti, l'articolo 13 del TUE sulle istituzioni, gli articoli 2, 3, 4 e 6 del TFUE sulle competenze - e sapendo distinguere organi che hanno nomi quasi identici. Il resto e' contorno.

Da ricordare per i quiz. Il diritto dell'Unione non e' diritto internazionale ne' diritto interno: e' un ordinamento autonomo. Le due parole chiave che lo qualificano sono efficacia diretta e primato, e la seconda comporta che il giudice nazionale, davanti a un contrasto fra norma interna e norma europea direttamente applicabile, non deve attendere l'abrogazione della prima ne' sollevare questione di costituzionalita': deve disapplicare la norma interna nel caso concreto. Il distrattore classico presenta l'abrogazione automatica della legge nazionale, che invece resta formalmente in vigore.

L'ordinamento dell'Unione ha una struttura gerarchica netta, e riconoscerla e' il presupposto per rispondere a un'intera famiglia di domande. Al vertice sta il diritto primario, cioe' i trattati. Sono due: il Trattato sull'Unione europea (TUE), che contiene i valori, gli obiettivi, i principi di riparto delle competenze e la disciplina delle istituzioni nelle loro linee generali, e il Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), che dettaglia il funzionamento delle istituzioni, le procedure e le singole politiche. Ai trattati sono equiparati i protocolli e gli allegati, e la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, che il TUE dichiara avere lo stesso valore giuridico dei trattati. Fanno parte del diritto primario anche i trattati di adesione dei nuovi Stati membri e, secondo la costruzione della Corte, i principi generali del diritto dell'Unione.

Il diritto primario e' il punto di partenza della legislazione europea: e' la fonte che attribuisce i poteri, e nessun atto delle istituzioni puo' contraddirla. Le domande insistono molto su questa qualificazione, perche' il distrattore tipico inserisce fra le fonti primarie i regolamenti o le direttive, che sono invece diritto derivato.

Sotto il diritto primario sta il diritto derivato, cioe' gli atti adottati dalle istituzioni nell'esercizio delle competenze attribuite. La loro tipologia e' fissata dall'articolo 288 del TFUE ed e' l'articolo piu' interrogato dell'intera materia: regolamenti, direttive, decisioni, raccomandazioni e pareri. I primi tre sono vincolanti, gli ultimi due non vincolanti. L'ordine in cui l'articolo li elenca e' esattamente questo, e alcune domande chiedono proprio di riconoscere quali fra gli atti elencati rientrino nella categoria dei vincolanti seguendo la sequenza del testo.

Accanto agli atti tipici dell'articolo 288 esistono gli accordi internazionali conclusi dall'Unione con Stati terzi o con altre organizzazioni: vincolano le istituzioni dell'Unione e gli Stati membri e si collocano fra il diritto primario e il diritto derivato, nel senso che devono essere conformi ai trattati e che gli atti di diritto derivato devono a loro volta essere conformi ad essi.

Va poi conosciuto un linguaggio ricorrente che non ha natura di fonte ma che l'esame chiede lo stesso. Nel gergo delle istituzioni il libro verde e' un documento della Commissione che apre una consultazione su un tema, raccogliendo le posizioni dei soggetti interessati; il libro bianco e' il documento che, spesso all'esito di quella consultazione, contiene proposte di azione dell'Unione in un settore determinato, cioe' delinea un programma di intervento. Nessuno dei due e' vincolante: sono strumenti di indirizzo politico e di preparazione delle future iniziative legislative.

Un'ultima distinzione, sottile ma richiesta, riguarda gli atti legislativi e gli atti non legislativi. Sono legislativi gli atti adottati mediante una procedura legislativa, ordinaria o speciale; sono non legislativi tutti gli altri, in particolare gli atti delegati e gli atti di esecuzione di cui si dira' piu' avanti. La qualificazione non dipende dal nome dell'atto: esiste il regolamento legislativo e il regolamento di esecuzione, la direttiva legislativa e la direttiva delegata. E' il procedimento che segna la differenza, non l'etichetta.

Da ricordare per i quiz. Fonti primarie = trattati (TUE e TFUE), protocolli, Carta dei diritti fondamentali. Fonti derivate = atti dell'articolo 288. Chi confonde le due categorie sbaglia sistematicamente le domande sul "punto di partenza della legislazione europea". E attenzione al libro bianco: contiene proposte di azione, non e' un rendiconto ne' una consultazione (quella e' il libro verde).

Il regolamento e' l'atto piu' penetrante dell'ordinamento europeo, e l'articolo 288 del TFUE lo descrive con tre attributi che vanno memorizzati alla lettera. Ha portata generale, e' obbligatorio in tutti i suoi elementi ed e' direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri. Ciascuno dei tre significa qualcosa di preciso. La portata generale vuol dire che il regolamento non si rivolge a destinatari individuati, ma a categorie astratte di soggetti: e' l'equivalente europeo di una legge, si applica a chiunque si trovi nella situazione descritta. L'obbligatorieta' in tutti gli elementi vuol dire che vincola non solo nel risultato ma anche nei mezzi: lo Stato non puo' scegliere come attuarlo. La diretta applicabilita' vuol dire che il regolamento entra nell'ordinamento nazionale per forza propria, senza bisogno di alcun atto di recepimento; anzi, riprodurne il testo in una legge interna e' in linea di principio vietato, perche' maschererebbe l'origine europea della norma e ne consentirebbe interpretazioni divergenti.

La direttiva segue una logica opposta. Vincola lo Stato membro cui e' rivolta per quanto riguarda il risultato da raggiungere, lasciando alle autorita' nazionali la competenza sulla forma e sui mezzi. In linea di principio, quindi, la direttiva non e' direttamente applicabile: ha bisogno di un atto interno di recepimento, adottato entro il termine che la direttiva stessa fissa. E' l'atto dell'armonizzazione, non dell'uniformazione: gli ordinamenti nazionali arrivano allo stesso risultato per strade diverse.

Questa e' la regola. Ma la Corte di giustizia ha elaborato un'eccezione che l'esame chiede: se lo Stato non recepisce la direttiva entro il termine, oppure la recepisce male, e la disposizione della direttiva e' chiara, precisa e incondizionata, il singolo puo' invocarla direttamente davanti al giudice nazionale nei confronti dello Stato e degli enti pubblici. E' l'efficacia diretta verticale. Non vale invece l'efficacia diretta orizzontale: una direttiva non recepita non puo' essere invocata da un privato contro un altro privato, perche' l'inadempimento e' dello Stato e non puo' ricadere su chi non ne e' responsabile. Le norme europee hanno effetti orizzontali quando producono diritti e obblighi nei rapporti fra privati, ed e' il caso tipico dei regolamenti e di alcune disposizioni dei trattati, non delle direttive non attuate.

La decisione e' obbligatoria in tutti i suoi elementi. Quando designa i destinatari, e' obbligatoria soltanto nei confronti di questi: e' l'atto individuale del diritto europeo, tipicamente usato in materia di concorrenza e aiuti di Stato. Esistono pero' anche decisioni senza destinatari designati, di portata generale, usate soprattutto nell'ambito della politica estera e di sicurezza comune.

Raccomandazioni e pareri chiudono l'elenco e sono gli unici due atti dell'articolo 288 privi di efficacia vincolante. La raccomandazione e' l'atto con cui un'istituzione invita il destinatario a tenere un determinato comportamento, senza imporglielo: e' uno strumento di orientamento, non di comando. Il parere esprime una valutazione su una situazione o su un atto. La circostanza che non siano vincolanti non li rende irrilevanti: il giudice nazionale deve tenerne conto ai fini dell'interpretazione delle norme interne e di quelle europee. Ma non creano di per se' obblighi giuridici in capo ai destinatari, e chi risponde diversamente sbaglia.

La pubblicazione e l'entrata in vigore sono regolate dall'articolo 297 del TFUE. Gli atti legislativi sono pubblicati nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea ed entrano in vigore alla data da essi fissata o, in mancanza, il ventesimo giorno successivo alla pubblicazione. Le decisioni che designano i destinatari fanno eccezione alla logica della pubblicazione: sono notificate ai destinatari e hanno efficacia in virtu' di tale notificazione. Lo stesso articolo 297 stabilisce chi firma gli atti: quelli adottati secondo la procedura legislativa ordinaria sono firmati dal presidente del Parlamento europeo e dal presidente del Consiglio, congiuntamente. E' un dettaglio interrogato con insistenza, e piu' di una domanda della banca dati ci ritorna sopra.

Da ricordare per i quiz. I tre attributi del regolamento vanno recitati insieme: portata generale, obbligatorio in tutti i suoi elementi, direttamente applicabile. Il distrattore piu' frequente attribuisce al regolamento la necessita' di recepimento (e' la direttiva) o alla direttiva l'obbligatorieta' in tutti gli elementi (e' il regolamento). Sulla firma degli atti legislativi ordinari: due presidenti, Parlamento e Consiglio, non la Commissione e non il Consiglio europeo.

L'articolo 13 del TUE stabilisce che l'Unione dispone di un quadro istituzionale unico e ne elenca sette istituzioni: il Parlamento europeo, il Consiglio europeo, il Consiglio, la Commissione europea, la Corte di giustizia dell'Unione europea, la Banca centrale europea, la Corte dei conti. L'elenco e' tassativo e va saputo a memoria, perche' una domanda ricorrente chiede di riconoscere quali fra quelli proposti siano istituzioni in senso proprio. Non lo sono, ad esempio, il Comitato economico e sociale europeo e il Comitato delle regioni, che sono organi consultivi, ne' il Coreper, che e' un organo preparatorio.

Il Parlamento europeo e' composto dai rappresentanti dei cittadini dell'Unione, eletti a suffragio universale diretto per un mandato di cinque anni. I suoi membri non rappresentano lo Stato di elezione ne' ricevono istruzioni: esercitano il mandato liberamente e si organizzano in gruppi politici transnazionali, non in delegazioni nazionali. Il Parlamento esercita, congiuntamente al Consiglio, la funzione legislativa e la funzione di bilancio, e svolge funzioni di controllo politico e consultive. Ha inoltre un potere che l'esame ricorda spesso: puo' approvare una mozione di censura nei confronti della Commissione, che in caso di approvazione obbliga i suoi membri a dimettersi collettivamente. La Commissione, in altre parole, e' collegialmente responsabile davanti al Parlamento europeo, non davanti al Consiglio ne' ai singoli Stati.

Il Consiglio europeo e il Consiglio sono due istituzioni diverse che i quiz confondono deliberatamente. Il Consiglio europeo riunisce i capi di Stato o di governo degli Stati membri, insieme al proprio presidente e al presidente della Commissione; e' il vertice politico dell'Unione, ne definisce gli orientamenti e le priorita' politiche generali e non esercita funzioni legislative. Il Consiglio dell'Unione europea, spesso chiamato Consiglio dei ministri, e' composto invece da un rappresentante di ciascuno Stato membro a livello ministeriale, abilitato a impegnare il proprio governo; si riunisce in diverse formazioni a seconda della materia ed esercita, con il Parlamento, la funzione legislativa e di bilancio. La regola mnemonica e' semplice: capi di Stato o di governo e indirizzo politico generale sono il Consiglio europeo; ministri e legislazione sono il Consiglio.

I lavori del Consiglio sono preparati dal Coreper, il Comitato dei rappresentanti permanenti dei governi degli Stati membri. Non e' un'istituzione e non decide al posto del Consiglio: prepara le sessioni, filtra i dossier, cerca l'accordo sulle questioni tecniche in modo che il Consiglio si concentri su quelle politicamente controverse, ed esegue i mandati che il Consiglio gli affida.

La Commissione europea e' l'istituzione che promuove l'interesse generale dell'Unione ed e' del tutto indipendente dai governi nazionali. Ha il quasi monopolio dell'iniziativa legislativa: un atto legislativo dell'Unione, salvo i casi in cui i trattati dispongano diversamente, puo' essere adottato solo su proposta della Commissione. Vigila sull'applicazione dei trattati e del diritto derivato - e' la "custode dei trattati", e a questo titolo puo' avviare la procedura di infrazione contro lo Stato inadempiente -, da' esecuzione al bilancio e gestisce i programmi, esercita funzioni di coordinamento e assicura la rappresentanza esterna dell'Unione salvo che per la politica estera e di sicurezza comune. Fra i suoi obblighi periodici c'e' la pubblicazione annuale di una relazione generale sull'attivita' dell'Unione, che deve avvenire prima dell'apertura della sessione del Parlamento europeo.

La Banca centrale europea e' un'istituzione dotata di personalita' giuridica e di piena indipendenza. Ha il diritto esclusivo di autorizzare l'emissione di banconote in euro nell'Unione: la BCE e le banche centrali nazionali possono emetterle, ma l'autorizzazione spetta alla sola BCE. E' governata da un Consiglio direttivo, composto dai membri del Comitato esecutivo della BCE e dai governatori delle banche centrali nazionali degli Stati membri la cui moneta e' l'euro. La Corte dei conti assicura il controllo dei conti dell'Unione: esamina la legittimita' e la regolarita' delle entrate e delle spese e la sana gestione finanziaria, e assiste il Parlamento europeo e il Consiglio nell'esercizio della loro funzione di controllo dell'esecuzione del bilancio.

Un ruolo a se' ha l'Alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, previsto dall'articolo 18 del TUE: guida la politica estera e di sicurezza comune, contribuisce con le sue proposte a elaborarla e la attua in qualita' di mandatario del Consiglio, presiede il Consiglio "Affari esteri" ed e' al tempo stesso uno dei vicepresidenti della Commissione. E' la figura che tiene insieme il metodo intergovernativo della politica estera e il metodo dell'Unione.

Restano gli organi consultivi. Il Comitato economico e sociale europeo rappresenta le organizzazioni dei datori di lavoro, dei lavoratori e gli altri attori della societa' civile; il Comitato delle regioni rappresenta le collettivita' regionali e locali. Entrambi assistono il Parlamento, il Consiglio e la Commissione esercitando funzioni consultive: i loro pareri non vincolano, ma in alcuni casi la loro consultazione e' obbligatoria e la sua omissione vizia l'atto. I membri di entrambi esercitano le proprie funzioni in piena indipendenza, nell'interesse generale dell'Unione, e non ricevono istruzioni. Quanto alla composizione, i trattati fissano soltanto il tetto massimo - il numero dei membri di ciascun comitato non puo' essere superiore a trecentocinquanta - mentre la composizione concreta e' stabilita con decisione del Consiglio.

Da ricordare per i quiz. Sette istituzioni, e Comitato economico e sociale e Comitato delle regioni non sono fra queste. Consiglio europeo = capi di Stato o di governo + indirizzo politico generale; Consiglio = ministri + legislazione. Iniziativa legislativa alla Commissione, esecuzione del bilancio alla Commissione, autorizzazione all'emissione di banconote alla sola BCE, responsabilita' collegiale della Commissione davanti al Parlamento.

L'Unione non ha una competenza generale: puo' agire soltanto nei limiti delle attribuzioni che gli Stati membri le hanno conferito nei trattati per realizzare gli obiettivi da questi stabiliti. E' il principio di attribuzione, e ha un corollario esplicito: qualsiasi competenza non attribuita all'Unione appartiene agli Stati membri. Chi studia bene questo principio evita gran parte degli errori sulle domande di riparto, perche' capisce che la domanda non e' mai "chi e' piu' bravo a occuparsi di questa materia" ma "che cosa dice il trattato".

L'esercizio delle competenze e' governato da altri due principi. Il principio di sussidiarieta' opera nei settori che non rientrano nella competenza esclusiva: l'Unione interviene soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi dell'azione non possano essere sufficientemente raggiunti dagli Stati membri e possano dunque, a motivo della portata o degli effetti, essere conseguiti meglio a livello dell'Unione. Il principio di proporzionalita' riguarda invece il contenuto e la forma dell'azione: non devono andare al di la' di quanto necessario per raggiungere gli obiettivi dei trattati. Il primo risponde alla domanda "se" intervenire, il secondo alla domanda "quanto" intervenire, e confonderli e' un errore ricorrente.

Il TFUE distingue tre categorie di competenze. La competenza esclusiva comporta che solo l'Unione possa legiferare e adottare atti giuridicamente vincolanti; gli Stati membri possono farlo soltanto se autorizzati dall'Unione o per dare attuazione ai suoi atti. L'articolo 3 del TFUE ne elenca i settori: fra questi l'unione doganale, la definizione delle regole di concorrenza necessarie al funzionamento del mercato interno, la politica monetaria per gli Stati la cui moneta e' l'euro, la conservazione delle risorse biologiche del mare nel quadro della politica comune della pesca, la politica commerciale comune.

La competenza concorrente e' la categoria residuale: l'articolo 4 del TFUE stabilisce che si applica ogni volta che i trattati attribuiscono all'Unione una competenza che non rientra nei settori esclusivi dell'articolo 3 ne' in quelli di sostegno dell'articolo 6. Qui Unione e Stati membri possono entrambi legiferare, ma con una regola di precedenza precisa che l'articolo 2 del TFUE fissa e che l'esame interroga spesso: gli Stati membri esercitano la loro competenza nella misura in cui l'Unione non ha esercitato la propria, e tornano a esercitarla nella misura in cui l'Unione ha deciso di cessare di esercitare la sua. Fra i settori di competenza concorrente elencati dall'articolo 4 del TFUE ci sono il mercato interno, l'ambiente, la protezione dei consumatori, i trasporti, l'energia, l'agricoltura e la pesca con esclusione della conservazione delle risorse biologiche del mare, lo spazio di liberta', sicurezza e giustizia, la coesione economica, sociale e territoriale.

La terza categoria comprende i settori in cui l'Unione ha competenza per svolgere azioni intese a sostenere, coordinare o completare l'azione degli Stati membri, senza sostituirsi ad essa. L'articolo 6 del TFUE li elenca: tutela e miglioramento della salute umana, industria, cultura, turismo, istruzione, formazione professionale, gioventu' e sport, protezione civile, cooperazione amministrativa. In questi settori gli atti dell'Unione non possono comportare armonizzazione delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri: e' il limite che distingue questa categoria dalla competenza concorrente e che i distrattori tendono a nascondere.

Quando alcuni Stati vogliono procedere piu' avanti degli altri, i trattati prevedono la cooperazione rafforzata. E' uno strumento che consente a un gruppo di Stati membri di instaurare fra loro un'integrazione piu' stretta nell'ambito delle competenze non esclusive dell'Unione, utilizzandone le istituzioni. L'autorizzazione a procedere e' concessa dal Consiglio, che delibera su proposta della Commissione e previa approvazione del Parlamento europeo, e solo come extrema ratio, quando gli obiettivi non possano essere conseguiti in un termine ragionevole dall'Unione nel suo insieme. Gli atti adottati nel quadro di una cooperazione rafforzata vincolano soltanto gli Stati partecipanti.

Un ultimo principio, di matrice piu' economica che istituzionale, e' quello di addizionalita': i contributi dell'Unione erogati attraverso i fondi strutturali si aggiungono alle risorse nazionali destinate allo stesso scopo e non possono sostituirle. Serve a evitare che il finanziamento europeo diventi l'occasione per lo Stato di ridurre il proprio impegno.

Da ricordare per i quiz. Attribuzione = l'Unione ha solo i poteri conferiti; sussidiarieta' = se intervenire, e opera solo fuori dalla competenza esclusiva; proporzionalita' = quanto intervenire, e vale sempre. Nei settori dell'articolo 6 - salute, industria, cultura, turismo, istruzione, sport, protezione civile, cooperazione amministrativa - non c'e' armonizzazione. Il distrattore piu' insidioso mette l'ambiente o il mercato interno fra le competenze esclusive: sono concorrenti.

La produzione normativa dell'Unione segue percorsi diversi, e riconoscerli e' una parte consistente della preparazione. Il percorso ordinario e' la procedura legislativa ordinaria, che consiste nell'adozione congiunta di un regolamento, di una direttiva o di una decisione da parte del Parlamento europeo e del Consiglio su proposta della Commissione. E' l'antica "codecisione": Parlamento e Consiglio sono colegislatori su un piano di parita', e nessuno dei due puo' adottare l'atto senza l'altro. La procedura si articola in letture successive e, in caso di disaccordo persistente, in una fase di conciliazione; se l'accordo non si raggiunge, l'atto non e' adottato.

Accanto ad essa i trattati prevedono procedure legislative speciali, nei casi specifici che essi stessi individuano: qui l'atto e' adottato dal Parlamento europeo con la partecipazione del Consiglio, oppure - piu' frequentemente - dal Consiglio con la partecipazione del Parlamento, che puo' consistere in una consultazione o in un'approvazione. Un esempio richiesto dalle domande e' quello dello statuto e delle condizioni generali per l'esercizio delle funzioni dei membri del Parlamento europeo: il Parlamento li stabilisce di propria iniziativa, mediante regolamenti adottati secondo una procedura legislativa speciale, previo parere della Commissione e con l'approvazione del Consiglio.

L'atto legislativo non esaurisce il lavoro normativo, perche' spesso richiede integrazioni tecniche o misure uniformi di attuazione. Per questo i trattati prevedono due tipi di atti non legislativi che l'esame chiede di distinguere con precisione, perche' i loro nomi si somigliano e le loro funzioni no.

Gli atti delegati nascono da una delega che l'atto legislativo stesso conferisce alla Commissione, autorizzandola ad adottare atti non legislativi di portata generale che integrano o modificano determinati elementi non essenziali dell'atto legislativo. Gli elementi essenziali di una materia sono riservati all'atto legislativo e non possono mai essere oggetto di delega. L'atto legislativo delimita esplicitamente obiettivi, contenuto, portata e durata della delega, e Parlamento europeo e Consiglio conservano strumenti di controllo: possono revocare la delega, e l'atto delegato puo' entrare in vigore soltanto se nel termine fissato nessuno dei due solleva obiezioni.

Gli atti di esecuzione rispondono a un'esigenza diversa. La regola generale e' che siano gli Stati membri ad adottare tutte le misure di diritto interno necessarie per l'attuazione degli atti giuridicamente vincolanti dell'Unione: l'attuazione e' compito nazionale. Solo quando sono necessarie condizioni uniformi di esecuzione, l'atto vincolante conferisce competenze di esecuzione alla Commissione oppure, in casi specifici debitamente motivati e nelle ipotesi di politica estera e di sicurezza comune previste dai trattati, al Consiglio. Gli atti di esecuzione non modificano l'atto di base: lo applicano. L'esercizio di questa competenza da parte della Commissione e' sottoposto al controllo degli Stati membri attraverso il sistema dei comitati, disciplinato da un regolamento adottato con procedura legislativa ordinaria.

La differenza pratica, quella che conviene fissare, e' questa: l'atto delegato tocca il contenuto dell'atto legislativo integrandolo o modificandone parti non essenziali, ed e' controllato dai colegislatori; l'atto di esecuzione non tocca il contenuto, serve a garantire che l'atto sia applicato in modo uniforme, ed e' controllato dagli Stati membri.

Una menzione a parte merita la revisione dei trattati e l'allargamento. Quando uno Stato europeo che rispetta i valori dell'Unione e si impegna a promuoverli chiede di aderire, l'articolo 49 del TUE stabilisce che la domanda sia trasmessa al Consiglio, il quale si pronuncia all'unanimita' previa consultazione della Commissione e previa approvazione del Parlamento europeo, che si pronuncia a maggioranza dei membri che lo compongono. Del deposito della domanda sono informati il Parlamento europeo e i parlamenti nazionali. Le condizioni per l'ammissione formano oggetto di un accordo fra gli Stati membri e lo Stato richiedente, sottoposto alla ratifica di tutti secondo le rispettive norme costituzionali.

Da ricordare per i quiz. Procedura legislativa ordinaria = Parlamento e Consiglio insieme, su proposta della Commissione. La domanda di adesione si trasmette al Consiglio, non alla Commissione ne' al Consiglio europeo. Sugli atti non legislativi il distrattore inverte le funzioni: chi non ricorda che l'atto delegato puo' modificare elementi non essenziali e l'atto di esecuzione non modifica nulla sbagliera' la coppia intera.

L'articolo 19 del TUE affida alla Corte di giustizia dell'Unione europea il compito di assicurare il rispetto del diritto nell'interpretazione e nell'applicazione dei trattati. La formula va imparata cosi' com'e', perche' e' oggetto di domanda diretta. Sotto questo nome complessivo stanno due giurisdizioni: la Corte di giustizia in senso stretto e il Tribunale. Entrambe hanno sede a Lussemburgo. La Corte di giustizia e' composta da un giudice per Stato membro ed e' assistita da avvocati generali; il Tribunale comprende almeno un giudice per Stato membro. I giudici e gli avvocati generali sono nominati di comune accordo dai governi degli Stati membri, previa consultazione di un comitato incaricato di valutarne l'adeguatezza, per un mandato di sei anni rinnovabile, con un rinnovo parziale che si effettua ogni tre anni. Il presidente della Corte e' designato dai giudici stessi, che lo eleggono fra loro, per un periodo di tre anni rinnovabile: non e' nominato dai governi ne' dal Consiglio, ed e' un dettaglio che i quiz sfruttano.

Le decisioni del Tribunale possono essere oggetto di impugnazione dinanzi alla Corte di giustizia, ma con un limite netto: l'impugnazione e' limitata alle questioni di diritto. La Corte non riesamina i fatti accertati dal Tribunale ne' la valutazione delle prove, salvo il caso del loro snaturamento. Le sentenze della Corte sono deliberate a maggioranza e non ammettono opinioni dissenzienti: si pronunciano in camera di consiglio e all'esterno esprimono una posizione unica, senza che risulti chi ha votato in un senso o nell'altro.

Le competenze della Corte si articolano in alcune vie di accesso principali. La piu' importante nella pratica e il rinvio pregiudiziale dell'articolo 267 del TFUE: la Corte di giustizia e' competente a pronunciarsi in via pregiudiziale sull'interpretazione dei trattati e sulla validita' e l'interpretazione degli atti compiuti dalle istituzioni, dagli organi e dagli organismi dell'Unione. Il meccanismo funziona cosi': il giudice nazionale che deve applicare una norma europea e ha un dubbio sospende il giudizio e rimette la questione alla Corte, la quale risponde sull'interpretazione; la decisione della causa resta al giudice nazionale. Il rinvio e' facoltativo per i giudici di merito e diventa obbligatorio per il giudice le cui decisioni non sono impugnabili con un ricorso giurisdizionale di diritto interno. Va sottolineato che nel giudizio pregiudiziale la Corte non dichiara l'invalidita' della norma nazionale: interpreta il diritto dell'Unione, e sara' il giudice interno a trarne le conseguenze.

Il ricorso di annullamento dell'articolo 263 del TFUE e' lo strumento di controllo di legalita' degli atti dell'Unione destinati a produrre effetti giuridici verso terzi. I motivi di annullamento sono quattro: incompetenza, violazione delle forme sostanziali, violazione dei trattati o di qualsiasi regola di diritto relativa alla loro applicazione, sviamento di potere. Sul primo motivo l'elaborazione distingue diverse figure di incompetenza - fra cui quella per materia, quella per territorio e quella cosiddetta ratione temporis, cioe' legata al momento in cui il potere e' esercitato -, e le domande piu' tecniche ci si soffermano. Legittimati a ricorrere sono gli Stati membri, il Parlamento, il Consiglio e la Commissione senza dover dimostrare un interesse specifico; le persone fisiche e giuridiche possono ricorrere contro gli atti che le riguardano direttamente e individualmente e contro gli atti regolamentari che le riguardano direttamente e non comportano misure d'esecuzione.

Accanto a questi strumenti stanno il ricorso per inadempimento, con cui la Commissione o uno Stato membro contestano a uno Stato la violazione di un obbligo europeo, e il ricorso in carenza, che sanziona l'illegittima omissione di un atto da parte delle istituzioni.

Da questo apparato deriva il tema che chiude il capitolo: il primato. Nel conflitto fra una norma di diritto dell'Unione e una norma nazionale incompatibile, prevale la norma europea. Non e' un principio scritto in un articolo dei trattati con questo nome: e' una costruzione della Corte di giustizia, oggi pacificamente acquisita e ricordata in una dichiarazione allegata ai trattati. La conseguenza operativa e' precisa e va conosciuta: il giudice nazionale - e allo stesso modo l'amministrazione - deve disapplicare la norma interna contrastante nel caso concreto, dando applicazione a quella europea. La norma nazionale non viene abrogata ne' dichiarata incostituzionale: resta in vigore ma non si applica nella fattispecie regolata dal diritto dell'Unione. Il primato vale nei confronti di qualsiasi norma interna, anteriore o successiva, e indipendentemente dal suo rango.

Da ricordare per i quiz. Sede a Lussemburgo, rinnovo parziale ogni tre anni, presidente eletto dai giudici, impugnazione delle decisioni del Tribunale dinanzi alla Corte limitata alle questioni di diritto, sentenze a maggioranza senza opinioni dissenzienti. Sul conflitto fra norme: disapplicazione, non abrogazione e non annullamento. Ogni risposta che parla di abrogazione automatica della legge nazionale e' sbagliata.

La cittadinanza dell'Unione e' istituita dall'articolo 20 del TFUE ed e' definita da una regola di rapporto che va memorizzata: e' cittadino dell'Unione chiunque abbia la cittadinanza di uno Stato membro, e la cittadinanza dell'Unione si aggiunge alla cittadinanza nazionale e non la sostituisce. Non esiste dunque un accesso autonomo alla cittadinanza europea: la si acquista e la si perde per il tramite di quella nazionale, la cui disciplina resta di competenza degli Stati.

Ai cittadini dell'Unione i trattati riconoscono un nucleo di diritti. Il primo e' il diritto di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, fatte salve le limitazioni e le condizioni previste dai trattati e dalle disposizioni adottate in applicazione degli stessi. Il secondo e' un blocco di diritti politici a base territoriale, che l'esame interroga in modo insistente: il cittadino dell'Unione residente in uno Stato membro di cui non ha la cittadinanza ha il diritto di voto e di eleggibilita' alle elezioni comunali e alle elezioni del Parlamento europeo nello Stato di residenza, alle stesse condizioni dei cittadini di quello Stato. Non si estende invece alle elezioni politiche nazionali, ed e' esattamente su questa estensione indebita che si giocano i distrattori. Vi si aggiungono il diritto alla tutela delle autorita' diplomatiche e consolari di qualsiasi Stato membro nel territorio di un Paese terzo in cui il proprio Stato non sia rappresentato, alle stesse condizioni dei cittadini di quello Stato, il diritto di petizione al Parlamento europeo, il diritto di rivolgersi al Mediatore europeo e alle istituzioni nelle lingue dei trattati ottenendo risposta nella stessa lingua.

La libera circolazione dei lavoratori e' una delle liberta' fondamentali del mercato interno e va tenuta distinta dalla liberta' di circolazione del cittadino in quanto tale. Implica l'abolizione di qualsiasi discriminazione fondata sulla nazionalita' fra i lavoratori degli Stati membri per quanto riguarda l'impiego, la retribuzione e le altre condizioni di lavoro, e comporta il diritto di rispondere a offerte di lavoro effettive, di spostarsi liberamente a tal fine, di prendere dimora in uno Stato membro per svolgervi un'attivita' di lavoro e di rimanervi dopo averla svolta alle condizioni previste. Non e' assoluta: e' fatta salva la possibilita' di limitazioni giustificate da motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza e sanita' pubblica, e non si applica agli impieghi nella pubblica amministrazione, esclusione che pero' la Corte interpreta restrittivamente, limitandola ai posti che comportano una partecipazione diretta o indiretta all'esercizio dei pubblici poteri e alla tutela degli interessi generali dello Stato.

La politica dell'occupazione e' un buon esempio del metodo di coordinamento europeo, e la banca dati la interroga con frequenza sorprendente per una materia apparentemente marginale. La logica di fondo, fissata dall'articolo 145 del TFUE, e' che gli Stati membri e l'Unione si adoperano per sviluppare una strategia coordinata a favore dell'occupazione, e in particolare a favore di una forza lavoro competente, qualificata e adattabile, nonche' di mercati del lavoro in grado di rispondere ai mutamenti economici. Gli Stati membri considerano quindi la promozione dell'occupazione una questione di interesse comune e coordinano in sede di Consiglio le loro azioni al riguardo: la competenza resta nazionale, ma il suo esercizio e' oggetto di coordinamento europeo, non di armonizzazione.

Il meccanismo, disciplinato dall'articolo 148 del TFUE, funziona in modo circolare. Il Consiglio europeo esamina annualmente la situazione dell'occupazione nell'Unione e adotta conclusioni al riguardo, sulla base di una relazione annuale comune del Consiglio e della Commissione: le due istituzioni la predispongono congiuntamente, ed e' un dettaglio interrogato. Sulla base di quelle conclusioni il Consiglio, su proposta della Commissione, elabora annualmente gli orientamenti di cui gli Stati membri tengono conto nelle rispettive politiche in materia di occupazione. Gli Stati trasmettono poi una relazione annuale sulle misure adottate, il Consiglio procede a un esame e puo' rivolgere allo Stato raccomandazioni - atti non vincolanti, coerentemente con la natura di coordinamento della politica. A supporto del processo opera un Comitato per l'occupazione, organo a carattere consultivo previsto dall'articolo 150 del TFUE, che segue la situazione dell'occupazione e le politiche degli Stati e dell'Unione e formula pareri a richiesta del Consiglio o della Commissione oppure di propria iniziativa; nell'esecuzione del suo mandato consulta le parti sociali.

Sul versante finanziario, il sostegno all'occupazione e alla coesione passa attraverso i fondi dell'Unione, i cui interventi sono governati dal principio di addizionalita' gia' incontrato e dalla logica della programmazione: per accedere alle risorse gli Stati membri devono presentare documenti di programmazione approvati dalla Commissione, che identificano territori, obiettivi e misure. E' il caso, fra i piu' recenti, del Fondo per una transizione giusta, il cui accesso e' subordinato alla presentazione da parte dello Stato membro di piani territoriali per una transizione giusta, che individuano i territori piu' colpiti dal processo di transizione e gli interventi previsti.

Da ricordare per i quiz. La cittadinanza dell'Unione si aggiunge, non sostituisce. Voto ed eleggibilita' nello Stato di residenza solo per comunali ed europee. Sulla catena dell'articolo 148: relazione annuale congiunta Consiglio-Commissione, orientamenti elaborati dal Consiglio su proposta della Commissione, raccomandazioni non vincolanti agli Stati. Il distrattore piu' comune attribuisce l'elaborazione degli orientamenti alla Commissione o al Consiglio europeo.

Chiudere lo studio significa fissare le poche distinzioni su cui si concentra la quasi totalita' degli errori. Non sono concetti difficili: sono coppie di nozioni vicine che il quiz mette deliberatamente l'una accanto all'altra, contando sul fatto che il candidato le abbia studiate ma non separate.

La prima coppia e' regolamento contro direttiva. Il regolamento e' obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile, e ha portata generale, cioe' si rivolge a categorie astratte e non a destinatari nominati. La direttiva vincola solo nel risultato e lascia libera la scelta di forma e mezzi, e ha bisogno di recepimento. Ogni risposta che attribuisce al regolamento un obbligo di recepimento o alla direttiva l'immediata applicabilita' incondizionata e' sbagliata, con l'unica eccezione dell'efficacia diretta verticale della direttiva chiara, precisa e incondizionata non recepita nei termini. E ricordare che gli effetti orizzontali, cioe' fra privati, la direttiva non li produce mai in quella situazione.

La seconda coppia e' atti vincolanti contro atti non vincolanti. Vincolanti: regolamento, direttiva, decisione. Non vincolanti: raccomandazione e parere. Sono solo due, e l'articolo 288 li nomina in fondo, in quest'ordine. Chi ne aggiunge un terzo o li scambia ha perso il punto.

La terza coppia e' Consiglio europeo contro Consiglio dell'Unione europea. Capi di Stato o di governo e definizione degli orientamenti e delle priorita' politiche generali: Consiglio europeo, che non legifera. Un rappresentante ministeriale per Stato e funzione legislativa e di bilancio insieme al Parlamento: Consiglio. Il Coreper non e' nessuno dei due: prepara i lavori del Consiglio, non decide.

La quarta coppia e' istituzioni contro organi consultivi. Le istituzioni sono sette e le elenca l'articolo 13 del TUE. Comitato economico e sociale europeo e Comitato delle regioni sono organi consultivi: i loro membri sono indipendenti, non ricevono istruzioni e i loro pareri non vincolano, anche quando la consultazione e' obbligatoria.

La quinta coppia e' atti delegati contro atti di esecuzione. L'atto delegato integra o modifica elementi non essenziali dell'atto legislativo, nasce da una delega delimitata nell'atto stesso ed e' controllato da Parlamento e Consiglio, che possono revocare la delega o sollevare obiezioni. L'atto di esecuzione non modifica nulla: assicura condizioni uniformi di applicazione, spetta di regola alla Commissione ed e' controllato dagli Stati membri.

La sesta coppia e' competenza esclusiva contro concorrente contro sostegno. Esclusiva: solo l'Unione legifera, e i settori sono un elenco chiuso che comprende unione doganale, regole di concorrenza per il mercato interno, politica monetaria dell'area euro, conservazione delle risorse biologiche del mare, politica commerciale comune. Concorrente: categoria residuale, e gli Stati esercitano la competenza nella misura in cui l'Unione non ha esercitato la propria. Sostegno, coordinamento e completamento: salute, industria, cultura, turismo, istruzione, formazione professionale, gioventu' e sport, protezione civile, cooperazione amministrativa, senza alcuna armonizzazione delle norme nazionali.

La settima coppia e' sussidiarieta' contro proporzionalita'. La sussidiarieta' decide se l'Unione debba intervenire e vale solo fuori dalla competenza esclusiva; la proporzionalita' misura quanto intenso possa essere l'intervento e vale sempre.

L'ottava coppia riguarda i rimedi giurisdizionali. Il rinvio pregiudiziale serve a ottenere dalla Corte l'interpretazione del diritto dell'Unione o la valutazione della validita' degli atti delle istituzioni, ed e' attivato dal giudice nazionale, non dalla parte. Il ricorso di annullamento serve a togliere di mezzo un atto illegittimo dell'Unione e conosce quattro motivi: incompetenza, violazione delle forme sostanziali, violazione dei trattati o di una regola di diritto relativa alla loro applicazione, sviamento di potere. Il ricorso per inadempimento colpisce lo Stato, non l'atto.

Restano infine alcuni dati puntuali che conviene tenere insieme perche' compaiono isolati e non ammettono ragionamento. Gli atti legislativi adottati con procedura ordinaria sono firmati dai presidenti del Parlamento europeo e del Consiglio. Le decisioni che designano i destinatari sono notificate e hanno efficacia dalla notificazione. La Corte di giustizia dell'Unione europea ha sede a Lussemburgo, i suoi membri si rinnovano parzialmente ogni tre anni, il presidente e' eletto dai giudici stessi e le decisioni del Tribunale sono impugnabili dinanzi alla Corte per le sole questioni di diritto. La Commissione da' esecuzione al bilancio, ha l'iniziativa legislativa ed e' collegialmente responsabile davanti al Parlamento europeo. La BCE ha il diritto esclusivo di autorizzare l'emissione di banconote in euro. La domanda di adesione all'Unione si trasmette al Consiglio. La cittadinanza europea si aggiunge a quella nazionale.

Da ricordare per i quiz. Nel dubbio, prima di scegliere, chiedersi tre cose: di quale categoria di atto si sta parlando, quale istituzione ha quel potere secondo il trattato, e se la risposta proposta confonde una delle otto coppie appena elencate. La materia premia la precisione lessicale piu' della comprensione generale: la differenza fra "vincolante" e "direttamente applicabile", fra "orientamenti generali" e "funzione legislativa", fra "disapplicare" e "abrogare" e' esattamente la differenza fra la risposta esatta e il distrattore.