Dispensa - Pubblico impiego - RIPAM 3997 Assistenti - profilo amministrativo

Prima di affrontare gli istituti conviene stabilire di che cosa parliamo. Il pubblico impiego e' la disciplina del rapporto di lavoro fra le pubbliche amministrazioni e le persone che vi prestano servizio. Non regola l'attivita' che l'amministrazione svolge verso l'esterno - i provvedimenti, i procedimenti, i contratti pubblici - ma il rapporto interno con chi quell'attivita' materialmente la compie: come si viene assunti, quali mansioni si possono ricevere, quali doveri di condotta si assumono, come si viene retribuiti, come si risponde delle proprie mancanze, come e davanti a chi si contestano le decisioni del datore di lavoro pubblico.

La collocazione della materia e' la prima cosa da avere chiara, perche' e' un ibrido e nell'ibrido stanno quasi tutte le domande difficili. Il diritto amministrativo classico governa l'esercizio del potere autoritativo: l'amministrazione emana provvedimenti, il privato e' titolare di interessi legittimi, il giudice competente e' quello amministrativo. Il diritto del lavoro privato governa invece un rapporto contrattuale fra parti formalmente paritarie, fondato sul contratto individuale e su quello collettivo, con il giudice ordinario a decidere le controversie. Il pubblico impiego, dopo la stagione di riforme avviata nei primi anni Novanta e culminata nel decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 - il testo unico sul pubblico impiego, che vedrai citato anche come TUPI - sta prevalentemente nel secondo campo: il rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici e' contrattualizzato o privatizzato. Questo significa che la fonte principale dei diritti e degli obblighi del dipendente non e' piu' un atto unilaterale dell'amministrazione, ma il contratto individuale insieme al contratto collettivo nazionale, e che nella gestione del rapporto l'amministrazione agisce con i poteri del datore di lavoro privato, non con poteri autoritativi.

La privatizzazione, pero', non e' totale, e l'errore piu' comune e' crederla tale. Restano nel diritto pubblico due zone. La prima e' l'organizzazione: la definizione degli uffici, delle competenze, delle dotazioni organiche e delle linee fondamentali dell'assetto resta materia di atti organizzativi pubblicistici, mentre le determinazioni concrete di gestione del personale sono assunte con la capacita' del privato datore di lavoro. La seconda e' l'accesso: si entra nel pubblico impiego per concorso pubblico, come impone la Costituzione, non con una libera scelta del contraente come avviene fra privati. Esiste inoltre un gruppo di categorie che il TUPI lascia espressamente fuori dalla contrattualizzazione, rimaste in regime di diritto pubblico: magistrati, avvocati e procuratori dello Stato, personale militare e delle forze di polizia, prefettizi, diplomatici, professori e ricercatori universitari, fra gli altri. Per loro il rapporto resta disciplinato dai rispettivi ordinamenti e le controversie restano al giudice amministrativo.

Il protagonista della materia e' quindi una figura doppia. Da un lato c'e' il dipendente pubblico, che e' un lavoratore subordinato titolare di diritti contrattuali, ma che al tempo stesso e' al servizio esclusivo della Nazione e per questo porta doveri di imparzialita', integrita' e correttezza che nessun lavoratore privato ha. Dall'altro c'e' l'amministrazione datrice di lavoro, che tratta con il proprio personale come un datore privato ma spende denaro pubblico, e quindi e' vincolata a criteri di efficienza, contenimento della spesa e responsabilita' dirigenziale che a un imprenditore privato non si applicano. Quasi ogni istituto che studierai nasce dalla tensione fra questi due poli: il dipendente e' un contraente, ma lavora per la collettivita'.

Nella prova d'esame questa materia si presenta in forma molto riconoscibile. Le domande sono in larghissima parte costruite sul testo del D.Lgs. 165/2001 e sul DPR 16 aprile 2013, n. 62, il codice di comportamento dei dipendenti pubblici, con alcune domande sul CCNL del comparto Funzioni centrali. Non sono quesiti di teoria generale: chiedono la regola specifica di un singolo articolo, spesso nella forma della domanda chiusa che verifica se il candidato conosce l'eccezione. Studiare significa quindi imparare la logica di ciascun istituto e, dentro quella logica, le poche soglie e i pochi casi tassativi che il legislatore ha fissato.

Da ricordare per i quiz. Il rapporto di lavoro pubblico e' contrattualizzato, ma l'organizzazione degli uffici e l'accesso restano pubblicistici; e alcune categorie sono espressamente escluse dalla privatizzazione e restano in regime di diritto pubblico. I distrattori giocano proprio su questo: presentano il pubblico impiego come interamente privatizzato oppure, all'opposto, come interamente pubblicistico. Entrambe le formulazioni assolute sono sbagliate.

Si entra nel pubblico impiego per concorso pubblico. La regola ha rango costituzionale e ha una ragione precisa: se l'amministrazione potesse scegliere liberamente chi assumere, verrebbe meno sia l'imparzialita' dell'apparato sia il diritto di tutti i cittadini di accedere agli uffici pubblici in condizioni di eguaglianza. Le eccezioni al concorso esistono ma sono tassative e di stretta interpretazione, perche' derogano a un principio costituzionale.

Il TUPI distingue le modalita' di reclutamento a seconda del tipo di posizione. Le assunzioni, sia a tempo indeterminato sia a tempo determinato, nelle amministrazioni centrali e nelle autorita' amministrative indipendenti avvengono di regola tramite procedure concorsuali pubbliche, che possono essere gestite anche in forma centralizzata per piu' amministrazioni. Per le qualifiche e i profili per i quali e' richiesto il solo requisito della scuola dell'obbligo, e' previsto invece l'avviamento degli iscritti nelle liste dei centri per l'impiego, secondo l'ordine di graduatoria di quelle liste. E infine restano ferme le procedure di assunzione obbligatoria delle categorie protette, cioe' le quote di riserva per le persone con disabilita' e per le altre categorie tutelate dalla legge sul collocamento mirato: chi risponde che nel pubblico impiego l'assunzione obbligatoria non si applica sbaglia, perche' quelle procedure sono espressamente richiamate come modalita' di accesso.

Sul fronte dei requisiti soggettivi, il punto piu' interrogato riguarda la cittadinanza. La regola generale storica riservava il pubblico impiego ai cittadini italiani; il TUPI ha poi ampliato l'accesso ai cittadini degli Stati membri dell'Unione europea e, per effetto delle successive modifiche, anche ai loro familiari non aventi la cittadinanza di uno Stato membro che siano titolari del diritto di soggiorno o del diritto di soggiorno permanente, nonche' ad alcune categorie di cittadini di Paesi terzi regolarmente soggiornanti, come i titolari di permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo e i titolari dello status di rifugiato o di protezione sussidiaria. L'apertura non e' pero' illimitata: restano riservati ai soli cittadini italiani i posti che implicano esercizio diretto o indiretto di pubblici poteri ovvero attengono alla tutela dell'interesse nazionale. La risposta corretta a una domanda su questo tema non e' quindi ne' un si' secco ne' un no secco, ma il si' con il limite delle funzioni che comportano esercizio di pubblici poteri.

Una regola che ricorre spesso nelle prove riguarda la permanenza nella sede di prima destinazione: i vincitori di concorso pubblico devono restare nella sede assegnata per un periodo minimo, fissato dal TUPI in cinque anni. La ratio e' impedire che il concorso in una sede disagiata sia usato come porta di ingresso per un immediato trasferimento altrove, vanificando la programmazione dei fabbisogni. La disposizione e' definita norma imperativa, il che significa che non e' derogabile dalla contrattazione ne' dall'accordo fra le parti.

Il concorso e' anche un procedimento amministrativo soggetto a trasparenza. Le amministrazioni sono tenute a pubblicare sul proprio sito istituzionale, nella sezione dedicata all'amministrazione trasparente, i bandi di concorso per il reclutamento a qualsiasi titolo di personale, i criteri di valutazione fissati dalla commissione e le tracce delle prove. Non si tratta di un adempimento facoltativo o rimesso alla scelta dell'amministrazione, ma di un obbligo di pubblicazione.

Merita una menzione a parte il periodo di formazione all'estero previsto per i dirigenti reclutati per il livello dirigenziale piu' elevato delle amministrazioni statali e degli enti pubblici non economici: la normativa prevede che una parte del percorso formativo del vincitore si svolga presso amministrazioni di uno Stato dell'Unione europea o presso organismi comunitari o internazionali. Le domande su questo punto vertono tipicamente sul fatto che si tratti di un passaggio previsto dalla disciplina del reclutamento e non di una facolta' rimessa alla libera scelta dell'interessato.

Da ricordare per i quiz. I distrattori tipici in questo capitolo sono tre: negare l'applicabilita' delle assunzioni obbligatorie delle categorie protette al settore pubblico; presentare l'accesso dei cittadini UE come pieno e senza limiti, dimenticando la riserva per i posti che implicano esercizio di pubblici poteri o tutela dell'interesse nazionale; e presentare la pubblicazione dei bandi come eventuale. Attenzione anche alla durata del vincolo di permanenza nella prima sede, che i distrattori riducono a uno, due o tre anni.

L'organizzazione degli uffici e' la zona della materia che e' rimasta pubblicistica, e serve a rispondere a una domanda semplice: quante persone servono, con quali professionalita', e quanto costano. Il TUPI la governa con un principio di fondo enunciato in apertura: le pubbliche amministrazioni organizzano i propri uffici e gestiscono il personale per accrescere l'efficienza dell'azione amministrativa, razionalizzare il costo del lavoro pubblico contenendo la spesa entro i vincoli di finanza pubblica, e realizzare la migliore utilizzazione delle risorse umane curando la formazione e lo sviluppo professionale dei dipendenti. Quando una domanda chiede quale non sia una finalita' del decreto, la risposta e' tipicamente un obiettivo estraneo a questa terna, come la massimizzazione dell'occupazione pubblica o la garanzia della stabilita' del posto in se'.

Lo strumento operativo di questa razionalizzazione e' il piano triennale dei fabbisogni di personale. Ogni amministrazione, in coerenza con la pianificazione pluriennale delle attivita' e della performance e con le linee di indirizzo, adotta un piano che indica il fabbisogno di personale necessario, in termini quantitativi e qualitativi, per i tre anni successivi. Il piano non e' un documento statico: e' aggiornato annualmente nelle amministrazioni statali, perche' deve seguire l'evoluzione dei compiti e delle risorse. La conseguenza dell'inadempimento e' netta e viene chiesta spesso: le amministrazioni che non provvedono agli adempimenti relativi al piano dei fabbisogni non possono assumere nuovo personale. Non e' una sanzione pecuniaria ne' una responsabilita' disciplinare del singolo: e' il blocco delle assunzioni, cioe' una sanzione che colpisce l'ente nella sua capacita' di crescere.

Coerentemente, la programmazione del personale e' legata alla spesa. Le amministrazioni devono adottare tutte le misure affinche' la spesa per il proprio personale sia evidente, certa e prevedibile nella evoluzione. Non e' una formula retorica: significa che gli oneri devono essere quantificabili in anticipo, iscritti in bilancio e sostenibili nel tempo, in modo che nessuna decisione sul personale scarichi costi occulti sugli esercizi futuri.

Il rapporto fra politica e amministrazione e' l'altro pilastro organizzativo. Il TUPI separa nettamente i due piani: agli organi di governo spettano l'indirizzo politico-amministrativo e la definizione degli obiettivi e dei programmi, ai dirigenti spetta la gestione - finanziaria, tecnica e amministrativa - con autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo, e la conseguente responsabilita' esclusiva per i risultati. Negli enti locali questa e' la ripartizione da tenere a mente: la gestione, con i relativi atti che impegnano l'amministrazione verso l'esterno, non appartiene agli organi politici ma alla dirigenza.

Il TUPI affida inoltre agli organismi di controllo interno il compito di verificare periodicamente la rispondenza delle determinazioni organizzative ai principi di legge, anche al fine di proporre l'adozione di eventuali interventi correttivi e di fornire elementi per l'adozione delle misure previste nei confronti dei responsabili della gestione. Il controllo interno, cioe', non serve solo a fotografare l'esistente ma a innescare la correzione e, se del caso, la responsabilita'.

Un ultimo istituto organizzativo di rilievo e' quello delle eccedenze di personale e della disponibilita'. Quando emergono situazioni di soprannumero o comunque di eccedenza, l'amministrazione e' tenuta ad attivare le procedure previste; la mancata attivazione di quelle procedure da parte del dirigente responsabile e' fonte di responsabilita' - integra un'ipotesi di responsabilita' dirigenziale ed e' valutabile anche ai fini disciplinari - proprio perche' l'inerzia mantiene sul bilancio pubblico un costo non giustificato. Il personale eccedente che non possa essere ricollocato viene collocato in disponibilita', condizione durante la quale ha diritto a un'indennita' pari all'ottanta per cento dello stipendio e dell'indennita' integrativa speciale, con esclusione di ogni altro emolumento comunque denominato, per la durata massima di ventiquattro mesi.

Sul piano dei rapporti con il pubblico, il TUPI impone alle amministrazioni di individuare gli uffici per le relazioni con il pubblico, ai quali e' attribuito il compito di provvedere, anche mediante l'impiego di tecnologie informatiche, al servizio all'utenza per i diritti di partecipazione e all'informazione all'utenza relativa agli atti e allo stato dei procedimenti. E' un dovere di legge, non una scelta discrezionale dell'ente.

Da ricordare per i quiz. Le trappole ricorrenti sono la periodicita' del piano dei fabbisogni - triennale ma con aggiornamento annuale, e i distrattori propongono aggiornamenti biennali o quinquennali -, la conseguenza dell'omissione, che e' il divieto di assumere e non una multa, e la percentuale dell'indennita' di disponibilita', che i distrattori spostano al cinquanta, al sessanta o al cento per cento. Attenzione infine a non attribuire agli organi politici la gestione: e' la separazione fra indirizzo e gestione il cuore del sistema.

La regola di partenza e' che il prestatore di lavoro deve essere adibito alle mansioni per le quali e' stato assunto, o a quelle equivalenti nell'ambito dell'area di inquadramento, ovvero a quelle corrispondenti alla qualifica superiore che abbia successivamente acquisito per effetto di procedure selettive. Quest'ultimo inciso e' importante e viene interrogato spesso: nel pubblico impiego non basta aver conseguito un titolo o aver superato una prova qualunque per pretendere mansioni superiori, occorre che la qualifica superiore sia stata acquisita attraverso lo sviluppo professionale o le procedure concorsuali o selettive previste dall'ordinamento. L'adibizione alle mansioni proprie della qualifica non comporta comunque diritto a un posto di lavoro immutabile: l'esercizio della mansione va inteso in senso funzionale.

Su questa base il TUPI ammette due deroghe temporanee, entrambe legate a obiettive esigenze di servizio. La prima consente di adibire il lavoratore a mansioni proprie della qualifica immediatamente superiore in caso di vacanza di posto in organico, e in questa ipotesi lo svolgimento e' consentito per un periodo non superiore a sei mesi, prorogabili fino a dodici qualora siano state avviate le procedure per la copertura dei posti vacanti. La seconda consente l'assegnazione a mansioni superiori in sostituzione di altro dipendente assente con diritto alla conservazione del posto, e in questo caso l'assegnazione dura per tutto il periodo dell'assenza, con esclusione delle ferie.

Va inoltre chiarito quando l'assegnazione vale davvero come svolgimento di mansioni superiori. Non basta compiere qualche atto della qualifica piu' alta: si considera svolgimento di mansioni superiori soltanto l'attribuzione in modo prevalente, sotto il profilo qualitativo, quantitativo e temporale, dei compiti propri di quelle mansioni. E' un criterio che serve a evitare che ogni contatto occasionale con un'attivita' piu' complessa faccia scattare pretese economiche.

Il punto piu' delicato riguarda le conseguenze dell'assegnazione. Nel lavoro privato lo svolgimento continuativo di mansioni superiori porta, decorso un certo tempo, alla promozione automatica. Nel pubblico impiego non e' cosi', e la ragione e' costituzionale: la promozione automatica equivarrebbe a un accesso alla qualifica superiore senza concorso. Il TUPI stabilisce quindi che, al di fuori delle ipotesi consentite, l'esercizio di fatto di mansioni non corrispondenti alla qualifica di appartenenza non ha effetto ai fini dell'inquadramento del lavoratore o dell'assegnazione di incarichi di direzione. Il dipendente pero' non lavora gratis: per il periodo di effettiva prestazione ha diritto alla differenza di trattamento economico con la qualifica superiore. E chi ha disposto illegittimamente l'assegnazione non resta indenne: il dirigente che ha assegnato le mansioni superiori fuori dai casi consentiti ne risponde personalmente, sul piano della responsabilita' amministrativa e patrimoniale, se ha agito con dolo o colpa grave.

Accanto alle mansioni sta il tema della mobilita', cioe' del passaggio del dipendente da un ufficio o da un'amministrazione a un'altra. Occorre distinguere: le regole sostanziali sulla mobilita' - in particolare i passaggi diretti fra amministrazioni e le procedure di ricollocazione del personale in eccedenza - sono fissate dalla legge, mentre i criteri generali per la mobilita' rientrano fra le materie affidate alla contrattazione collettiva. Il TUPI rimette infatti alla contrattazione, oltre al trattamento economico, anche i criteri generali in tema di mobilita'. Una domanda che chieda se la mobilita' sia oggetto di contrattazione collettiva ha quindi risposta affermativa, purche' si intenda riferita ai criteri e non alla disciplina legale di sistema.

Da ricordare per i quiz. Il distrattore classico e' la promozione automatica: le mansioni superiori svolte di fatto danno diritto alla differenza retributiva ma mai all'inquadramento nella qualifica superiore. Attenzione poi ai termini della vacanza in organico - sei mesi prorogabili a dodici solo se sono state avviate le procedure di copertura - e al criterio della prevalenza, che i distrattori sostituiscono con formulazioni del tipo "anche per un solo atto" o "in qualunque misura".

Il dipendente pubblico, oltre agli obblighi contrattuali comuni a ogni lavoratore, ha doveri di condotta che discendono dal fatto di servire un interesse pubblico. Questi doveri sono raccolti nel DPR 16 aprile 2013, n. 62, il codice di comportamento dei dipendenti pubblici, che costituisce codice di comportamento minimo: ogni amministrazione e' tenuta ad adottare un proprio codice, che integri e specifichi quello nazionale, non che lo sostituisca. Il codice si applica ai dipendenti delle amministrazioni pubbliche e, per quanto compatibile, si estende ai collaboratori e consulenti e ai collaboratori delle imprese fornitrici di beni o servizi.

Il primo dovere e' quello dell'agire nell'interesse pubblico e del corretto uso delle informazioni d'ufficio. Il dipendente non utilizza a fini privati le informazioni di cui dispone per ragioni di ufficio: e' un divieto assoluto, che non ammette bilanciamenti con l'interesse personale e vale anche quando dall'uso non derivi un danno concreto all'amministrazione. Nello stesso ordine di idee sta il dovere di garantire la tracciabilita' dei processi decisionali: il dipendente assicura la tracciabilita' attraverso un adeguato supporto documentale, che consenta in ogni momento la replicabilita' del percorso seguito. E' la traduzione operativa della trasparenza: una decisione deve poter essere ricostruita da chi non l'ha presa.

Il secondo blocco riguarda regali, compensi e altre utilita'. La regola e' che il dipendente non chiede ne' sollecita, per se' o per altri, regali o altre utilita'; non accetta regali salvo quelli d'uso di modico valore effettuati occasionalmente nell'ambito delle normali relazioni di cortesia. Il codice fissa il modico valore in un importo che, orientativamente, non supera i centocinquanta euro, anche sotto forma di sconto; i codici delle singole amministrazioni possono stabilire soglie piu' basse ma non piu' alte. I regali ricevuti fuori dai casi consentiti sono messi a disposizione dell'amministrazione per la restituzione o la devoluzione a fini istituzionali.

Il terzo blocco riguarda i legami e le appartenenze. Il dipendente comunica tempestivamente al responsabile dell'ufficio la propria adesione o appartenenza ad associazioni e organizzazioni, a prescindere dal loro carattere riservato o meno, i cui ambiti di interesse possano interferire con lo svolgimento dell'attivita' dell'ufficio: e' quest'ultima condizione a far scattare l'obbligo, non la semplice iscrizione a un'associazione qualsiasi. Il dovere di comunicazione ha inoltre un limite espresso da tenere a mente perche' e' l'oggetto tipico delle domande: non si applica all'adesione a partiti politici o a sindacati. Il dipendente, infine, non costringe altri dipendenti ad aderire ad associazioni od organizzazioni, ne' esercita pressioni a tal fine promettendo vantaggi o prospettando svantaggi di carriera.

Il quarto blocco e' il conflitto di interessi e l'obbligo di astensione. Il dipendente si astiene dal partecipare all'adozione di decisioni o ad attivita' che possano coinvolgere interessi propri, del coniuge, di conviventi, di parenti e di affini entro il secondo grado, e in ogni altro caso in cui esistano gravi ragioni di convenienza. Il punto qualificante e' che l'astensione non e' autogestita: il dipendente ne informa il responsabile dell'ufficio, al quale spetta decidere sull'astensione e rispondere per iscritto. Nella stessa logica, in situazioni di conflitto anche solo potenziale il dipendente ha l'obbligo di comunicare la situazione, non quello di valutarne da se' l'irrilevanza.

Il quinto blocco riguarda il comportamento in servizio e nei rapporti con il pubblico. Il dipendente che opera a contatto con il pubblico opera con spirito di servizio, correttezza, cortesia e disponibilita'; nel rispondere alla corrispondenza, alle chiamate telefoniche e ai messaggi di posta elettronica opera nella maniera piu' completa e accurata possibile. Il codice precisa inoltre che il dipendente in rapporto con il pubblico, salvo diverse disposizioni di servizio, rende nota la propria identita' esponendo in modo visibile il badge o altro supporto identificativo. Ancora, ciascun messaggio in uscita dalla posta elettronica di servizio deve recare l'indicazione del nome, del cognome e della posizione ricoperta dal mittente. Il dipendente non assume impegni ne' anticipa l'esito di decisioni o azioni proprie o altrui inerenti all'ufficio, e fornisce informazioni e notizie relative ad atti od operazioni amministrative in corso o conclusi nei limiti consentiti dalle norme sull'accesso; le eventuali richieste di accesso vanno indirizzate all'ufficio competente.

Un blocco autonomo riguarda i dirigenti, ai quali il codice impone doveri aggiuntivi: assumere comportamenti tali da promuovere il prestigio dell'amministrazione, curare il benessere organizzativo, assegnare l'istruttoria delle pratiche sulla base di un'equa ripartizione del carico di lavoro tenendo conto delle capacita' e dell'attitudine, vigilare sul rispetto delle regole in materia di incompatibilita', cumulo di impieghi e incarichi da parte dei propri dipendenti, e attivare o proporre l'azione disciplinare quando ne ricorrano i presupposti. Sul dirigente grava inoltre l'obbligo di comunicare le proprie partecipazioni azionarie e gli interessi finanziari che possano porlo in conflitto con la funzione, e di dichiarare se abbia parenti o affini entro il secondo grado, coniuge o convivente che esercitino attivita' politiche, professionali o economiche che li pongano in contatti frequenti con l'ufficio.

Infine, le amministrazioni curano la formazione del personale sui contenuti del codice e sui temi dell'etica pubblica e della legalita', con attivita' rivolte a tutto il personale e non solo ai neoassunti o ai dirigenti.

Da ricordare per i quiz. Tre errori ricorrono: estendere l'obbligo di comunicare l'appartenenza ad associazioni anche ai partiti politici e ai sindacati, quando la norma li esclude espressamente; lasciare al dipendente la decisione sull'astensione, quando invece decide il responsabile dell'ufficio; e trattare il codice nazionale come autosufficiente, quando ogni amministrazione deve adottarne uno proprio integrativo. Attenzione anche al grado di parentela rilevante per il conflitto di interessi, che e' il secondo, non il quarto.

Il dipendente pubblico e' tenuto a un rapporto di servizio tendenzialmente esclusivo. La ragione e' duplice: garantire che le energie lavorative siano dedicate all'ufficio, e prevenire che attivita' esterne creino situazioni di conflitto di interessi o di condizionamento. Su questa base il TUPI costruisce il regime delle incompatibilita' e degli incarichi, che e' una delle aree piu' frequentate dalle prove.

La regola generale e' che i dipendenti pubblici non possono svolgere incarichi retribuiti che non siano stati conferiti o previamente autorizzati dall'amministrazione di appartenenza. Vanno letti con attenzione entrambi gli elementi. Il regime autorizzatorio in senso proprio e' costruito sugli incarichi retribuiti: per alcuni incarichi non retribuiti la disciplina prevede comunque adempimenti di comunicazione preventiva, quindi sarebbe sbagliato concludere che l'incarico gratuito sia sempre e comunque libero. E l'autorizzazione deve essere preventiva: l'autorizzazione postuma non sana l'irregolarita'. Il conferimento o l'autorizzazione avviene sulla base di criteri oggettivi e predeterminati, che tengano conto della specifica professionalita' e del principio di buon andamento, e in modo da escludere casi di incompatibilita' sia di diritto sia di fatto.

La norma prevede pero' un elenco di attivita' escluse dal regime autorizzatorio, cioe' compensi che il dipendente puo' percepire senza necessita' di autorizzazione. Vi rientrano, fra gli altri, i compensi derivanti dalla collaborazione a giornali, riviste, enciclopedie e simili; dall'utilizzazione economica da parte dell'autore o inventore di opere dell'ingegno e di invenzioni industriali; dalla partecipazione a convegni e seminari; da incarichi per i quali e' corrisposto solo il rimborso delle spese documentate; da incarichi per lo svolgimento dei quali il dipendente e' posto in posizione di aspettativa, di comando o di fuori ruolo; da incarichi conferiti dalle organizzazioni sindacali a dipendenti presso le stesse distaccati o in aspettativa non retribuita; e - punto interrogato con particolare frequenza - da attivita' di formazione diretta ai dipendenti della pubblica amministrazione nonche' di docenza e di ricerca scientifica. Questa e' una risposta affermativa da memorizzare: la docenza, la formazione rivolta a dipendenti pubblici e la ricerca scientifica sono fra le attivita' sottratte all'obbligo di autorizzazione preventiva.

Le conseguenze della violazione sono pesanti e specifiche. Il compenso percepito per un incarico svolto senza la prescritta autorizzazione deve essere versato all'amministrazione di appartenenza, e se il soggetto erogante non provvede al versamento diretto ne risponde chi ha percepito la somma; il mancato versamento costituisce ipotesi di responsabilita' erariale. L'omissione da parte del dipendente e' inoltre valutabile in sede disciplinare.

Distinto ma vicino e' il tema degli incarichi individuali conferiti dall'amministrazione a soggetti esterni. Il TUPI consente alle amministrazioni, per esigenze cui non possono far fronte con personale in servizio, di conferire incarichi individuali con contratti di lavoro autonomo, ma solo in presenza di presupposti stringenti: l'oggetto della prestazione deve corrispondere alle competenze attribuite dall'ordinamento all'amministrazione, a obiettivi e progetti specifici e determinati e risultare coerente con le esigenze di funzionalita'; deve essere accertata preliminarmente l'impossibilita' oggettiva di utilizzare risorse umane disponibili all'interno; la prestazione deve essere di natura temporanea e altamente qualificata; devono essere preventivamente determinati durata, oggetto e compenso della collaborazione. Il requisito di comprovata specializzazione del soggetto incaricato e' la regola, con alcune deroghe tassative per attivita' che non richiedono particolare qualificazione, come quelle di supporto all'attivita' didattica o alcune attivita' in ambito artistico e culturale.

Un tema affine e' quello della somministrazione di lavoro: le amministrazioni possono ricorrervi per esigenze temporanee ed eccezionali, ma la legge esclude che vi si possa fare ricorso per l'esercizio di funzioni direttive e dirigenziali. Il senso e' che le funzioni di direzione impegnano l'amministrazione verso l'esterno e presuppongono un rapporto organico che il lavoro somministrato non puo' assicurare.

Alcune situazioni comportano infine il collocamento in aspettativa. I dipendenti pubblici eletti al Parlamento nazionale, al Parlamento europeo o nei consigli regionali sono collocati in aspettativa senza assegni per la durata del mandato; la ratio e' evitare il cumulo fra retribuzione pubblica e indennita' di carica elettiva e, insieme, sottrarre il dipendente-eletto alla dipendenza gerarchica durante il mandato.

Va infine ricordato che il TUPI riserva a organi specifici la richiesta di pareri in materia di applicazione della disciplina del pubblico impiego: le richieste di parere alle autorita' amministrative indipendenti e al Consiglio di Stato spettano al Presidente del Consiglio dei ministri o al Ministro per la pubblica amministrazione, non alle singole amministrazioni, per garantire uniformita' interpretativa.

Da ricordare per i quiz. I distrattori piu' insidiosi qui sono due: presentare l'autorizzazione come possibile anche in via successiva - non lo e', deve essere preventiva - e trattare l'elenco delle attivita' escluse come se coprisse ogni attivita' intellettuale. L'elenco e' chiuso e riferito a tipologie determinate: cio' che non vi rientra torna sotto l'obbligo di autorizzazione. La domanda sulla docenza e sulla formazione ai dipendenti pubblici richiede risposta affermativa: sono fra le esclusioni. Attenzione infine a non estendere la somministrazione alle funzioni dirigenziali.

La responsabilita' disciplinare e' la reazione dell'ordinamento all'inadempimento degli obblighi del dipendente. Nel pubblico impiego contrattualizzato la fonte e' doppia: la legge - il TUPI - fissa il procedimento e le fattispecie piu' gravi, il contratto collettivo definisce la tipologia delle infrazioni e delle sanzioni conservative. Il TUPI stabilisce inoltre che la contrattazione collettiva non puo' istituire procedure di impugnazione dei provvedimenti disciplinari: e' un divieto espresso, e la domanda che chiede se il contratto possa prevedere tali procedure ha risposta negativa. La contrattazione puo' pero' prevedere procedure di conciliazione non obbligatoria, fuori dei casi per i quali e' previsto il licenziamento.

La spina dorsale del procedimento e' la garanzia del contraddittorio. Prima di applicare una sanzione l'amministrazione deve procedere alla contestazione scritta dell'addebito e sentire il dipendente a sua difesa, con l'eventuale assistenza di un procuratore o di un rappresentante sindacale. L'unica eccezione ammessa e' il rimprovero verbale: la sanzione piu' lieve non richiede il previo contraddittorio formale. Ogni altra ricostruzione - che consenta di saltare la contestazione per infrazioni flagranti, o quando il fatto e' notorio - e' errata.

Il procedimento segue due binari, a seconda della gravita' dell'infrazione. Per le infrazioni di minore gravita', per le quali e' prevista una sanzione fino al rimprovero scritto o comunque di modesta entita', la competenza appartiene al responsabile della struttura in cui il dipendente lavora, se in possesso di qualifica dirigenziale, con termini piu' brevi. Per le infrazioni piu' gravi, quelle punibili con sanzioni superiori e in particolare con il licenziamento con o senza preavviso, la competenza appartiene all'ufficio competente per i procedimenti disciplinari, un ufficio individuato da ciascuna amministrazione nel proprio ordinamento. La domanda tipica chiede chi provveda nelle infrazioni piu' gravi: la risposta e' l'ufficio per i procedimenti disciplinari, non il dirigente della struttura. Il TUPI consente inoltre alle amministrazioni, previa convenzione, di prevedere la gestione unificata delle funzioni dell'ufficio per i procedimenti disciplinari, senza maggiori oneri per la finanza pubblica: e' una facolta' espressamente ammessa, e chi risponde negativamente sbaglia.

Il TUPI tipizza poi alcune fattispecie di licenziamento disciplinare, sottratte alla disponibilita' del contratto collettivo. Vi rientrano, fra le altre, la falsa attestazione della presenza in servizio mediante alterazione dei sistemi di rilevamento o con altre modalita' fraudolente; la giustificazione dell'assenza con certificazione medica falsa o falsamente attestante uno stato di malattia; l'assenza priva di valida giustificazione protratta oltre le soglie fissate dalla norma; l'ingiustificato rifiuto del trasferimento disposto per motivate esigenze di servizio; la reiterazione di condotte aggressive, moleste o minacciose nell'ambiente di lavoro; le gravi o reiterate violazioni dei codici di comportamento; e la condanna penale definitiva per reati che comportano l'interdizione perpetua dai pubblici uffici o l'estinzione del rapporto di lavoro. Un dato da fissare: le gravi o reiterate violazioni dei codici di comportamento comportano il licenziamento disciplinare, mentre la violazione dei doveri del codice, in generale, e' fonte di responsabilita' disciplinare - e, quando ne ricorrano i presupposti, anche civile, amministrativa e contabile.

La falsa attestazione della presenza in servizio merita attenzione autonoma perche' e' la fattispecie piu' interrogata. Comporta il licenziamento disciplinare, con un procedimento accelerato e con la sospensione cautelare immediata del dipendente colto in flagranza; costituisce inoltre reato ed espone il dipendente all'obbligo di risarcire il danno patrimoniale e il danno all'immagine subiti dall'amministrazione. La domanda che chiede se il risarcimento riguardi il solo danno d'immagine ha quindi risposta negativa: e' il danno patrimoniale e quello d'immagine.

Il TUPI colpisce anche le omissioni di chi dovrebbe procedere. Il mancato esercizio o la decadenza dall'azione disciplinare, dovuti all'omissione o al ritardo senza giustificato motivo degli atti del procedimento, costituiscono per i soggetti responsabili illecito disciplinare e sono valutati anche ai fini della responsabilita' dirigenziale. Nella stessa logica, la violazione di obblighi concernenti la prestazione lavorativa che abbia determinato la condanna dell'amministrazione al risarcimento del danno verso terzi comporta comunque, nei confronti del dipendente responsabile, l'applicazione della sospensione dal servizio con privazione della retribuzione da un minimo di tre giorni fino a un massimo di tre mesi, in proporzione all'entita' del risarcimento, salvo che ricorrano i presupposti per l'applicazione di una sanzione piu' grave.

Il regime delle assenze per malattia ha una disciplina propria. La certificazione medica e' inviata per via telematica direttamente dal medico all'INPS, che la mette a disposizione dell'amministrazione; l'inosservanza degli obblighi di trasmissione telematica da parte del medico costituisce illecito disciplinare e, in caso di reiterazione, comporta l'applicazione di sanzioni fino al licenziamento o alla decadenza dalla convenzione per il medico convenzionato. Quanto ai controlli, l'amministrazione dispone il controllo sanitario in ogni caso di assenza per malattia, sin dal primo giorno, quando l'assenza si verifica nelle giornate precedenti o successive a quelle non lavorative; il controllo e' comunque disposto con le modalita' e nei limiti stabiliti dalla normativa, e le fasce orarie di reperibilita' sono fissate con decreto ministeriale.

Da ricordare per i quiz. Gli errori piu' frequenti: attribuire al dirigente della struttura la competenza sulle infrazioni gravi; ritenere che il contratto collettivo possa prevedere procedure di impugnazione delle sanzioni, quando la legge lo vieta; escludere il rimprovero verbale dall'eccezione alla contestazione preventiva; e limitare al solo danno d'immagine il risarcimento dovuto per le false attestazioni. Attenzione anche a non confondere l'inerzia nell'azione disciplinare con un semplice ritardo irrilevante: e' essa stessa illecito disciplinare.

Nel pubblico impiego contrattualizzato il trattamento economico e normativo del personale e' definito dai contratti collettivi nazionali di lavoro, stipulati per ciascun comparto. Sul versante pubblico la parte negoziale e' rappresentata dall'ARAN, l'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni, che negozia sulla base degli atti di indirizzo dei comitati di settore. L'ARAN ammette alla contrattazione collettiva nazionale le organizzazioni sindacali che abbiano una rappresentativita' non inferiore al cinque per cento, considerando a tal fine la media fra il dato associativo - percentuale delle deleghe per il versamento dei contributi sindacali - e il dato elettorale, cioe' la percentuale dei voti ottenuti nelle elezioni delle rappresentanze unitarie del personale. Il criterio e' quindi misto, non solo associativo ne' solo elettorale.

L'oggetto della contrattazione e' ampio ma non illimitato. La contrattazione collettiva determina i diritti e gli obblighi direttamente pertinenti al rapporto di lavoro, nonche' le materie relative alle relazioni sindacali; disciplina il trattamento economico fondamentale e accessorio, i criteri generali in tema di mobilita', e - questo e' un punto interrogato - la valutazione delle prestazioni ai fini della corresponsione del trattamento accessorio. Sono invece escluse dalla contrattazione collettiva le materie attinenti all'organizzazione degli uffici, quelle oggetto di partecipazione sindacale, quelle afferenti alle prerogative dirigenziali, la materia del conferimento e della revoca degli incarichi dirigenziali, e le materie relative al reclutamento e all'accesso all'impiego. La logica e' coerente con quanto visto sull'organizzazione: cio' che riguarda l'assetto degli uffici e la scelta di chi entra resta al legislatore e all'amministrazione, cio' che riguarda il rapporto di lavoro gia' instaurato va al contratto.

Accanto al contratto nazionale opera la contrattazione integrativa, che si svolge a livello di singola amministrazione sulle materie e nei limiti stabiliti dal contratto nazionale, con vincoli precisi di risorse: i contratti integrativi devono restare nei limiti dei fondi disponibili e le clausole difformi sono nulle e non applicabili. Anche a questo livello il perimetro e' chiuso: l'integrativo non puo' invadere le materie escluse dalla contrattazione, ne' quelle riservate dal contratto nazionale ad altre sedi.

Il CCNL del comparto Funzioni centrali per il triennio 2022-2024 compare direttamente in alcune domande. Due contenuti ricorrono. Il primo e' il periodo di prova, differenziato per area di inquadramento: la durata piu' lunga e' prevista per il personale dell'Area delle Elevate Professionalita', coerentemente con la maggiore complessita' delle mansioni. Il secondo e' il lavoro da remoto, che il contratto disciplina distinguendo le modalita' con vincolo di tempo da quelle senza: nel lavoro da remoto con vincolo di tempo il lavoratore e' soggetto ai medesimi obblighi che derivano dallo svolgimento della prestazione presso la sede dell'ufficio, perche' la prestazione resta collocata in una fascia oraria definita e il legame con l'organizzazione dell'ufficio non si allenta. La risposta a una domanda su questo punto e' affermativa.

Sul versante delle relazioni sindacali, il TUPI garantisce ai dipendenti pubblici la liberta' e l'attivita' sindacale: la partecipazione sindacale e' consentita e tutelata, e nelle amministrazioni operano le rappresentanze unitarie del personale. Le forme di partecipazione - informazione, confronto, organismi paritetici - sono definite dai contratti collettivi. Va tenuto distinto il piano della partecipazione da quello della contrattazione: le materie oggetto di partecipazione sindacale non sono per cio' stesso materie negoziabili.

Resta la tutela giurisdizionale, cioe' il giudice davanti al quale si portano le controversie. La regola discende dalla contrattualizzazione: tutte le controversie relative ai rapporti di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni sono devolute al giudice ordinario, in funzione di giudice del lavoro, comprese le controversie in materia di assunzione al lavoro, di conferimento e revoca degli incarichi dirigenziali e di responsabilita' dirigenziale. Il giudice ordinario, in queste controversie, ha un potere significativo: puo' disapplicare l'atto amministrativo presupposto quando lo ritenga illegittimo, e adotta tutti i provvedimenti di accertamento, costitutivi o di condanna richiesti dalla natura del diritto tutelato. L'impugnazione davanti al giudice amministrativo dell'atto amministrativo rilevante nella controversia non e' necessaria perche' il giudice ordinario possa decidere e disapplicare: e' una delle risposte che le prove chiedono con maggiore frequenza.

Le eccezioni a questa regola sono due. La prima riguarda le procedure concorsuali per l'assunzione: le controversie relative alle procedure di reclutamento restano devolute al giudice amministrativo, perche' fino all'approvazione della graduatoria il candidato e' titolare di un interesse legittimo di fronte all'esercizio di un potere pubblico. La seconda riguarda il personale in regime di diritto pubblico, quello che il TUPI ha lasciato fuori dalla privatizzazione: per magistrati, militari, diplomatici, prefettizi, professori universitari e le altre categorie non contrattualizzate, le controversie restano attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Da ricordare per i quiz. I distrattori tipici: attribuire alla contrattazione l'organizzazione degli uffici o il conferimento degli incarichi dirigenziali, che ne sono esclusi; calcolare la soglia di rappresentativita' del cinque per cento sul solo dato associativo, ignorando la media con il dato elettorale; e - l'errore piu' costoso - ritenere necessaria la previa impugnazione dell'atto davanti al giudice amministrativo perche' il giudice del lavoro possa decidere. Non lo e': il giudice ordinario disapplica.

Chiudiamo raccogliendo, in un unico percorso, i punti su cui si concentrano gli errori. Il primo riguarda la natura della materia. Il pubblico impiego e' contrattualizzato ma non integralmente privatizzato: l'organizzazione degli uffici resta pubblicistica, l'accesso avviene per concorso e alcune categorie sono rimaste in regime di diritto pubblico. Ogni risposta che presenti il sistema come interamente privatistico o interamente pubblicistico e' sbagliata per eccesso di semplificazione. Il riflesso pratico piu' importante di questa doppiezza sta nella giurisdizione: giudice ordinario per il rapporto di lavoro dei contrattualizzati, giudice amministrativo per le procedure concorsuali di reclutamento e per il personale non contrattualizzato.

Il secondo nodo e' l'accesso. Vanno tenuti fermi tre dati: le procedure di assunzione obbligatoria delle categorie protette si applicano anche al settore pubblico; l'apertura ai cittadini dell'Unione europea e ad alcune categorie di cittadini di Paesi terzi e' reale ma incontra il limite dei posti che implicano esercizio, diretto o indiretto, di pubblici poteri o attengono alla tutela dell'interesse nazionale; il vincolo di permanenza nella sede di prima destinazione e' di cinque anni ed e' norma imperativa. La pubblicazione dei bandi e dei criteri di valutazione della commissione e' un obbligo di trasparenza, non una facolta'.

Il terzo nodo e' la programmazione. Il piano dei fabbisogni e' triennale ma si aggiorna annualmente nelle amministrazioni statali; la sanzione per l'inadempimento non e' pecuniaria ma consiste nel divieto di assumere nuovo personale; la spesa del personale deve essere evidente, certa e prevedibile nell'evoluzione. Sul piano dell'assetto interno, la separazione fra indirizzo politico e gestione e' inderogabile: negli enti locali la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa con autonomi poteri di spesa spetta ai dirigenti. La mancata attivazione delle procedure per le eccedenze da parte del dirigente e' fonte di responsabilita' dirigenziale; il personale in disponibilita' percepisce un'indennita' pari all'ottanta per cento dello stipendio, per un periodo massimo di ventiquattro mesi.

Il quarto nodo sono le mansioni. Qui l'errore ha un nome preciso: la promozione automatica, che nel pubblico impiego non esiste. L'esercizio di fatto di mansioni non corrispondenti alla qualifica non produce effetti sull'inquadramento; produce il diritto alla differenza retributiva per il periodo di effettiva prestazione e, in capo a chi ha disposto illegittimamente l'assegnazione, responsabilita' personale in caso di dolo o colpa grave. L'assegnazione temporanea a mansioni superiori e' ammessa per vacanza di posto in organico - sei mesi, prorogabili a dodici solo se sono state avviate le procedure di copertura - oppure per sostituzione di dipendente assente con diritto alla conservazione del posto, per tutta la durata dell'assenza. Si considera svolgimento di mansioni superiori solo l'attribuzione prevalente dei relativi compiti.

Il quinto nodo e' il codice di comportamento. Vanno ricordati: il modico valore dei regali, fissato in via orientativa a centocinquanta euro, con possibilita' per le amministrazioni di abbassare ma non alzare la soglia; l'obbligo di comunicare l'appartenenza ad associazioni i cui interessi possano interferire con l'ufficio, con esclusione di partiti politici e sindacati; il conflitto di interessi rilevante fino a parenti e affini di secondo grado, con decisione sull'astensione rimessa al responsabile dell'ufficio e non al dipendente; il divieto assoluto di utilizzo a fini privati delle informazioni d'ufficio; la tracciabilita' dei processi decisionali tramite adeguato supporto documentale; l'obbligo di rendersi identificabili nel rapporto con il pubblico e di firmare i messaggi di posta elettronica di servizio con nome, cognome e posizione ricoperta. Ogni amministrazione adotta un proprio codice integrativo, e la formazione sui temi dell'etica e' rivolta a tutto il personale.

Il sesto nodo sono gli incarichi. L'autorizzazione deve essere preventiva; l'elenco delle attivita' escluse dall'autorizzazione e' chiuso e riferito a tipologie determinate, fra cui la formazione diretta ai dipendenti pubblici, la docenza e la ricerca scientifica, mentre cio' che non vi rientra torna sotto l'obbligo autorizzatorio; il compenso percepito senza autorizzazione va versato all'amministrazione, con responsabilita' erariale in caso di omissione. Gli incarichi individuali a esterni presuppongono l'accertata impossibilita' di utilizzare risorse interne, la natura temporanea e altamente qualificata della prestazione, e la predeterminazione di durata, oggetto e compenso. La somministrazione di lavoro e' esclusa per le funzioni direttive e dirigenziali. I dipendenti eletti al Parlamento nazionale, europeo o nei consigli regionali sono collocati in aspettativa senza assegni.

Il settimo nodo e' il procedimento disciplinare. La contestazione scritta e l'audizione del dipendente sono obbligatorie, con la sola eccezione del rimprovero verbale. Le infrazioni di minore gravita' sono di competenza del responsabile della struttura con qualifica dirigenziale; quelle piu' gravi, incluso il licenziamento con o senza preavviso, dell'ufficio competente per i procedimenti disciplinari, che puo' essere gestito in forma unificata fra amministrazioni senza nuovi oneri. La contrattazione collettiva non puo' istituire procedure di impugnazione delle sanzioni. Le gravi o reiterate violazioni del codice di comportamento comportano il licenziamento disciplinare. La falsa attestazione della presenza in servizio comporta licenziamento, rilevanza penale e obbligo di risarcire il danno patrimoniale e quello d'immagine. Il mancato esercizio dell'azione disciplinare senza giustificato motivo e' illecito disciplinare e rileva ai fini della responsabilita' dirigenziale. La violazione di obblighi di prestazione che abbia comportato la condanna dell'amministrazione al risarcimento verso terzi comporta la sospensione dal servizio con privazione della retribuzione, da tre giorni a tre mesi.

L'ottavo nodo e' la contrattazione. Sono ammesse alla trattativa nazionale le organizzazioni con rappresentativita' non inferiore al cinque per cento, calcolata come media fra dato associativo e dato elettorale. Restano fuori dalla contrattazione l'organizzazione degli uffici, le prerogative dirigenziali, il conferimento e la revoca degli incarichi dirigenziali, il reclutamento e l'accesso. Restano dentro il trattamento economico, i criteri generali sulla mobilita' e la valutazione delle prestazioni ai fini del trattamento accessorio.

Un consiglio finale sul metodo. Le domande di questa materia sono quasi sempre costruite sul testo di una norma, e le risposte errate si ottengono spostando un numero, invertendo una competenza o trasformando un'eccezione in regola. Studiare direttamente il D.Lgs. 165/2001 e il DPR 62/2013, e leggere le disposizioni del CCNL Funzioni centrali sul periodo di prova e sul lavoro da remoto, e' il modo piu' efficiente per fissare quei dati. Quando in una risposta compare un avverbio assoluto - sempre, mai, in ogni caso - conviene fermarsi: in questa materia le regole hanno quasi sempre un'eccezione, e le formulazioni prive di eccezioni sono spesso il distrattore.