Sintesi — Diritto amministrativo

Il Diritto Amministrativo e la Pubblica Amministrazione: Principi, Fonti e Organizzazione

Il diritto amministrativo è il complesso di norme che regola l'organizzazione e il funzionamento della Pubblica Amministrazione (PA), i beni e le attività ad essa riferiti, e i rapporti che essa instaura con altri soggetti. La PA, per il perseguimento dei suoi fini, si avvale di apparati complessi che agiscono tramite persone fisiche preposte a organi, la cui attività è direttamente imputabile agli enti di appartenenza.

La definizione di Pubblica Amministrazione è ampia e include tutte le seguenti categorie, come precisato dall'art. 1, co. 2, D.Lgs. 165/2001:

• Amministrazioni dello Stato (istituti scolastici, università, aziende autonome);
• Regioni, Province, Comuni, Comunità montane, consorzi e associazioni;
• Istituti Autonomi Case Popolari;
• Camere di commercio;
• enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali;
• Amministrazioni, aziende ed enti del Servizio Sanitario Nazionale (SSN);
• l'Agenzia per la Rappresentanza Negoziale delle Pubbliche Amministrazioni (ARAN) e altre Agenzie pubbliche.

Ai fini dell'accesso agli atti, l'art. 22 L. 241/1990 definisce la Pubblica Amministrazione come:

«tutti i soggetti di diritto pubblico e i soggetti di diritto privato limitatamente alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o europeo».

La PA può operare anche con strumenti di diritto comune, risultando quindi vincolata al rispetto dei contratti e delle convenzioni stipulate, con conseguente applicabilità delle disposizioni del codice civile.

Principi Costituzionali dell'Azione Amministrativa

La Costituzione italiana dedica specifica attenzione alla Pubblica Amministrazione, collocandone la disciplina nel Titolo Terzo della Parte Seconda, con particolare riguardo agli artt. 97 e 98.

Art. 97 Cost. — Buon andamento e imparzialità

Art. 97 Cost. — Il testo costituzionale stabilisce che:

«Le Pubbliche Amministrazioni, in coerenza con l'ordinamento dell'Unione europea, assicurano l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico. I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità dell'Amministrazione. Nell'ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari. Agli impieghi nelle Pubbliche Amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge».

Questo articolo enuncia i principi cardine del buon andamento e dell'imparzialità, fondamentali nei quiz.

Art. 98 Cost. — Servizio esclusivo della Nazione

Art. 98 Cost. — Afferma che:

«I pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione. Se sono membri del Parlamento, non possono conseguire promozioni se non per anzianità. Si possono con legge stabilire limitazioni al diritto d'iscriversi ai partiti politici per i magistrati, i militari di carriera in servizio attivo, i funzionari ed agenti di polizia, i rappresentanti diplomatici e consolari all'estero».

Art. 28 Cost. — Responsabilità della PA

Art. 28 Cost. — Sancisce il principio generale di responsabilità della Pubblica Amministrazione, sia a livello individuale che istituzionale, in forza del principio di immedesimazione organica del dipendente con l'ente. La norma precisa che i funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici:

«sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti. In tali casi la responsabilità civile si estende allo Stato e agli enti pubblici».

La Corte di Cassazione, con sentenza n. 500 del 1999, ha esteso la risarcibilità anche alla lesione degli interessi legittimi, superando il tradizionale limite ai soli diritti soggettivi.

Le Fonti del Diritto Amministrativo

Oltre alle fonti primarie e costituzionali, il diritto amministrativo si avvale di fonti secondarie e di atti con rilevanza giuridica specifica.

I Regolamenti

I regolamenti sono atti formalmente amministrativi (provenienti da organi della PA) e sostanzialmente normativi (idonei a immettere nuove norme nell'ordinamento). Sono fonti del diritto di rango secondario, subordinate alla legge. In quanto atti formalmente amministrativi, sono soggetti al sindacato del giudice amministrativo quando ledono interessi legittimi. Di norma la lesione del singolo deriva dal provvedimento adottato in forza del regolamento, sicché l'interessato deve impugnare sia il regolamento sia l'atto applicativo.

Sono fonti di produzione del diritto solo i regolamenti esterni, rivolti a soggetti estranei all'ente emittente. I regolamenti interni, che disciplinano l'organizzazione interna, non costituiscono fonti del diritto.

Il fondamento della potestà regolamentare, tradizionalmente ancorato al principio di legalità (autorizzazione legislativa), trova oggi riconoscimento diretto nell'art. 117, co. 6, Cost., che individua tre tipologie:

• Regolamenti statali: nelle materie di competenza legislativa esclusiva statale.
• Regolamenti regionali: nelle materie di competenza legislativa regionale concorrente o residuale, e anche in quelle di competenza esclusiva statale previa delega.
• Regolamenti degli enti locali: disciplinano l'organizzazione e lo svolgimento delle funzioni loro attribuite.

I regolamenti incontrano diversi limiti:

• Non possono derogare o contrastare la Costituzione o i suoi principi.
• Non possono regolare materie riservate dalla Costituzione alla legge (riserva di legge).
• Non possono contenere sanzioni penali (art. 25 Cost.).
• Non possono derogare o contrastare leggi ordinarie, salvo i casi di delegificazione.
• Non possono derogare al principio di irretroattività (art. 11 disp. prel. c.c.).
• I regolamenti di autorità inferiori non possono contrastare quelli di autorità gerarchicamente superiori.
• Non possono disciplinare materie di competenza legislativa regionale o interferire con l'organizzazione e le funzioni degli enti locali (art. 117, co. 6, Cost.).

L'art. 17 L. 400/1988 classifica le tipologie di regolamenti governativi:

• Regolamenti di esecuzione: danno attuazione a leggi, decreti legislativi o regolamenti UE, introducendo specificazioni o modalità applicative. Sono gli unici ammessi in ambito di riserva assoluta di legge.
• Regolamenti di attuazione e di integrazione: integrano la disciplina legislativa con disposizioni anche innovative, nel rispetto dei principi primari.
• Regolamenti indipendenti: intervengono in materie prive di normativa primaria e non soggette a riserva assoluta o relativa di legge.
• Regolamenti di organizzazione: disciplinano l'organizzazione e il funzionamento delle PA in materie coperte da riserva di legge relativa (art. 97 Cost.); si risolvono in esecutivi o attuativo-integrativi.
• Regolamenti di riordino: introdotti dalla L. 69/2009 (art. 17, co. 4-ter, L. 400/1988), provvedono alla periodica riorganizzazione delle disposizioni regolamentari vigenti, alla ricognizione delle abrogazioni implicite e all'abrogazione espressa di norme divenute obsolete.
• Regolamenti di delegificazione: previsti dall'art. 17, co. 2, L. 400/1988, autorizzano il Governo a emanare regolamenti sostitutivi di norme di legge in materie non soggette a riserva assoluta. La legge di autorizzazione detta le norme generali regolatrici, mentre l'effetto abrogativo delle leggi vigenti è prodotto dalla stessa legge, con il regolamento che ne rende operativa l'abrogazione all'atto della sua entrata in vigore.
• Regolamenti di attuazione delle direttive europee: previsti dall'art. 35 L. 234/2012, la legge di delegazione europea può autorizzare il Governo a recepire direttive UE tramite regolamento, che rientra nella tipologia dei regolamenti di delegificazione.

Il procedimento di formazione dei regolamenti governativi (esecutivi, attuativo-integrativi, organizzativi e indipendenti) prevede (art. 17, co. 2, L. 400/1988):

• Previo parere del Consiglio di Stato (entro 45 giorni, ai sensi dell'art. 17 L. 127/1997).
• Deliberazione del Consiglio dei Ministri e adozione con decreto del Presidente della Repubblica.
• Visto e registrazione della Corte dei conti prima della pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale.
• Denominazione di «regolamento» (art. 17, co. 4, L. 400/1988).

I regolamenti ministeriali e interministeriali seguono un procedimento analogo, previa autorizzazione di legge e comunicazione al Presidente del Consiglio.

I regolamenti regionali sono esplicitamente previsti dall'art. 117, co. 6, Cost. Formalmente amministrativi, sono subordinati alla legge regionale e statale. Gli statuti regionali ne disciplinano le tipologie (attuativi, integrativi, di delegificazione, delegati dallo Stato) e gli organi competenti (Consiglio o Giunta). L'art. 123 Cost. rimette agli statuti le disposizioni sulla pubblicazione, mentre l'art. 121 Cost. attribuisce al Presidente della Giunta il potere di emanarli.

Atti Amministrativi Generali

A differenza degli atti normativi, caratterizzati da generalità e astrattezza, gli atti amministrativi generali hanno contenuto generale ma non astratto. Si rivolgono a categorie di soggetti indeterminati e indeterminabili a priori, ma determinabili a posteriori, e regolano un caso particolare o una vicenda determinata, al termine della quale cessano i loro effetti (es. bando di gara o di concorso). La distinzione è rilevante sul piano del regime giuridico: gli atti amministrativi generali, al pari degli atti normativi, non sono soggetti all'obbligo di motivazione ai sensi dell'art. 3, co. 2, L. 241/1990, salvo discipline specifiche. Vanno inoltre distinti dagli atti plurimi, i cui destinatari sono specificamente individuabili a priori.

Ordinanze di Necessità e Urgenza

Rientrano nella categoria degli ordini — atti che impongono obblighi o divieti — le ordinanze di necessità e urgenza, il cui fondamento è legislativo e la cui funzione è quella di affrontare situazioni emergenziali senza che il contenuto del potere sia predeterminato. La Corte Costituzionale (sentenze n. 8/1956; n. 26/1961; n. 4/1977) ha chiarito che sono:

• Formalmente e sostanzialmente amministrativi.
• Atipiche (solo l'autorità è predeterminata, non i casi o il contenuto).
• Straordinarie (ricorso residuale, in assenza di atti tipici).
• Di efficacia necessariamente circoscritta.
• Attribuite solo dalla legge.
• Soggette a obbligo di motivazione e pubblicazione.
• Non possono contrastare norme costituzionali, principi generali dell'ordinamento, né intervenire in materie coperte da riserva assoluta di legge.

L'art. 42 D.Lgs. 33/2013 impone alle PA che adottano tali provvedimenti l'obbligo di pubblicare i provvedimenti stessi (con indicazione delle norme derogate e dei motivi della deroga), i termini temporali fissati e i costi previsti e sostenuti.

Atti Interni e Circolari Amministrative

Le regole con rilevanza esclusivamente interna all'Amministrazione (istruzioni di servizio, regolamenti interni, circolari, direttive) non sono fonti del diritto. Tuttavia, possono acquisire efficacia esterna ove strumentali alla validità degli atti amministrativi: la loro violazione può invalidare l'atto per eccesso di potere.

Le circolari amministrative sono atti interni rivolti agli organi e agli uffici periferici per disciplinarne l'attività. Non sono fonti del diritto, non possono contrastare norme imperative e la loro inosservanza può determinare responsabilità disciplinari. Le tipologie principali sono:

• Circolari organizzative (organizzazione degli uffici).
• Circolari interpretative (interpretazione omogenea di leggi e regolamenti).
• Circolari normative (vincolanti per la PA, non per i soggetti esterni).
• Circolari informative (promuovono la conoscenza di fatti o atti).

Le circolari interpretative, pur avendo natura interna, condizionano l'applicazione di norme che incidono sulle posizioni soggettive dei cittadini. L'ufficio subordinato può discostarsi da interpretazioni erronee, purché fornisca congrua motivazione.

La Prassi Amministrativa

La prassi amministrativa è una condotta di fatto che orienta l'azione degli organi amministrativi con andamento simile alla consuetudine, ma senza costituire una fonte di produzione del diritto. È strettamente legata al potere discrezionale: quando la PA sceglie una determinata condotta e vi si attiene nel tempo, si vincola a riprodurla in casi analoghi futuri. La violazione di tale prassi, ove non adeguatamente motivata, può tradursi in lesione del dovere di coerenza gravante sulla PA nella cura degli interessi pubblici.

L'Attività Amministrativa: Forme e Strumenti

L'attività amministrativa è l'azione mediante la quale la PA persegue gli interessi pubblici affidati alle sue cure. Un tempo concepita esclusivamente come manifestazione di potere autoritativo, oggi è sempre più orientata al servizio per i cittadini, la cui posizione non si configura solo come interesse oppositivo, ma anche come interesse pretensivo a ottenere quanto dovuto.

L'azione della PA non si esaurisce nell'attività di diritto pubblico; sempre più spesso ricorre a forme negoziali di diritto privato (contratti, convenzioni). Sebbene lo scopo resti il perseguimento dell'interesse pubblico, la posizione della PA muta:

• nel diritto pubblico si colloca in posizione di supremazia;
• nel diritto privato opera in posizione paritetica rispetto al privato.

L'art. 1, co. 1-bis, L. 241/1990 riconosce l'autonomia negoziale della PA, stabilendo che, nell'adozione di atti non autoritativi, essa agisce secondo le norme di diritto privato, salvo diversa disposizione di legge. Il limite principale è di carattere funzionale: la PA non può concludere negozi incompatibili con il proprio scopo pubblico specifico.

Atti e Provvedimenti Amministrativi

Gli atti emanati dalla PA nell'esercizio di una funzione amministrativa sono denominati atti amministrativi. Quando un atto amministrativo è espressione dell'autoritatività della PA e incide, modificandola (favorevolmente o sfavorevolmente), sulla situazione giuridica di soggetti esterni, è definito provvedimento amministrativo.

Caratteristiche essenziali del provvedimento amministrativo:

• È un atto unilaterale, posto in essere dalla PA in virtù dei suoi poteri autoritativi, senza il consenso dei destinatari.
• È a rilevanza esterna e produttivo di effetti giuridici.
• Conclude il procedimento amministrativo.
• Si connota come atto di disposizione funzionale alla tutela dell'interesse pubblico (doverosità amministrativa).
• È soggetto al principio di legalità, che impone la sua inquadrabilità in una delle tipologie previste dalla legge (nominatività e tipicità del provvedimento).

L'esecutorietà del provvedimento amministrativo (la possibilità di essere portato a esecuzione direttamente dalla PA) è concetto distinto dall'efficacia (l'attitudine a produrre effetti giuridici).

Atti Politici e Atti di Alta Amministrazione

La distinzione tra atti politici e atti di alta amministrazione è cruciale ai fini dell'impugnabilità. La giurisprudenza dominante (Cons. Stato, parere n. 2483/2019; Corte cost. n. 52/2016, n. 81/2012; Cass. n. 18829/2019) ha abbandonato la teoria tradizionale fondata su criteri soggettivi (organo di provenienza) e oggettivi (interessi generali vs. settoriali).

Oggi il confine tra sindacabilità e insindacabilità risiede nell'impossibilità di individuare un parametro giuridico (norme di legge o principi dell'ordinamento) sulla base del quale esercitare il sindacato giurisdizionale. Gli atti politici restano sindacabili solo per violazione di precetti costituzionali dalla Corte Costituzionale. Questa impostazione, coerente con l'art. 31 T.U. Cons. St. e l'art. 7 D.Lgs. 104/2010 (Codice del processo amministrativo), nonché con l'art. 113 Cost. (che prevede l'impugnabilità di tutti gli atti della PA), ha di fatto ampliato l'area degli atti di alta amministrazione (sindacabili) e circoscritto quella degli atti politici (insindacabili).

Le Situazioni Giuridiche Soggettive

Le situazioni giuridiche soggettive derivano dalla valutazione che l'ordinamento compie sugli interessi ritenuti meritevoli di tutela. Si distinguono in attive (di vantaggio) e passive (di svantaggio).

Situazioni Giuridiche Attive

• Diritto Soggettivo: è la situazione giuridica più intensa, in quanto l'ordinamento conferisce al soggetto determinati poteri e facoltà per la realizzazione di un proprio interesse riconosciuto meritevole di tutela.
  • Diritti assoluti: opponibili erga omnes (es. proprietà, vita, integrità fisica, libertà costituzionali). A essi corrisponde un dovere generico di astensione.
  • Diritti relativi: azionabili verso uno o più soggetti determinati (es. crediti). A essi corrisponde un obbligo specifico.
  • Diritto soggettivo perfetto: attribuito da una norma di relazione, conferisce un potere diretto e immediato per la realizzazione dell'interesse.
  • Diritto condizionato: il suo esercizio è sottoposto a condizione risolutiva o sospensiva.
  • Affievolimento: l'Autorità amministrativa impone limiti, temporanei o definitivi, a un diritto precedentemente esercitato (es. vincolo di inedificabilità, esproprio).
• Aspettativa di Diritto: ricorre quando la fattispecie attributiva di un diritto soggettivo è in itinere, con solo alcuni elementi già verificatisi. L'ordinamento tutela questa posizione di attesa con poteri conservativi, strumentali al perfezionamento del diritto. Va distinta dall'aspettativa di fatto (mera speranza di un futuro diritto), che è irrilevante per l'ordinamento.
• Potestà: potere di agire nell'interesse non proprio ma di un altro soggetto (es. responsabilità genitoriale). È un potere vincolato, da esercitarsi nell'interesse altrui.
• Diritto Potestativo: si configura quando un soggetto, attraverso un proprio comportamento o una pronuncia giudiziale, ottiene un effetto giuridico favorevole incidendo unilateralmente sulla sfera di un altro soggetto, il quale versa in una posizione di soggezione e non può opporsi alla modificazione (es. recesso unilaterale ex art. 1373 c.c.; acquisto di servitù coattiva tramite sentenza ex art. 1032 c.c.).
• Facoltà: costituisce il contenuto di un diritto soggettivo, senza esistenza autonoma. Consiste nella possibilità del titolare di un diritto di tenere o meno un determinato comportamento (es. usare, vendere, donare un bene di cui si è proprietari).

L'Interesse Legittimo

È l'interesse che il singolo amministrato vanta a che la Pubblica Amministrazione agisca nel rispetto della legalità, cioè delle norme giuridiche e delle regole tecniche che disciplinano il corretto esercizio del potere pubblico (es. il partecipante a un concorso ha interesse alla regolarità della procedura). Ha trovato riconoscimento con la L. 5992/1889 ed è tutelato dalla Costituzione agli artt. 24, 103 e 113 davanti alla giustizia amministrativa.

La dottrina lo definisce come una situazione giuridica di vantaggio la cui protezione si attua non direttamente, ma in modo mediato attraverso la tutela di un interesse strumentale alla legittimità dell'atto amministrativo (Casetta). A differenza del diritto soggettivo, l'utilità del titolare dell'interesse legittimo dipende da un provvedimento o da un comportamento della PA. Caratteristiche fondamentali sono la differenziazione (situazione distinguibile da quella degli altri consociati) e la qualificazione (presa in considerazione, anche indirettamente, dalla norma che disciplina l'esercizio del potere).

Dopo la L. 241/1990 (partecipazione procedimentale) e la sentenza n. 500/1999 della Cassazione (risarcibilità della lesione degli interessi legittimi), le due posizioni si sono notevolmente avvicinate sul piano della tutela.

Si distinguono due tipologie principali:

• Interessi pretensivi: il privato aspira all'attribuzione o al riconoscimento di un bene della vita da parte della PA (es. rilascio di autorizzazione o concessione), pretendendo un'attività che ampli la sua sfera giuridica.
• Interessi oppositivi: il privato si contrappone a un potere della PA che ridurrebbe la sua sfera giuridica, facendo valere un interesse al mantenimento della propria posizione (es. opposizione a esproprio, requisizione, confisca).

Altri tipi di interessi:

• Interessi diffusi: privi di un titolare determinato, latenti nella comunità e comuni a tutti gli individui di una formazione sociale non organizzata (es. interesse a un ambiente salubre).
• Interessi collettivi: fanno capo a un ente esponenziale di un gruppo non occasionale e autonomamente individuabile. L'interesse diffuso diventa collettivo — e dunque interesse legittimo tutelabile in giudizio — quando l'ente dimostra la propria rappresentatività, persegue statutariamente la protezione del bene, è strutturato per realizzare tale scopo e presenta uno stabile collegamento territoriale con la zona interessata (criterio della vicinitas).
• Interessi semplici (o amministrativamente protetti): l'interesse a che la PA operi nel rispetto delle regole di opportunità e convenienza. Godono di tutela puramente amministrativa (ricorsi amministrativi); solo eccezionalmente è ammessa la tutela giurisdizionale per vizi di merito.
• Interessi di fatto: privi di qualificazione giuridica e irrilevanti per il diritto (es. illuminazione stradale). I privati possono presentare denunce, non vincolanti per la PA. Solo in casi eccezionali sono ammesse azioni popolari.

Situazioni Giuridiche Passive

A ogni situazione giuridica attiva corrisponde una situazione giuridica passiva. Le principali sono:

• Dovere: corrisponde a un diritto assoluto altrui; impone a tutti i consociati di astenersi da comportamenti lesivi (es. rispettare la proprietà altrui, non ledere l'integrità fisica).
• Obbligo: corrisponde a un diritto relativo; vincola un soggetto specifico a un determinato comportamento (es. il debitore è tenuto a restituire la somma presa in prestito).
• Soggezione: la situazione in cui si trova chi è sottoposto all'altrui diritto potestativo e non può impedire la modificazione della propria sfera giuridica.
• Onere: situazione in cui un soggetto deve tenere un certo comportamento per realizzare un proprio interesse; in mancanza derivano effetti negativi a suo carico (es. l'onere della prova: chi vuol far valere una pretesa in giudizio deve dimostrarne il fondamento giuridico, pena il rigetto).

L'autotutela e l'efficacia del provvedimento

Il presente capitolo analizza la disciplina dell'efficacia, della stabilità e della patologia del provvedimento amministrativo, così come delineata dalla legge 7 agosto 1990, n. 241. Un tema centrale riguarda il momento in cui l'atto produce i suoi effetti giuridici, con particolare riferimento ai provvedimenti che incidono sulla sfera giuridica dei privati. Ai sensi dell'art. 21-bis, il provvedimento limitativo della sfera giuridica dei privati acquista efficacia nei confronti di ciascun destinatario con la comunicazione allo stesso effettuata, anche nelle forme stabilite per la notifica agli irreperibili nei casi previsti dal codice di procedura civile. Qualora per il numero dei destinatari la comunicazione personale non sia possibile o risulti particolarmente gravosa, l'amministrazione provvede mediante forme di pubblicità idonee di volta in volta stabilite dall'amministrazione medesima.

La normativa prevede importanti eccezioni alla regola generale della comunicazione per l'efficacia degli atti limitativi. Il provvedimento limitativo della sfera giuridica dei privati non avente carattere sanzionatorio può contenere una motivata clausola di immediata efficacia. Inoltre, i provvedimenti limitativi della sfera giuridica dei privati aventi carattere cautelare ed urgente sono immediatamente efficaci. Per quanto riguarda l'esecuzione, l'art. 21-quater stabilisce che i provvedimenti amministrativi efficaci sono eseguiti immediatamente, salvo che sia diversamente stabilito dalla legge o dal provvedimento medesimo. La medesima disposizione disciplina l'istituto della sospensione: l'efficacia ovvero l'esecuzione del provvedimento amministrativo può essere sospesa, per gravi ragioni e per il tempo strettamente necessario, dallo stesso organo che lo ha emanato ovvero da altro organo previsto dalla legge.

Il potere di sospensione risponde a rigidi limiti temporali e procedurali. Il termine della sospensione è esplicitamente indicato nell'atto che la dispone e può essere prorogato o differito per una sola volta, nonché ridotto per sopravvenute esigenze. La norma precisa espressamente che la sospensione non può comunque essere disposta o perdurare oltre i termini per l'esercizio del potere di annullamento di cui all'art. 21-nonies. Accanto alla sospensione, l'ordinamento contempla la revoca del provvedimento, regolata dall'art. 21-quinquies. L'atto ad efficacia durevole può essere revocato per sopravvenuti motivi di pubblico interesse, nel caso di mutamento della situazione di fatto non prevedibile al momento dell'adozione del provvedimento, oppure, salvo che per i provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, a seguito di una nuova valutazione dell'interesse pubblico originario. La revoca è disposta dall'organo che ha emanato il provvedimento o da altro organo previsto dalla legge e determina la inidoneità del provvedimento revocato a produrre ulteriori effetti.

Qualora la revoca comporti pregiudizi in danno dei soggetti direttamente interessati, l'amministrazione ha l'obbligo di provvedere al loro indennizzo. La disposizione specifica che, ove la revoca di un atto amministrativo ad efficacia durevole o istantanea incida su rapporti negoziali, l'indennizzo liquidato dall'amministrazione agli interessati è parametrato al solo danno emergente. Tale indennizzo tiene conto sia dell'eventuale conoscenza o conoscibilità da parte dei contraenti della contrarietà dell'atto amministrativo oggetto di revoca all'interesse pubblico, sia dell'eventuale concorso dei contraenti o di altri soggetti all'erronea valutazione della compatibilità di tale atto con l'interesse pubblico.

Sul fronte della patologia dell'atto, la legge distingue tra nullità e annullabilità. L'art. 21-septies stabilisce che è nullo il provvedimento amministrativo che manca degli elementi essenziali, che è viziato da difetto assoluto di attribuzione, che è stato adottato in violazione o elusione del giudicato, nonché negli altri casi espressamente previsti dalla legge. Per quanto concerne l'annullabilità, l'art. 21-octies dispone che è annullabile il provvedimento amministrativo adottato in violazione di legge o viziato da eccesso di potere o da incompetenza. Il medesimo articolo introduce importanti limitazioni: non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. Analogamente, il provvedimento non è annullabile per mancata comunicazione dell'avvio del procedimento qualora l'amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato, sebbene tale regola non si applichi al provvedimento adottato in violazione dell'art. 10-bis.

Il sistema dell'autotutela decisoria comprende infine l'annullamento d'ufficio, disciplinato dall'art. 21-nonies. Il provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell'art. 21-octies, esclusi i casi di cui al comma 2 del medesimo articolo, può essere annullato d'ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole, comunque non superiore a sei mesi dal momento dell'adozione dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, inclusi i casi in cui il provvedimento si sia formato ai sensi dell'art. 20, e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, dall'organo che lo ha emanato, ovvero da altro organo previsto dalla legge. Rimangono ferme le responsabilità connesse all'adozione e al mancato annullamento del provvedimento illegittimo, ed è fatta salva la possibilità di convalida del provvedimento annullabile, sussistendone le ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole.

Una deroga significativa al termine generale di sei mesi per l'annullamento d'ufficio è prevista dall'art. 21-nonies, comma 2-bis, per i casi in cui i provvedimenti siano stati conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell'atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato. In tali ipotesi, i provvedimenti possono essere annullati dall'amministrazione anche dopo la scadenza del termine di sei mesi, fatta salva l'applicazione delle sanzioni penali nonché delle sanzioni previste dal capo VI del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445.

Profili operativi e limiti temporali dell'autotutela

L'esercizio dei poteri di secondo grado e di autotutela si muove all'interno di coordinate normative rigorose che bilanciano le esigenze di legalità dell'azione amministrativa con la tutela dell'affidamento dei privati. Il rispetto dei termini e delle causali tipizzate dalla legge costituisce un presupposto di legittimità degli atti di revoca, sospensione e annullamento d'ufficio.

La patologia provvedimentale e le sanatorie procedimentali

La distinzione tra nullità e annullabilità si riflette sulla stabilità dell'azione amministrativa, ulteriormente temperata dalle norme che escludono l'annullamento per vizi formali o procedimentali quando il contenuto del provvedimento non avrebbe comunque potuto essere diverso, salvaguardando il principio di economicità e rispondenza al risultato.

Come cadono nei quiz

• Termine per l'annullamento d'ufficio: Confondere il termine ordinario non superiore a sei mesi per l'annullamento di autorizzazioni o vantaggi economici con termini diversi o inesistenti.
• Efficacia immediata: Attribuire efficacia immediata a tutti i provvedimenti limitativi della sfera giuridica, dimenticando che la regola generale richiede la comunicazione al destinatario, salvo i casi di clausola motivata di immediata efficacia o di urgenza cautelare.
• Indennizzo da revoca: Ritenere che l'indennizzo dovuto in caso di revoca che incida su rapporti negoziali copra l'intero lucro cessante, laddove la norma parametra espressamente l'indennizzo al solo danno emergente.
• Sospensione del provvedimento: Stimare che la sospensione possa perdurare sine die, ignorando che essa non può in alcun modo essere disposta o perdurare oltre i termini per l'esercizio del potere di annullamento di cui all'art. 21-nonies.
• Violazione dell'art. 10-bis: Dimenticare che l'esclusione dell'annullabilità per mancata comunicazione dell'avvio del procedimento (quando il contenuto non avrebbe potuto essere diverso) non si applica al provvedimento adottato in violazione dell'art. 10-bis.
• False dichiarazioni e termini: Credere che il termine di sei mesi per l'annullamento d'ufficio si applicate anche quando il provvedimento è stato conseguito sulla base di false rappresentazioni o condotte costituenti reato accertate con sentenza passata in giudicato.

Il termine del procedimento e il responsabile

Il quadro normativo fondamentale che disciplina la conclusione del procedimento amministrativo e la figura del responsabile è delineato dalla legge 7 agosto 1990, n. 241. Ai sensi dell'art. 2 della legge 241/1990, le pubbliche amministrazioni hanno il preciso dovere di concludere qualsiasi procedimento che consegua obbligatoriamente a un'istanza o debba essere iniziato d'ufficio mediante l'adozione di un provvedimento espresso. Nel caso in cui l'amministrazione ravvisi la manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza della domanda, il procedimento si conclude con un provvedimento espresso redatto in forma semplificata, la cui motivazione può consistere in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo.

Per quanto concerne la durata dell'azione amministrativa, l'art. 2 della legge 241/1990 stabilisce che, nei casi in cui non sia previsto un termine diverso da disposizioni di legge o da appositi decreti, i procedimenti di competenza delle amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali devono concludersi entro il termine generale di trenta giorni. Termini differenti, comunque non superiori a novanta giorni, possono essere individuati mediante decreti del Presidente del Consiglio dei ministri o secondo i rispettivi ordinamenti per gli enti pubblici nazionali. In presenza di una particolare complessità del procedimento, della natura degli interessi pubblici tutelati o della sostenibilità organizzativa, i termini possono essere elevati fino a centottanta giorni con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, con la sola esclusione dei procedimenti di acquisto della cittadinanza italiana e di quelli riguardanti l'immigrazione.

I termini per la conclusione del procedimento decorrono, ai sensi dell'art. 2 della legge 241/1990, dall'inizio del procedimento d'ufficio o dal ricevimento della domanda, se il procedimento è ad iniziativa di parte. È ammessa la sospensione dei termini, per una sola volta e per un periodo non superiore a trenta giorni, esclusivamente per l'acquisizione di informazioni o di certificazioni relative a fatti, stati o qualità non attestati in documenti già in possesso dell'amministrazione o non direttamente acquisibili presso altre pubbliche amministrazioni. La mancata o tardiva emanazione del provvedimento costituisce elemento di valutazione della performance individuale, nonché fonte di responsabilità disciplinare e amministrativo-contabile per il dirigente e per il funzionario inadempiente.

Accanto alla tempistica procedimentale, la legge 241/1990 disciplina minuziosamente l'imputazione soggettiva della responsabilità attraverso gli art. 4 e art. 5 della legge 241/1990. L'amministrazione è tenuta a determinare preventivamente l'unità organizzativa responsabile dell'istruttoria e dell'adozione del provvedimento finale. Il dirigente di ciascuna unità provvede ad assegnare a sé o a un altro dipendente la responsabilità del singolo procedimento. Fino a quando tale assegnazione non viene effettuata, il responsabile è individuato nel funzionario preposto all'unità organizzativa. L'unità organizzativa competente, il domicilio digitale e il nominativo del responsabile sono comunicati ai soggetti interessati.

I compiti del responsabile sono tassativamente elencati all'art. 6 della legge 241/1990. Egli valuta le condizioni di ammissibilità, i requisiti di legittimazione e i presupposti rilevanti, accerta d'ufficio i fatti disponendo gli atti necessari e adotta ogni misura per il sollecito svolgimento dell'istruttoria. Può chiedere dichiarazioni, rettifiche, esperire accertamenti tecnici, disporre ispezioni, curare le comunicazioni e le pubblicazioni, nonché adottare il provvedimento finale ove ne abbia la competenza o trasmettere gli atti all'organo competente. Qualora l'organo competente all'adozione del provvedimento finale sia diverso dal responsabile, esso non può discostarsi dalle risultanze istruttorie se non indicandone espressamente la motivazione nel provvedimento finale.

In caso di inerzia dell'amministrazione, l'art. 2 della legge 241/1990 prevede l'attivazione del potere sostitutivo. L'organo di governo individua un soggetto tra le figure apicali o un'unità organizzativa a cui attribuire tale potere in caso di ritardo. Decorso inutilmente il termine per la conclusione del procedimento, il soggetto titolare del potere sostitutivo, d'ufficio o su istanza di parte, conclude il procedimento entro un termine pari alla metà di quello originariamente previsto, avvalendosi delle strutture competenti o nominando un commissario.

L'individuazione del responsabile e le unità organizzative

L'art. 4 della legge 241/1990 impone alle pubbliche amministrazioni di individuare preventivamente l'unità organizzativa responsabile di ogni procedimento. In base all'art. 5 della legge 241/1990, il dirigente dell'unità assegna la pratica a sé o a un dipendente; in mancanza di assegnazione espressa, la responsabilità ricade direttamente sul funzionario preposto all'unità organizzativa.

I poteri e gli obblighi istruttori

Il responsabile del procedimento svolge un ruolo centrale nella fase istruttoria ai sensi dell'art. 6 della legge 241/1990. Egli valuta i presupposti, compie gli accertamenti d'ufficio necessari, indice le conferenze di servizi e redige la proposta o adotta il provvedimento finale, vincolando l'organo decidente a motivare l'eventuale scostamento dalle risultanze istruttorie.

Come cadono nei quiz

• Termine generale suppletivo: Spesso i quiz tentano di confondere il candidato indicando termini diversi da quello di trenta giorni previsto dall'art. 2, comma 2, della legge 241/1990 per le amministrazioni statali e gli enti pubblici nazionali in assenza di diversa disposizione.
• Sospensione dei termini: Si ricordi che ai sensi dell'art. 2, comma 7, della legge 241/1990 la sospensione dei termini per l'acquisizione di documenti non posseduti è consentita per una sola volta e per un periodo massimo non superiore a trenta giorni.
• Individuazione d'ufficio del responsabile: Se il dirigente non assegna formalmente la pratica, l'art. 5, comma 2, della legge 241/1990 stabilisce che il responsabile è il funzionario preposto all'unità organizzativa.
• Potere sostitutivo: I quiz confondono spesso la durata del termine concesso al soggetto sostitutivo per concludere il procedimento, che l'art. 2, comma 9-ter, della legge 241/1990 fissa esattamente nella metà di quello originariamente previsto.
• Scostamento dalle risultanze istruttorie: L'organo competente all'adozione del provvedimento finale, se diverso dal responsabile del procedimento, può discostarsi dalle risultanze istruttorie ai sensi dell'art. 6 della legge 241/1990 solo indicandone espressamente la motivazione nel provvedimento finale.

L'accesso: documentale, civico e generalizzato

Il sistema dell'accesso ai documenti amministrativi e alle informazioni detenute dalle pubbliche amministrazioni costituisce un pilastro fondamentale per assicurare la trasparenza, l'imparzialità e la partecipazione dei cittadini. Ai sensi dell'articolo 22 della legge 241/1990, il diritto di accesso consiste nella facoltà, riconosciuta agli interessati, di prendere visione e di estrarre copia di documenti amministrativi. Per "interessati" si intendono tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, che vantino un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento richiesto. Specularmente, i "controinteressati" sono quei soggetti, individuati o facilmente individuabili in base alla natura del documento, che dall'esercizio dell'accesso vedrebbero compromesso il loro diritto alla riservatezza. Il documento amministrativo rilevante comprende ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale.

L'ambito soggettivo di applicazione del diritto di accesso, disciplinato dall'articolo 23 della legge 241/1990, ricomprende le pubbliche amministrazioni, le aziende autonome e speciali, gli enti pubblici e i gestori di pubblici servizi. Per quanto riguarda le Autorità di garanzia e di vigilanza, il diritto di accesso si esercita nell'ambito dei rispettivi ordinamenti, secondo quanto previsto dall'articolo 24. L'accesso ai documenti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, costituisce un principio generale dell'attività amministrativa volto a favorire la partecipazione e ad assicurarne l'imparzialità e la trasparenza. Tutti i documenti amministrativi sono accessibili, fatta eccezione per quelli espressamente esclusi dalla legge. Non sono tuttavia accessibili le informazioni in possesso di una pubblica amministrazione che non abbiano forma di documento amministrativo, salvi i casi previsti in materia di accesso ai dati personali da parte della persona cui i dati si riferiscono. Il diritto di accesso è esercitabile fino a quando la pubblica amministrazione ha l'obbligo di detenere i documenti ai quali si chiede di accedere.

Esclusioni e limiti al diritto di accesso

L'articolo 24 della legge 241/1990 individua analiticamente i casi di esclusione dal diritto di accesso. Tra questi figurano i documenti coperti da segreto di Stato e nei casi di segreto o di divieto di divulgazione espressamente previsti dalla legge, dal regolamento governativo e dalle pubbliche amministrazioni nei limiti normativamente previsti. Sono altresì esclusi i procedimenti tributari, per i quali restano ferme le particolari norme che li regolano, e l'attività della pubblica amministrazione diretta all'emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione. Nei procedimenti selettivi, l'accesso è escluso nei confronti dei documenti amministrativi contenenti informazioni di carattere psicoattitudinale relativi a terzi. La norma stabilisce espressamente che non sono ammissibili istanze di accesso preordinate ad un controllo generalizzato dell'operato delle pubbliche amministrazioni, mentre l'accesso non può essere negato ove sia sufficiente fare ricorso al potere di differimento. Le singole amministrazioni individuano le categorie di documenti sottratti all'accesso, mentre il Governo, con apposito regolamento, può prevedere ulteriori casi di sottrazione quando dalla divulgazione possa derivare una lesione alla sicurezza e alla difesa nazionale, alla politica monetaria, all'ordine pubblico, alla vita privata o all'attività di contrattazione collettiva nazionale di lavoro. In ogni caso, deve essere garantito ai richiedenti l'accesso ai documenti la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici.

Modalità di esercizio e tutele

Il diritto di accesso si esercita mediante esame ed estrazione di copia dei documenti amministrativi. L'esame dei documenti è gratuito, mentre il rilascio di copia è subordinato soltanto al rimborso del costo di riproduzione, salve le disposizioni vigenti in materia di bollo e i diritti di ricerca e di visura. La richiesta di accesso deve essere motivata e rivolta all'amministrazione che ha formato il documento o che lo detiene stabilmente. Il rifiuto, il differimento e la limitazione dell'accesso devono essere motivati. Decorsi inutilmente trenta giorni dalla richiesta, questa si intende respinta. In caso di diniego espresso o tacito, o di differimento, il richiedente può presentare ricorso al tribunale amministrativo regionale oppure chiedere, nello stesso termine e per gli atti delle amministrazioni locali, al difensore civico competente o alla Commissione per l'accesso, a seconda della natura dell'amministrazione resistente. Il difensore civico o la Commissione si pronunciano entro trenta giorni. Le controversie relative all'accesso sono disciplinate dal codice del processo amministrativo.

Accanto all'accesso documentale, l'articolo 5 del decreto legislativo 33/2013 disciplina l'accesso civico, distinguendolo in due distinte forme. La prima tipologia riguarda l'obbligo di pubblicazione di documenti, informazioni o dati da parte delle pubbliche amministrazioni, il cui omesso adempimento conferisce a chiunque il diritto di richiederne la pubblicazione, senza alcuna limitazione quanto alla legittimazione soggettiva e senza necessità di motivazione. La seconda tipologia, introdotta per favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche, riconosce a chiunque il diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione obbligatoria, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti. L'istanza di accesso civico identifica i dati o i documenti richiesti, non richiede motivazione e può essere trasmessa per via telematica, presentandosi alternativamente all'ufficio che detiene i dati, all'Ufficio relazioni con il pubblico, ad altro ufficio indicato nella sezione "Amministrazione trasparente" o al responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza.

Il procedimento di accesso civico deve concludersi con provvedimento espresso e motivato nel termine di trenta giorni dalla presentazione dell'istanza. Il rilascio dei dati o documenti è gratuito, salvo il rimborso del costo effettivamente sostenuto e documentato per la riproduzione su supporti materiali. Se l'amministrazione individua soggetti controinteressati, è tenuta a dar loro comunicazione mediante raccomandata con avviso di ricevimento o via telematica, e i controinteressati possono presentare motivata opposizione entro dieci giorni dalla ricezione. In caso di diniego totale o parziale, o di mancata risposta, il richiedente può presentare richiesta di riesame al responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza, che decide entro venti giorni, oppure proporre ricorso al Tribunale amministrativo regionale o al difensore civico competente. Le pubbliche amministrazioni garantiscono altresì la qualità delle informazioni riportate nei siti istituzionali, assicurandone l'integrità, il costante aggiornamento, la completezza e la tempestività, senza che tali esigenze di qualità possano costituire motivo per l'omessa o ritardata pubblicazione.

Come cadono nei quiz

• Confondere i presupposti soggettivi: l'accesso documentale (legge 241/1990) richiede un interesse diretto, concreto e attuale, mentre l'accesso civico generalizzato (d.lgs. 33/2013) spetta a chiunque e non richiede motivazione.
• Attribuire termini errati ai procedimenti: il termine generale per la conclusione dell'accesso documentale e dell'accesso civico è di trenta giorni decorrenti dalla richiesta. Decorsi inutilmente trenta giorni dalla richiesta di accesso documentale, questa si intende respinta.
• Scambiare le competenze sui ricorsi: per gli atti delle amministrazioni comunali, provinciali e regionali la richiesta di riesame o il ricorso alternativo al TAR può essere presentato al difensore civico competente per territorio, mentre per le amministrazioni centrali e periferiche dello Stato l'istanza è inoltrata alla Commissione per l'accesso.
• Dimenticare la gratuità: l'esame dei documenti nell'accesso documentale e il rilascio nell'accesso civico sono gratuiti, salvi rispettivamente il rimborso del costo di riproduzione (con bollo e diritti ove previsti) o del costo effettivamente sostenuto per i supporti materiali.
• Ritoccare i divieti: l'accesso documentale è espressamente escluso nei procedimenti selettivi per i documenti contenenti informazioni di carattere psicoattitudinale relativi a terzi, e non sono ammissibili istanze preordinate a un controllo generalizzato dell'operato delle amministrazioni (divieto non applicabile invece all'accesso civico generalizzato, che ha proprio finalità di controllo diffuso).